王倩倩 李金珊

(1.浙江大學，浙江 杭州 310058；2.南京財經大學，江蘇 南京 210023)

一、引言及文獻綜述

提高財政資金配置效率是建立健全現(xiàn)代財政制度的基本內容之一，是國家治理的本質要求。已有研究表明，地方政府債務規(guī)模擴張和隱性債務是導致財政資金配置效率降低的重要原因(黃捷 等，2016)，有效的債務管理則會對財政資金資金配置效率產生積極影響。債務限額管理是債務管理的手段之一，廣泛運用于世界各地。債務限額的確定通常與政府債務特征、經濟增長率、債務利率、債務波動率、債務厭惡度等參數(shù)有關(Cadenillas et al.，2016)，但也有研究并不認同強制實行債務約束的做法，認為經濟發(fā)展的合力最終可以彌補債務風險和不確定性(Grauwe et al.，2016)。因此，地方政府債務限額管理有效性一直是學界重要的研究議題。

在眾多討論債務限額管理有效性的文獻中，通過數(shù)理模型推導最大債務容量的研究本質上探討的就是債務限額的設定問題。這些研究啟發(fā)了實證領域對地方政府債務限額管理效率的現(xiàn)實考察，人均經濟規(guī)模、地方財政收支特征和發(fā)展需求則是實證測量中較為常見的因素(曹婧 等，2019)。面對各國(地區(qū))可能陷入自我實現(xiàn)、進展緩慢的債務危機(Lorenzoni et al.，2019)，也有研究開始轉向債務管制與金融市場管制對經濟刺激的聯(lián)動效應，認為合理的債務約束制度能夠降低負債人對未來經濟發(fā)展的擔憂(Ma et al.，2020；Hall et al.，2020)，甚至在一定程度上可以獲得比市場配置更好的均衡結果(Muller et al.，2019)。在金融規(guī)制相對較弱的中國，政府行為的聯(lián)動效應是債務規(guī)模上限研究中的重要變量，如通過政府融資平臺(徐家杰，2014；劉紅忠 等，2017)、土地財政(范劍勇 等，2014；秦鳳鳴 等，2016)、隱性債務(向輝 等，2020)等。隨著地方政府債務限額政策的實施，也有研究開始試圖從限額計算的源頭解決限額分配效率問題(刁偉濤，2015；王鋒 等，2017；周金飛 等，2018)。

地方政府債務限額本質上屬于廣義的財政支出管理手段，對這一政策如何影響財政資金配置效率，尚未受到足夠重視。雖然有研究指出地方政府性債務持續(xù)膨脹一定是財政資金缺乏效率的結果(劉尚希，2003)，但既有文獻并未構建起地方政府債務管理政策與財政資金支出間的關系，大多將研究視角置于債務規(guī)模及其經濟效應的衡量。現(xiàn)實中，地方政府在進行財政項目支出時并未嚴格遵循權責發(fā)生制的會計理念，很難區(qū)分支出資金的來源。由于地方政府債務資金的額度并不明顯小于由預算收入轉化而來的預算支出，當對地方政府債務采取限額管理時必然會對財政支出的整體效率產生一定的影響。此外，現(xiàn)有研究更多地將重心落在如何控制債務規(guī)模的風險，忽視了地方政府債務限額本身的使用限制屬性。事實上，合理的地方政府債務限額本身便存在著規(guī)模控制和使用方向兩個方面的限制。一方面，在債務限額條件下，地方政府通過債務舉借實現(xiàn)政府支出總量的上限控制。另一方面，為實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展，在有限的資金配置額度下，地方政府不得不對所有支出項目進行審慎選擇，根據(jù)一定的評判標準(如資金回報率、現(xiàn)實需求度等)選擇適時、適當?shù)捻椖亢鸵嘏渲梅绞綄崿F(xiàn)政策落地。這一做法顯然可以倒逼財政資金配置效率的提升。

