何興財(cái)

(蘇州市教育局，江蘇 蘇州 215006)

中共中央國務(wù)院于2018年9 月1 日印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕 34號(hào))(以下簡稱《意見》)。 意見指出，建立 “全方位、全過程、全覆蓋” 的預(yù)算績效管理格局，部門整體預(yù)算績效管理則是“全方位” 的重要組成部分。 部門整體績效目標(biāo)體系的構(gòu)建是實(shí)踐中的一大難點(diǎn)，而部門整體績效目標(biāo)管理是全過程管理鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)和重中之重，因而如何構(gòu)建科學(xué)合理的部門整體績效目標(biāo)體系成為亟待解決的問題。 隨著近年來開展的預(yù)算績效管理實(shí)踐的深化，蘇州市教育局預(yù)算績效管理意識(shí)有所提高，開展績效跟蹤及評(píng)價(jià)呈現(xiàn)專業(yè)化態(tài)勢，預(yù)算績效管理覆蓋面逐步擴(kuò)大，因而其在開展績效管理中具有前瞻性、代表性、引導(dǎo)性等作用，理清教育局部門整體績效目標(biāo)體系的構(gòu)建思路，對(duì)推動(dòng)蘇州市預(yù)算績效目標(biāo)管理具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、教育部門整體績效目標(biāo)管理的緊迫性

(一)部門整體績效管理與預(yù)算資金安排掛鉤的需要

從實(shí)務(wù)操作流程的角度來看，教育部門績效目標(biāo)管理涉及部門內(nèi)部與部門之間:部門內(nèi)部層面，教育部門及其所屬單位逐級(jí)要求其下級(jí)單位編制、報(bào)送本單位整體績效目標(biāo)，并逐級(jí)開展審核，給予反饋意見；下屬單位依據(jù)反饋意見進(jìn)行完善后再次提交上級(jí)審核，逐級(jí)匯總，形成與教育部門預(yù)算相匹配的部門整體績效目標(biāo)體系。 教育部門與財(cái)政部門之間的層面，教育部門按照財(cái)政部門要求在 “一上” 和 “ 二上” 的環(huán)節(jié)上報(bào)部門整體績效目標(biāo)申報(bào)表，之后財(cái)政部門按照流程進(jìn)行審核，并在“一下” 和 “二下” 分別給予反饋意見；接收到反饋意見后，教育局部門對(duì)標(biāo)予以修改完善后，重新報(bào)送財(cái)政部門，并在 “二上” 后形成最終的教育部門整體績效目標(biāo)體系。 顯然，這一部門整體績效目標(biāo)管理流程已高度融入我國部門預(yù)算編制的流程。 實(shí)踐中，財(cái)政部門選擇在 “一上” 后開展績效目標(biāo)評(píng)審，并將評(píng)審結(jié)果作為 “二下” 資金安排的重要依據(jù)，這使得教育部門績效目標(biāo)申報(bào)成了其預(yù)算資金安排的前置條件。 績效目標(biāo)管理是為 “批復(fù)財(cái)政預(yù)算資金” 把脈的第一關(guān)，進(jìn)行績效目標(biāo)管理無疑對(duì)合理安排財(cái)政資金、提高公共資金的使用效率大有裨益。

(二)部門整體績效目標(biāo)是部門 “全過程” 績效管理的重中之重

根據(jù)最新的 “全過程” 預(yù)算績效管理鏈條，績效目標(biāo)是否合理既是績效評(píng)估的核心關(guān)注要點(diǎn)之一，又是績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)的標(biāo)桿，因此教育部門整體績效目標(biāo)合理與否、科學(xué)與否，便成為制約該部門整體績效水平和部門履職成效的“瓶頸” 性因素。 績效運(yùn)行監(jiān)控旨在項(xiàng)目或政策實(shí)施過程中監(jiān)控績效目標(biāo)的階段性實(shí)現(xiàn)程度，績效評(píng)價(jià)則是在項(xiàng)目或政策完全執(zhí)行之后對(duì)績效目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，由此，部門整體績效目標(biāo)水平便成為教育部門在落實(shí) “三全” 預(yù)算績效管理格局中的標(biāo)桿性因素，加強(qiáng)績效目標(biāo)管理具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。

