邵堅(jiān)寧

(中共北京市委宣傳部 文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)處，北京 100743)

文化產(chǎn)業(yè)由廣播影視、圖書(shū)出版、文藝演出、網(wǎng)絡(luò)文化等眾多細(xì)分行業(yè)組成，2019年文化產(chǎn)業(yè)增加值占全國(guó)GDP比重4.5%，既是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成，也是文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要支撐，是與人民美好生活密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，在文化方面，專(zhuān)門(mén)就健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行論述。預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期，文化產(chǎn)業(yè)將在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中處于越來(lái)越重要的地位。如何科學(xué)制定“十四五”時(shí)期的文化產(chǎn)業(yè)政策，是文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)面臨的現(xiàn)實(shí)課題。我們無(wú)法對(duì)未來(lái)進(jìn)行研究，但可以從歷史中學(xué)習(xí)，通過(guò)對(duì)過(guò)去出臺(tái)的文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究，在一個(gè)長(zhǎng)周期中分析文化產(chǎn)業(yè)政策變遷特點(diǎn)，從而為未來(lái)文化產(chǎn)業(yè)政策制定提供研究支撐。

一、現(xiàn)有研究狀況

政策變遷早已是公共政策研究的一個(gè)重要內(nèi)容。西方學(xué)者提出了多源流、倡導(dǎo)聯(lián)盟分析框架、間斷—平衡理論等政策變遷理論，中國(guó)學(xué)者運(yùn)用這些理論對(duì)中國(guó)住房政策、出租車(chē)政策、計(jì)劃生育政策、社會(huì)救助政策等多個(gè)公共領(lǐng)域政策變遷進(jìn)行了研究。[1][2][3][4][5]與其他領(lǐng)域的公共政策變遷研究相比，學(xué)術(shù)界對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的研究仍有值得深入的空間。Parker、Lorenzo Mizzau、Giuditta de Prato等外國(guó)學(xué)者從多元邏輯矛盾摩擦、文化行為者與決策者互動(dòng)關(guān)系、技術(shù)變遷等角度，對(duì)澳大利亞、意大利、歐盟的影視、圖書(shū)等文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策變遷進(jìn)行了研究。[6][7][8]中國(guó)學(xué)者從2009年起開(kāi)始關(guān)注中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的研究議題，(1)筆者以“文化產(chǎn)業(yè)”“政策變遷”和“政策演進(jìn)”為主題詞，對(duì)中國(guó)知網(wǎng)中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)所有類(lèi)型的文獻(xiàn)進(jìn)行搜索，剔除其中重復(fù)或?qū)嵸|(zhì)上與文化產(chǎn)業(yè)政策變遷無(wú)關(guān)的文獻(xiàn)，僅得12篇文獻(xiàn)。對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的認(rèn)識(shí)也隨著時(shí)間推移而逐步深化。最初，彭繼紅、向勇從意識(shí)形態(tài)、鉆石模型的視角對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷進(jìn)行研究。[9][10]隨后，李玲、蔣冬青等對(duì)不同階段文化產(chǎn)業(yè)政策特征進(jìn)行了分析。[11][12]及至近幾年，才有學(xué)者采用府際競(jìng)爭(zhēng)、多源流等公共政策理論對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷進(jìn)行研究，[13][14]部分研究也開(kāi)始注重定量方法的運(yùn)用，涉及計(jì)量分析、文本量化分析、詞頻分析等多種研究方法。[13][15] [16]然而，這些研究所選取的文化產(chǎn)業(yè)政策文本大多僅涉及近十余年的時(shí)間周期，對(duì)政策變遷歷程的分析也多側(cè)重于某個(gè)角度，不能對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)40余年的文化產(chǎn)業(yè)政策變遷歷程進(jìn)行全景刻畫(huà)。本研究試圖拓展研究的時(shí)間維度和分析角度，對(duì)改革開(kāi)放至今國(guó)家層面出臺(tái)的文化政策文本進(jìn)行多維度的量化分析和詞頻分析，更加全面客觀地呈現(xiàn)中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷歷程，以期從中得到對(duì)未來(lái)科學(xué)制定文化產(chǎn)業(yè)政策的有益啟示。