中國的地方政府債務管理實踐始于2015年，限額政策作為最早形成暫行意見的政策之一也已實行近5年。那么，地方限額政策的執(zhí)行能力差異是否能夠對財政資金配置效率產生影響？未來地方政府債務限額管理政策如何能夠更好地發(fā)揮政策效應，優(yōu)化資源支出績效？這些無疑都是值得關注的重要問題。本文主要有兩個目的：一是從理論上探究地方政府債務限額管理與財政資金配置效率的互動關系，并尋求其中的作用機制；二是通過面板數(shù)據(jù)方法的分析，基于已有研究度測度實際支出績效，并驗證其與地方政府債務限額管理政策之間的內在邏輯。本文可能的創(chuàng)新在于構建地方政府債務限額管理與財政資金配置效率間的政策聯(lián)系，并探索其作用發(fā)揮的主要機制，在反思現(xiàn)階段地級市層面?zhèn)鶆障揞~政策執(zhí)行的同時為未來實踐提出差異化對策。

二、制度背景與研究假設

(一) 制度背景

2008年國際金融爆發(fā)后，中國經歷了從“四萬億投資”、大力促進融資平臺發(fā)展到嚴格地方債務管理的急劇轉變。根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2009年5月，全國政府融資平臺負債規(guī)模5.26萬億元，比2008年初(1.7萬億元)增長了209.41%。2010年起，中央政府出臺一系列政策文件試圖管控地方政府債務。然而，這一時期的管控僅針對地方融資平臺投融資方式和金融機構放貸管理模式這兩個方面，并沒有對地方政府債務形成實質性的影響。盡管有針對融資平臺的部分制度性限制和六大地方政府債券自發(fā)“試點”實踐，相關措施依然沒有觸及地方政府債務問題的實質。甚至，為穩(wěn)定后金融危機時代整體經濟形勢，中國政府頻出穩(wěn)增長政策，要求地方政府配套地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展政策，致使地方政府債務再度出現(xiàn)加速膨脹態(tài)勢。

在這樣的背景下，中國政府開始著手制定地方政府債務管理制度。2014年8月全國人民代表大會常務委員會通過的新預算法和2014年9月印發(fā)的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)為全面規(guī)范地方政府債務管理提供了總體制度框架，明確提出“地方政府債務限額管理”概念，并將其寫入新修訂的《中華人民共和國預算法》。2015年，根據(jù)《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預 〔2015〕225 號)，中央政府開始啟動對地方政府債務的限額管理，并每年在財政部官網公布各省、市、自治區(qū)的年度債務限額與余額執(zhí)行情況。之后，積極防控地方政府債務風險成為每年中央經濟工作會議提出的主要任務之一。

在中國式分權體制下，地方政府間橫向經濟競爭必然導致地方政府以財政支出規(guī)模替代財政資金配置效率的財政行為選擇，因此盲目且無序的地方政府債務規(guī)模本質上就是預算內的地方財政支出沒有合理發(fā)揮對社會資本的引導作用，沒有改變社會資本、技術等生產環(huán)境的財政支出擴張(繆小林 等，2016)。從這一意義上講，將地方政府債務納入常態(tài)化、有序化管理必然會對財政資金配置效率產生積極的影響。作為地方政府債務管理中最基礎的管理措施之一，地方政府債務限額管理將會對中國地方經濟發(fā)展，尤其是財政資金配置效率方面產生重要而深遠的影響。

(二)地方政府債務限額與財政資金配置效率的關聯(lián)邏輯

政府債務是財政支出的重要表現(xiàn)形式，既可能提高非政府部門的生產積極性，也可能扭曲要素市場。生產積極性提高主要表現(xiàn)為宏觀經濟引導效應和市場活力(尤其是金融要素)激發(fā)效應，扭曲要素市場主要表現(xiàn)為過度政府投資所導致的對私人投資的擠出效應(Argimon et al.，1997)。

U=ln G1+ln G2-U3

(1)