(三)部門整體績效目標(biāo)管理的激勵(lì)與約束作用

目標(biāo)是某主體在一定時(shí)間限度內(nèi)所期望達(dá)到的成果或結(jié)果，目標(biāo)管理則是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成果為標(biāo)準(zhǔn)，從而激勵(lì)主體取得最佳效果。 管理大師彼得·德魯克認(rèn)為:明確且有一定挑戰(zhàn)性的目標(biāo)比模糊或籠統(tǒng)的目標(biāo)能產(chǎn)生更高的績效，目標(biāo)管理能有效激發(fā)工作者高效完成工作任務(wù)。 對(duì)于教育部門而言亦是如此，教育部門本身具有提供教育公共產(chǎn)品的義務(wù)，部分教育公共產(chǎn)品具有的非競爭性和非排他性，所以容易導(dǎo)致該公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率低于私人部門，而開展部門整體績效目標(biāo)管理，必須涵蓋 “收支管理” “采購管理” “財(cái)務(wù)管理” “人員管理” 等方面，將教育部門整體的基本運(yùn)行效率囊括進(jìn)來，因而進(jìn)行部門整體績效目標(biāo)管理，有利于提高部門運(yùn)行效率以及督促每一筆預(yù)算資金落到實(shí)處，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的“馬蠅效應(yīng)” ，對(duì)部門履職能夠起到一定的激勵(lì)與約束作用。

二、教育部門整體績效目標(biāo)體系構(gòu)建難點(diǎn)

(一)部門整體績效目標(biāo)考察范圍難以界定

目前，我國各級(jí)財(cái)政與教育部門對(duì)于部門整體績效管理所應(yīng)涉及的資金范圍存在較大分歧。 一方面，預(yù)算法規(guī)定，部門預(yù)算由基本支出與項(xiàng)目支出構(gòu)成，部門整體績效管理是對(duì)部門預(yù)算整體所開展的績效管理活動(dòng)，理應(yīng)包含項(xiàng)目支出；另一方面，從我國項(xiàng)目支出的分類來看，部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)的 “項(xiàng)目支出” 又包含保障運(yùn)轉(zhuǎn)類的一般性項(xiàng)目和實(shí)施特定政策的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，此外，還有不少履行特定職能而安排的未納入政府專項(xiàng)資金清單的非職能工作經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目。由于現(xiàn)有政策僅是將 “全方位” 績效管理體系的范圍界定為各級(jí)政府、各級(jí)部門(單位)、政策和項(xiàng)目，并未對(duì) “項(xiàng)目” 所涵括的范圍做出明確界定，由此便使得部門整體績效管理與項(xiàng)目績效管理的關(guān)系難以界定，并出現(xiàn)交叉，從而使得編制教育部門整體績效目標(biāo)時(shí)，是否應(yīng)將 “項(xiàng)目支出” 作為預(yù)算資金內(nèi)容便成為需要考慮的首要問題。

若不包含，教育部門的履職大都依靠項(xiàng)目資金來實(shí)現(xiàn)，基本運(yùn)行資金僅涉及人員管理、資產(chǎn)管理、政府采購等方面，僅對(duì)這類資金進(jìn)行績效目標(biāo)編報(bào)，失去了部門整體預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)意義；若包含，則各項(xiàng)目支出又按照 “全方位” 第三個(gè)層面的要求單獨(dú)開展了預(yù)算績效管理，尤其是專項(xiàng)資金項(xiàng)目，將各專項(xiàng)資金再次納入部門整體預(yù)算績效目標(biāo)管理范疇，既增加了相關(guān)工作人員的無謂投入，也使得部門整體與項(xiàng)目這兩個(gè)層面的預(yù)算績效管理出現(xiàn)交叉重復(fù)。 有鑒于此，教育部門整體績效目標(biāo)編制所應(yīng)涵蓋的資金范圍便成為決定績效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量的首要因素。

(二)具體績效目標(biāo)設(shè)定存在技術(shù)障礙

一方面，部門預(yù)算整體涵蓋資金范圍較大，其產(chǎn)生的產(chǎn)出和效益具有較強(qiáng)的綜合性。 部門整體績效目標(biāo)需將部門的項(xiàng)目目標(biāo)、基本運(yùn)行目標(biāo)整合后，根據(jù)政策所要求的 “合理可行、指向明確、細(xì)化量化、相應(yīng)匹配” 等原則加以定性、定量的描述，而不能簡單地將項(xiàng)目支出績效目標(biāo)羅列堆砌后作為部門整體績效目標(biāo)，從而對(duì)于績效目標(biāo)編制人員提出較高的專業(yè)素養(yǎng)要求。 另一方面，由于教育服務(wù)的社會(huì)公益性、公共服務(wù)的特殊性質(zhì)，教育部門整體績效目標(biāo)存在較大的不確定性與難衡量性，這些均較大地提升了教育部門整體績效目標(biāo)編制與績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性與精準(zhǔn)性。

(三)績效目標(biāo)體系各要素邏輯難理清

部門整體績效目標(biāo)不是項(xiàng)目目標(biāo)的簡單相加，而是有機(jī)整合，因而進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)定時(shí)要關(guān)注部門職能、部門規(guī)劃、部門年度任務(wù)、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)的目標(biāo)值之間天然的邏輯線，不能就“目標(biāo)” 論 “目標(biāo)” ，要關(guān)注到其間的內(nèi)在邏輯，各個(gè)環(huán)節(jié)都需相互匹配。 在實(shí)踐中，理清這些績效指標(biāo)體系構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)系較為困難，因而在部門整體績效目標(biāo)申報(bào)表中，容易出現(xiàn)前后內(nèi)容不匹配的現(xiàn)象，做到邏輯清晰、前后匹配比較困難。