為充分實現(xiàn)這兩種物品的供給，市場需投入資金I，政府可用于投資的財政資金可支配總額包括預算收入B和債務總額D。那么，社會總效用的最大化函數(shù)就可表達為：

max U=ln G1+ln G2-U3

s.t.G1+G2≤I+B+D

(2)

該函數(shù)的最優(yōu)解為：

(3)

由式(3)可知，為實現(xiàn)社會效用最大化，不管是政府還是市場，都會將資金轉移到G2產品的供給，而且市場扭曲系數(shù)越大，這樣的資金配置調整就會越明顯。設定有效供給標準為滿足居民偏好，極端情況下G1和G2為完全互補品，那么居民對公共物品供給的滿意程度就取決于對這兩種公共物品供給的最小值。并且，只有在居民效用遞增階段才被視為有效供給，一旦出現(xiàn)效用遞減，多余的供給就屬于資源浪費。此時，財政資金配置效率可表示為能夠使居民滿意的公共物品供給量與總財政支出B+D的比值，即

(4)

將G2的最優(yōu)解代入財政資金配置效率，可得：

(5)

由式(5)可知，財政資金配置效率與市場投資I呈正相關關系，與財政支出資金B(yǎng)和D的總額呈負相關關系，與市場扭曲系數(shù)呈負相關關系。在地方政府債務限額管理下，地方政府可支配資金B(yǎng)+D受到限額D*控制，新的財政資金配置效率為：

(6)

顯然，在限額控制下，若B+D*出現(xiàn)下降趨勢，可使得財政資金配置效率π*提到提升。據(jù)此，提出：

預備假設：地方政府債務限額管理可以同時作用于地方政府債務的規(guī)模和使用方向，提高財政資金配置效率。

(7)

(8)

假設1：地方政府債務限額管理以規(guī)范使用為著眼點，通過宏觀經濟引導優(yōu)化生產要素分配，提高財政資金配置效率。

假設2：地方政府債務限額管理通過政府投資限制效應減少對私人投資的擠出，提高財政資金配置效率。

(9)

假設3：地方政府債務限額管理間接促進政府職能轉型，通過市場活力激發(fā)效應鼓勵非政府主體承擔部分公共產品供給，提高財政資金配置效率。

三、模型設定與數(shù)據(jù)說明

(一)模型設定

1.地方財政資金配置效率的測度

數(shù)據(jù)包絡分析(DEA)是國內外研究在測度財政資金配置效率時最為常見的方法。為適應DEA方法，國內相關研究主要通過財政資金的支出領域構建相關指標(陳詩一 等，2008；唐齊鳴 等，2012)，然而這些指標直接源于《中國統(tǒng)計年鑒》，統(tǒng)計口徑只適用于省一級政府。毛軍(2019)的指標體系對此有了一定的改進，將人均財政總支出作為投入指標，選取教育、醫(yī)療、基礎設施、社會保障、農林水利五大方面12個產出指標，更加適用于地級市層面。因此，本文選用這一指標體系(如表1所示)，并在此基礎之上作了三點改進。第一，根據(jù)指標涉及的內容，將財政支出的考慮范圍擴展至財政總支出，將投入指標改為地方財政總支出的人均值。理由在于：(1)指標選擇已經涉及耕地、住房、環(huán)保等方面的內容，不能準確判斷支出來源為一般公共預算還是政府性基金預算，政府性基金支出總量較大且用途特定，無法剝離其對這些事業(yè)發(fā)展所產生的作用；(2)本文測度的地方財政資金配置效率考慮的是全市概念，轉移支付資金需要被同時納入考量的范圍之內。第二，由于財政資金配置效率通常具有時滯性，單獨考慮當年的財政資金投入很難準確測量。借鑒繆小林等(2016)采取滯后期的投入指標方式，本文將投入指標擴展至三階滯后項。這樣的處理方式一則符合了時滯性要求，二則契合了財政中期規(guī)劃的基本理念，能夠更好地體現(xiàn)各地級市財政資金配置效率的實際情況。第三，由于地級市統(tǒng)計口徑中缺少“正常灌溉的耕地面積”相關數(shù)據(jù)，本文使用《中國農業(yè)機械工業(yè)年鑒》中的“農業(yè)機械化綜合水平”替代原有指標體系中的農林水利指標，以保障指標體系的完整性。