三、教育部門整體績效目標(biāo)構(gòu)建路徑

(一)以 “職能—規(guī)劃—重點(diǎn)任務(wù)” 為主線，遞推形成績效目標(biāo)框架

首先，部門整體的績效目標(biāo)是其履職所能帶來的預(yù)期結(jié)果，部門整體績效目標(biāo)設(shè)定圍繞的中心點(diǎn)即部門的職能。 因而教育部門應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)梳理“三定方案” 的基礎(chǔ)上，以教育部門的核心職能作為其部門整體績效目標(biāo)構(gòu)建的起點(diǎn)。 簡言之，教育部門整體績效目標(biāo)設(shè)定第一步，即對(duì)照 “三定方案” 梳理教育部門的核心職能。 值得一提的是，教育部門職能多而復(fù)雜，如研究全市教育發(fā)展戰(zhàn)略思路、制定全市短長期發(fā)展規(guī)劃、研究全市各類學(xué)校收費(fèi)方案、申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算資金、監(jiān)督及管理各類學(xué)校辦學(xué)等，歸屬到部門的職能，在一定階段內(nèi)整體波動(dòng)不大，但部門每年的年度主要任務(wù)會(huì)有所變動(dòng)，因而在梳理職能時(shí)尤其需要分清主次，重點(diǎn)關(guān)注其核心職能，即在一定規(guī)劃時(shí)期內(nèi)的核心職能。

其次，教育部門的職能是通過在一定時(shí)間內(nèi)完成一定任務(wù)來履行的。 目標(biāo)設(shè)定第二步，即結(jié)合教育部門的中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃來確定年度主要任務(wù)。年度主要任務(wù)雖不能完全覆蓋該部門所有職能，但必然是部門核心職能的體現(xiàn)。

最后，目標(biāo)設(shè)定第三步，即從年度主要任務(wù)實(shí)現(xiàn)后可能帶來的預(yù)期結(jié)果中，依照細(xì)化量化、指向明確、合理可行的原則分解設(shè)計(jì)出績效目標(biāo)，技術(shù)上闡述績效目標(biāo)時(shí)要注重定性與定量表述相結(jié)合。

(二)結(jié)合各類資金特點(diǎn)，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系

教育部門整體資金包括項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。 基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)即保障部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費(fèi)、采購經(jīng)費(fèi)、管理培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等。 由于每個(gè)部門的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都涉及此類支出，部門間基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)所帶來的產(chǎn)出和效果大致相同，教育部門整體對(duì)衡量該類資金的指標(biāo)設(shè)定也可參考其他部門，或省市的相關(guān)政策意見。 而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)則依據(jù)部門履職需要來安排，不同部門會(huì)有不同的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，部門間項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所帶來的預(yù)期產(chǎn)出和效果是不同的。 基于基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出和效果存在區(qū)別，可將教育部門整體指標(biāo)體系劃分成共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。 共性指標(biāo)部門間可以通用，而個(gè)性指標(biāo)則需獨(dú)立設(shè)計(jì)。

1.共性指標(biāo)設(shè)計(jì)

共性指標(biāo)要覆蓋到 “預(yù)算管理、人員管理、采購管理、財(cái)務(wù)管理、資金使用、資產(chǎn)管理” 幾個(gè)模塊，這幾個(gè)模塊又可以分解出若干下級(jí)指標(biāo)。 若當(dāng)年教育部門不涉及其中的一些模塊，如當(dāng)年不涉及采購管理，也可不設(shè)計(jì)該模塊的指標(biāo)。共性指標(biāo)的設(shè)定要全面考察維系教育部門基本運(yùn)行的所有經(jīng)費(fèi)。

2.個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)

個(gè)性指標(biāo)應(yīng)涵蓋 “部門履職及效果、部門綜合效益、部門能力建設(shè)” 等模塊。 首先是部門履職及效果，即教育部門依據(jù)年度主要任務(wù)所帶來的產(chǎn)出和效益，該模塊指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)與績效目標(biāo)申報(bào)時(shí)所依據(jù)的主要年度任務(wù)保持一致，且部門履職及效果部分的資金安排應(yīng)當(dāng)占部門整體資金總額的較大部分，滿足此條件才能全面地反映出部門的履職績效。如2020年蘇州市教育局公布的部門整體績效目標(biāo)，其重點(diǎn)年度任務(wù)包含加強(qiáng)體育藝術(shù)教育、中小學(xué)德育提升、民辦教育發(fā)展、教師激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)、師資培訓(xùn)交流等，相應(yīng)地應(yīng)依照每一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的特征來設(shè)定部門整體績效指標(biāo)，且績效分解的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)出和效益兩方面。