表1 地方財政資金配置效率DEA模型中的投入與產出指標匯總

非參數(shù)DEA方法是國內財政資金配置效率研究中最常使用的方法，但會出現(xiàn)多個決策單元同時有效的狀況(Anderson et al.，1993)，使得測量結果難以進一步深入。因此,借鑒吳永求等(2016)，選取超效率DEA模型進行相關效率指數(shù)的測算。依據(jù)財政資金績效需“統(tǒng)籌兼顧、突出重點、量力而行”以及“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”(1)詳見：《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。的要求，削減不必要乃至無效率的財政支出項目，將DEA模型導向設定為投入導向。

2.變量選擇

(1)被解釋變量。本文的被解釋變量為地方財政資金配置效率，按照DEA方法可被分解為地方總技術效率TE、純技術效率PTE和規(guī)模報酬效率SE。

(2)解釋變量。本文的核心解釋變量為地方政府債務限額政策執(zhí)行狀況Implement。作為地方政策的一種表現(xiàn)形式，地方政府債務限額政策的執(zhí)行同樣屬于一種需要考慮“政策明晰性和政策沖突性的政策特性函數(shù)”(殷華方 等，2007)，其本質是一種動態(tài)博弈。其中，政策明晰性是指在政策目標或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度，政策沖突性是指中央和地方政府在政策目標或政策執(zhí)行方式上存在不一致的程度。不同方式的組合最終會出現(xiàn)行政性服從、政治性服從、強制性服從和象征性服從四種形式(Matland，1995)，導致政策執(zhí)行結果的異質性。這與本文相關調研中發(fā)現(xiàn)的各地政府債務限額政策執(zhí)行狀況不一的實際相吻合，可見地方政府債務限額執(zhí)行狀況受到了中央政府決策和本級政府執(zhí)行兩方面的影響。基于上述考慮，本文將使用政策明晰性和政策沖突性的交互項PD×PC來表達執(zhí)行狀況Implement。政策明晰性方面，基于前文的制度背景回顧，本文將國發(fā)43號文件出臺和新預算法頒布視作政策正式明確化的標志，以2015年為界設置虛擬變量PD，2015年之前顯示為0，2015年之后為1。政策沖突性方面，雖然難以觀察，但依然可以通過適當?shù)闹笜嗽u價結果體現(xiàn)。理由在于：評價體系的構建本身就是以政策目標為標準，評估執(zhí)行狀況的偏移程度，評分越高，代表其政策執(zhí)行的不一致程度越低，反之亦然。這也與政策沖突性的定義相吻合?？紤]到當前學界對地方政府債務管理績效評估模型的討論較為鮮見，最權威的模型當屬世界銀行于2016年制定的地方政府債務管理績效評估模型 (Subnational DeMPA)。該模型包括治理和戰(zhàn)略發(fā)展、協(xié)調財政和預算政策、借貸和相關融資活動、現(xiàn)金流預測與現(xiàn)金余額管理、債務記錄和操作風險管理五大方面。朱娜(2018)基于中國地方政府債務管理的實際，剔除了與實踐不符的內容，并設置了賦值標準，將其修正為適應性更高的新體系?；诖耍疚母鶕?jù)各地政府網站對外公示的信息狀況，采用上述體系進行評分(2)參考朱娜(2018)，本文采用了與地級市相關的指標：治理與戰(zhàn)略發(fā)展，包括DPI-1法律框架(權力機關舉借債務和開展擔保等相關活動的法律框架)、DPI-2管理結構(地方政府舉債和相關行為的管理結構、擔保的管理結構)、DPI-3債務管理戰(zhàn)略(債務管理中期戰(zhàn)略制定、債務管理戰(zhàn)略的制定決策過程和公開度)、DPI-4債務報告與評價(信息披露、向本級立法機關和中央政府報告?zhèn)鶆涨闆r)和DPI-5審計五大內容；與財政和預算政策協(xié)調，包括DPI-6(還本付息的準確及時預測、債務可持續(xù)性分析)；借款與相關融資活動，包括DPI-7國內借款(年度舉債計劃、債券發(fā)行招標計劃、借款程序性文件的質量)，DPI-9貸款擔保、轉貸和衍生品(審核批準政府轉貸的文件和程序質量)；現(xiàn)金流預測和現(xiàn)金余額管理DPI-10(政府現(xiàn)金預測情況)；債務記錄和操作風險管理，包括DPI-11債務管理與數(shù)據(jù)安全，DPI-12崗位分設、員工能力和業(yè)務連續(xù)性(關鍵崗位的分設,風險監(jiān)管與合規(guī)職能，業(yè)務連續(xù)性和災難恢復計劃質量)，DPI-13債務等有關記錄(相關交易記錄的完整性和及時性)。，以中位數(shù)值為界構建政策沖突性的虛擬變量PC，高于中位數(shù)值的賦值為1，反之為0。

(3)控制變量。參考繆小林等(2016)、刁偉濤(2017)，本文從人均經濟規(guī)模、地方財政收支特征和發(fā)展需求等方面設定控制變量：各地級市人均經濟規(guī)模GDP_per；一般公共支出規(guī)模Expend；地區(qū)宏觀需求失衡度Demand，用近5年CPI指數(shù)的離散值表示；地方財政自給率變化Fiscal，用本年度與上一年度財政支出與財政收入比值變化的百分比表示。此外，本文還控制了地級市虛擬變量與年份虛擬變量。

3.基本回歸模型設定

為了驗證地方政府債務限額政策執(zhí)行狀況對財政資金配置效率的影響，本文設定如下計量模型：

TEit=α0+α1Implementit+αiControlsit+∑year+∑city+ξit

PTEit=β0+β1Implementit+βiControlsit+∑year+∑city+ξit

SEit=γ0+γ1Implementit+γiControlsit+∑year+∑city+ξit

其中，Controlsit表示第i個地級市在第t年的各控制變量，α、β和γ是常數(shù)項，ξit表示隨機干擾項，year和city分別表示控制年份效應和地級市個體效應。

(二)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

本文數(shù)據(jù)主要來源于2012—2019年中國大陸各省、自治區(qū)和地級市統(tǒng)計年鑒、國民經濟發(fā)展統(tǒng)計公報及政府工作報告，2011—2018年財政決算報告(3)采用各省、自治區(qū)及地級市人民代表大會會議后的財政決算公示數(shù)據(jù)。及統(tǒng)計局網站。在樣本選擇中，由于地級市這一行政單位變動較為頻繁，所以以2011年284個地級市名單為主要依據(jù)，剔除數(shù)據(jù)缺失程度較大、無法通過政府公開渠道獲得對應數(shù)據(jù)的拉薩市、嘉峪關市和金昌市，最終獲得時間跨度為8年、截面數(shù)為281的地級市面板數(shù)據(jù)。變量描述性統(tǒng)計如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(n=281，t=8)

四、實證檢驗與結果分析

(一) 基準回歸分析穩(wěn)健性檢驗

1. 基本回歸結果

運用Stata15.0軟件，對計量模型進行面板數(shù)據(jù)回歸，并加入個體和時間效應的控制，可以得出地方政府債務限額政策執(zhí)行執(zhí)行狀況與被解釋變量地方財政資金配置效率TE、PTE和SE的相關系數(shù)，從而驗證限額政策執(zhí)行狀況對財政資金配置效率的影響。結果見表3。