其次是部門綜合效益，即反映部門整體通過履職后所帶來的綜合效益，應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及滿意度類的指標(biāo)，教育部門履職必然會(huì)帶來社會(huì)效益指標(biāo)，教育也會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，若當(dāng)年涉及生態(tài)方面的宣傳教育等，也會(huì)產(chǎn)生一定的生態(tài)效益。 不可否認(rèn)的是，教育部門整體必然會(huì)帶來多項(xiàng)效益，這要求教育部門分解整體綜合效益時(shí)，要注重完整性、全面性及匹配性。

最后是部門能力建設(shè)，即對(duì)部門可持續(xù)發(fā)展方面的考量，應(yīng)考慮教育部門的組織建設(shè)、制度建設(shè)、創(chuàng)新性建設(shè)等模塊，能力建設(shè)模塊應(yīng)當(dāng)是部門整體設(shè)定的重要組成部分。 概括來說，不可忽略部門能力建設(shè)，只有這樣才有利于部門的可持續(xù)發(fā)展。

(三)合理選擇績效標(biāo)準(zhǔn)，確定目標(biāo)值

績效指標(biāo)目標(biāo)值即各績效指標(biāo)應(yīng)達(dá)到的水平或程度，其設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循可行性、合理性、匹配性等原則，既不可過于簡單，又不可脫離實(shí)際，難以實(shí)現(xiàn)。 目標(biāo)值直接關(guān)乎教育局整體績效評(píng)價(jià)的結(jié)果，其重要性不言而喻，因而在確定時(shí)可以依據(jù)以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是歷史標(biāo)準(zhǔn)，即教育局上年度實(shí)施該項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)值，依據(jù)歷史標(biāo)準(zhǔn)和今年與歷年的差異來確定具體的目標(biāo)值，采用歷史標(biāo)準(zhǔn)來衡量目標(biāo)值，有利于縱向比較。 二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)行業(yè)通常情況下能達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，教育行業(yè)在各個(gè)時(shí)期都會(huì)出具一定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)情形下，利用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，有利于橫向比較。 三是計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，是指教育局制定的類似中長期規(guī)劃、年度規(guī)劃、五年計(jì)劃等所預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算、定額方面的數(shù)據(jù)，利用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)來衡量，有利于把握全局計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)程度。 四是標(biāo)桿值，指的是在教育行業(yè)內(nèi)、教育類項(xiàng)目歷史上該項(xiàng)目達(dá)到的最優(yōu)值，采用標(biāo)桿值來衡量，能夠產(chǎn)生較好的激勵(lì)作用。

依據(jù)上述參考標(biāo)準(zhǔn)確定好單個(gè)指標(biāo)的目標(biāo)值之后，還要注重整體的匹配性，具體體現(xiàn)在:第一，總目標(biāo)值應(yīng)當(dāng)與季度目標(biāo)值相匹配，總目標(biāo)值應(yīng)當(dāng)是季度目標(biāo)值之和，但一般而言，季度目標(biāo)值不應(yīng)是年度目標(biāo)值的簡單均分，尤其是滿意度類的指標(biāo)；第二，預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)值應(yīng)當(dāng)與各指標(biāo)的目標(biāo)值相匹配，即預(yù)算使用達(dá)50% 時(shí)，目標(biāo)值的實(shí)現(xiàn)程度理論上也應(yīng)達(dá)到50%；第三，年度目標(biāo)值應(yīng)當(dāng)與長期規(guī)劃中設(shè)定的目標(biāo)值相匹配，尤其是長期規(guī)劃中已經(jīng)做出明確規(guī)定的。

四、結(jié)束語

構(gòu)建科學(xué)的部門整體績效目標(biāo)，設(shè)計(jì)合理的績效指標(biāo)體系，既攸關(guān)預(yù)算績效管理的結(jié)果應(yīng)用，也將與教育部門的預(yù)算安排、激勵(lì)與約束相掛鉤，已經(jīng)成為教育領(lǐng)域部門預(yù)算整體績效管理的重中之重。 實(shí)踐中，教育領(lǐng)域的部門整體績效目標(biāo)體系構(gòu)建尚存在諸多難點(diǎn)、堵點(diǎn)，急需立足客觀實(shí)際，以“職能—規(guī)劃—重點(diǎn)任務(wù)” 為主線，遞推設(shè)計(jì)績效目標(biāo)體系的邏輯框架。 在此基礎(chǔ)上，結(jié)合資金特點(diǎn)(重點(diǎn)是項(xiàng)目支出)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，并根據(jù)合理的績效標(biāo)準(zhǔn)確定目標(biāo)值。