表3 地方政府債務限額管理政策統(tǒng)計檢驗結果

結果顯示，在總技術效率指數(shù)TE為因變量時，Implement在1%水平下顯著為正。這與前文中的預備假設一致。因為地方政府債務限額D*的存在，降低了市場中過度的財政資金投入總量，也在一定程度上優(yōu)化了支出方向，從而提高了財政資金配置效率π*。但是，這一系數(shù)數(shù)值較小，說明現(xiàn)階段地方政府債務限額管理政策執(zhí)行水平的高低對當前中國地方財政資金配置效率的影響差異較小。在純技術效率指數(shù)PTE和規(guī)模報酬效率指數(shù)SE為因變量時，Implemen在1%水平下顯著為正。尤其是純技術效率指數(shù)PTE為因變量時，Implement的系數(shù)更接近于0。技術進步本身就不是一蹴而就的，而且現(xiàn)階段中國地方政府在新舊產能轉型過程中依舊處于投入階段，技術革新仍在萌芽狀態(tài)，需要較強的政府財政扶持，其中最簡單的扶持方式就是大規(guī)模的財政投入。據(jù)此，可以認為好的地方政府債務限額管理執(zhí)行狀況對財政資金配置效率提升的政策效用主要是通過規(guī)模報酬效率提升的手段實現(xiàn)。這一結果同時印證了前文機制分析中有關對于地方政府債務規(guī)模的限制可以進一步改善其使用方向并改善地方政府決策的論斷。

2.穩(wěn)健性檢驗

為進一步驗證上述結果的穩(wěn)健性，本文采用重新測度被解釋變量財政資金配置效率的方法進行模型穩(wěn)健性檢驗。借鑒楊海生等(2015)，使用三階段DEA方法進行地方財政資金配置效率的測算，將新測算的結果代入政策效應模型。

由表4可以看到，在重新測度被解釋變量后，Implement的回歸系數(shù)均為正，且在1%水平下顯著，與表3的回歸結果基本一致。這在一定程度上保證了重新測度被解釋變量的數(shù)據(jù)結果具有統(tǒng)計意義上的可信度，支持前文結論，從而證明基本回歸所得的結果是穩(wěn)健的。

此外，本文還通過工具變量選擇解決估計可能因遺落變量和自選擇產生的內生性問題。通常工具變量需要同時滿足相關性和外生性兩個要求，但在工具變量的排他性假設不滿足的情況下，傳統(tǒng)工具變量的選擇不能很好地解決二元反應變量的內生性(Chen et al.，2018)。鑒于本文的核心解釋變量是一個虛擬變量，被解釋變量是連續(xù)變量，本文利用殘差項異方差構建工具變量(KVIV方法)進行穩(wěn)健性檢驗。由表4可以看到，引入工具變量后，核心解釋變量回歸系數(shù)的符號與基準回歸結果完全一致，顯著性也較為契合，故可判定內生性問題不會對基本結果產生影響。

(二)機制分析與檢驗

從前述實證結果可以看出，地方政府債務限額管理執(zhí)行水平能夠對地方財政資金的配置效率產生影響，但并未涉及政策效應的機制分析。地方政府債務限額管理可以通過宏觀產業(yè)引導、投資依賴限制和市場活力激發(fā)驅動三大效應，提高財政資金配置效率。為驗證這一機制，本文引入中介變量，進行三步法檢驗。機制驗證模型設定如下：

SESit=a0+a1Implementit+aiControlsit+ξit

DMit(RAit，MMit，DTit)=b0+b1Implementit+biControlsit+ξit

SESit=c0+c1Implementit+c2DMit(RAit，MMit，DTit)+ciControlsit+ξit

表5顯示的是中介變量與自變量之間的回歸結果?？梢钥吹剑胤秸畟鶆障揞~管理執(zhí)行狀況與宏觀產業(yè)引導效應在5%的水平下統(tǒng)計顯著，與政府投資依賴效應和市場活力激發(fā)驅動效應分別在1%的水平下統(tǒng)計顯著。這說明地方政府債務限額管理執(zhí)行狀況在統(tǒng)計意義上具備三大效應。

表5 地方政府債務限額管理政策影響財政資金配置效率的機制檢驗(1)

表6 地方政府債務限額管理政策影響財政資金配置效率的機制檢驗(2)

(三)地方政府債務限額管理影響財政資金配置效率的異質性分析

1.地區(qū)特征異質性

前文分析表明，好的地方政府債務限額管理執(zhí)行能夠在一定程度上顯著提升財政資金的配置效率，那么對于不同的地區(qū)來說，這種效應是否必然存在？如果存在，提升效應之間又是否存在差異？

中國各地級市之間的經濟和社會發(fā)展程度差別較大，對地方政府債務使用與依賴的程度不同，與地方債務相關聯(lián)的公共基礎服務配套項目、財政政策均各有特色，可能會影響到這一政策對財政資金配置效率的調整。為進一步驗證這一假說，依據(jù)《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》(國發(fā)〔2014〕51號)，將樣本各地級市劃分為小型城市、中型城市、大型城市和特大型城市。由于小型城市和特大型城市的樣本數(shù)量過小，嚴重影響統(tǒng)計分析結果的準確性，故只報告中型城市及大城市的結果。此外，還根據(jù)《中共中央、國務院關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》、《國務院發(fā)布關于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》以及中共十六大報告的精神，基于樣本量的要求，將中西部和東北地區(qū)合并為其他地區(qū)，并將其與東部地區(qū)進行比較。

表7結果顯示，常住人口在50萬～100萬的中型城市并沒有顯著地有效發(fā)揮地方政府債務限額政策對財政資金配置效率的提升作用，而大型城市則出現(xiàn)了明顯的提升效果，且對應系數(shù)的絕對值均大于中型城市。這一結果顯然與中型城市治理水平較低有著密不可分的關系。另外，東部地區(qū)和其他地區(qū)的結果也從側面支持了這一結論。從表7中可以看到，東部地區(qū)的系數(shù)絕對值和顯著性也大于其他地區(qū)，原因可能在于大城市和東部地區(qū)整體的經濟發(fā)展水平和治理能力較好，對相關政策的把控能力也較高。

表7 城市分類異質性統(tǒng)計分析

此外，本文還考慮到各地級市的某些財政特征對地方政府債務限額管理可能產生的不同作用。如前文所述，三大機制涉及財政支出(尤其是政府投資)的具體規(guī)模和使用方向，因此面對不同的財政特征，地方相關政策的執(zhí)行結果顯然應當是不同的?；诖?，本文同時從財政自給能力和財政配置能力兩個方面考慮。其中，財政自給能力用一般公共預算中財政收入與支出的比值表示(曾明 等，2014)，財政配置能力用財政支出與GDP的比值表示(趙德昭，2017)。

表8結果表明，在低財政自給能力的地級市，好的地方政府債務限額執(zhí)行狀況對財政資金配置效率的影響并不顯著，而高財政自給能力地級市的政策效應顯著為正；在高財政配置能力的地級市，地方政府債務限額管理政策對財政資金配置效率的促進作用比低財政配置能力的地級市更為明顯。原因可能在于，具有高財政自給能力和高財政配置能力的地級市，通常具有更高的財政管理水平，在相關的財政政策執(zhí)行過程中相對容易，從而能夠更好地發(fā)揮政策的總體效率。

表8 財政特征異質性統(tǒng)計分析

2.地區(qū)行政風格異質性

除因地區(qū)發(fā)展水平造成的由新制度認同度引發(fā)不同政策影響外，地方決策者可以在其權威限度內建立起最有效的安排(羅必良，2005)。在中國單一制政體框架內，地方一把手的影響力基本上可以覆蓋到公共事務治理的所有領域，是經濟政策不確定的重要表現(xiàn)形式之一(才國偉 等，2018)。地方政府債務限額管理本身是財政政策之一種，與其它經濟政策存在著較高的關聯(lián)性，執(zhí)行的效率在很大程度上會受到一把手的影響。本文從各地市委書記的專業(yè)背景、任期和變更調任等特質入手，對地方政府債務限額管理政策對財政資金配置效率的作用進行異質性分析。具體實證過程中，借鑒徐業(yè)坤等 (2013)、戴亦一等 (2014)的數(shù)據(jù)處理方式，以人民網、新華網中的地方官員履歷庫為依據(jù)，手動整理2011—2018年各地級市的市委書記數(shù)據(jù)。

表9結果顯示，各地市委書記的專業(yè)背景、任期和變更調任都在一定程度上產生了不同的政策效果。從市委書記的專業(yè)背景來看，具有經濟管理類專業(yè)背景的市委書記更易于領會經濟政策的執(zhí)行邏輯，因此更能發(fā)揮地方政府債務管理政策對財政資金配置效率的積極影響。在任期方面，有3年以上任期市委書記的地級市，地方政府債務管理對財政資金配置效率的促進效應不明顯。通常市一級領導職務的實際任期為3年(徐業(yè)坤 等，2019)，3年以上任期意味著官員被調動的概率更大。這一結果顯然與晉升制度下官員的理性選擇有著密不可分的關系。在官員變更方面，出現(xiàn)官員變更的地級市由于一把手履職時間過短，政策易變性較強，很難正常發(fā)揮政策的實際效益，因此會出現(xiàn)對財政資金配置效率促進作用并不顯著的結果。

表9 地區(qū)一把手行政風格征異質性統(tǒng)計分析

五、結論與政策建議

基于財政資金配置效率的理論特征，本文考察了地方政府債務限額管理政策執(zhí)行狀況對其產生的政策影響，并在此基礎上利用中國281個地級市2011—2018年數(shù)據(jù)進行超效率DEA和面板數(shù)據(jù)回歸的實證分析。既測算了地方財政資金配置效率，也檢驗了債務限額管理執(zhí)行情況對其的影響。結果表明，當前中國地方政府債務限額管理政策執(zhí)行狀況能在一定程度上對地方財政資金配置效率的提高產生正向的促進作用。機制檢驗進一步證明，地方政府債務限額管理的政策效應可以通過宏觀產業(yè)引導、投資依賴限制和市場活力激發(fā)驅動三大效應優(yōu)化財政資金配置效率。然而，結果也表明，現(xiàn)有地方政府債務限額管理政策的優(yōu)化效果依舊有待提升。

有效的地方政府債務限額管理有提升財政資金配置效率的正向激勵作用，因此利用地方政府債務管理政策，打好財政政策組合拳，能夠發(fā)揮財政在中國國家治理中的基礎作用。為此，建議：(1)切實將地方政府債務限額管理實施納入財政績效管理范疇。債務限額管理政策本身就包含提高支出績效的要求，如何用好債務資金，是使得債務資金在合理限制的范圍內充分發(fā)揮宏觀產業(yè)引導、投資依賴限制和市場活力激發(fā)驅動三大效應的前提。財政績效管理的原則與評價體系同樣可被用于以項目形式上報的新增債務額度的綜合評價，提升資金使用效率，進一步規(guī)范限額使用的制度剛性。(2)限額下達過程中要考慮到不同地區(qū)經濟發(fā)展的需求。地方政府債務限額管理應以地區(qū)項目建設的實際要求為導向，體現(xiàn)不同地區(qū)財政能力的異質性，應適當放開具有高財政自給能力和配置能力地區(qū)的債務限額空間。(3)強化和落實地方一把手債務終身追責制度。行政風格異質性分析結果表明，當?shù)胤揭话咽置媾R較強的債務限額政策落實壓力(如臨近任期等)時，更能發(fā)揮限額政策在支出效率提升中的積極作用。債務責任終身制將有利于地方舉債行為的審慎化，降低債務資金不合理分配和使用的可能性。