二、分析框架及研究設(shè)計(jì)

(一)分析中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷需關(guān)注的因素

1、文化產(chǎn)業(yè)由眾多行業(yè)門(mén)類(lèi)構(gòu)成

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)2018》，文化產(chǎn)業(yè)是指為社會(huì)公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)的集合。[17]文化產(chǎn)業(yè)是一個(gè)由多個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)構(gòu)成的復(fù)合產(chǎn)業(yè)，并不是單一產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)，包括文藝演出、電影、廣播電視、新聞出版等多個(gè)細(xì)分行業(yè)。細(xì)分行業(yè)的劃分隨著技術(shù)變遷和產(chǎn)業(yè)生命周期變化而變化。因此，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的研究與其他政策變遷研究不同，還需考慮其內(nèi)部細(xì)分行業(yè)的政策變遷特點(diǎn)。

2、文化產(chǎn)業(yè)具有雙重屬性

文化產(chǎn)業(yè)具有意識(shí)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)雙重屬性。文化產(chǎn)業(yè)的意識(shí)形態(tài)屬性使之具有很強(qiáng)的外部性，能通過(guò)創(chuàng)造、生產(chǎn)、傳播、流通、消費(fèi)文化產(chǎn)品和服務(wù)，影響人的價(jià)值觀和行為模式，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)各領(lǐng)域都會(huì)產(chǎn)生滲透和影響。文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，意味著產(chǎn)業(yè)周期、產(chǎn)品生命周期等理論對(duì)文化產(chǎn)業(yè)具有解釋力?？紤]技術(shù)變遷對(duì)制度變遷的影響，[18]在分析政策變遷時(shí)要充分考慮產(chǎn)業(yè)的生命周期特征，分析產(chǎn)業(yè)周期、技術(shù)變遷對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的影響。

3、文化產(chǎn)業(yè)政策具有雙重效益目標(biāo)

文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性體現(xiàn)到政策話語(yǔ)中，意識(shí)形態(tài)屬性對(duì)應(yīng)的是社會(huì)效益，產(chǎn)業(yè)屬性對(duì)應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)效益，使得文化產(chǎn)業(yè)政策具有雙重效益目標(biāo)。其中，社會(huì)效益是文化產(chǎn)業(yè)外部性的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)為文化產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的帶動(dòng)作用等。社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益存在著互相促進(jìn)、互相制約的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)效益有利于促進(jìn)社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。但如果片面追求經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)導(dǎo)致低俗、庸俗文化產(chǎn)品的出現(xiàn)，不利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，不利于弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，不利于凝聚民心，將導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)社會(huì)效益下降，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定造成負(fù)面影響。如果片面追求社會(huì)效益，違背文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，則會(huì)導(dǎo)致文化產(chǎn)品和服務(wù)供給效益低下，文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降。因此，制定文化產(chǎn)業(yè)政策時(shí)如何處理好兩個(gè)效益的關(guān)系，是文化產(chǎn)業(yè)政策需要解決的重要問(wèn)題。

4、中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)管理體制特點(diǎn)

中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)采取黨委領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)主管部門(mén)管理、其他部門(mén)參與的管理體制。第一，接受黨委宣傳部門(mén)的統(tǒng)籌指導(dǎo)。中共中央2019年8月印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，明確指出黨委宣傳部承擔(dān)著指導(dǎo)協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)。第二，文化產(chǎn)業(yè)各細(xì)分行業(yè)由行業(yè)行政主管部門(mén)進(jìn)行管理。國(guó)務(wù)院文化和旅游主管部門(mén)、廣播電視主管部門(mén)、工業(yè)和信息化主管部門(mén)和國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)、國(guó)家新聞出版(版權(quán))主管部門(mén)、國(guó)家電影主管部門(mén)依照部門(mén)職責(zé)負(fù)責(zé)本領(lǐng)域文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)工作。[19]此外，國(guó)務(wù)院其他組成部門(mén)也根據(jù)自身職能范圍，積極參與文化產(chǎn)業(yè)的管理和促進(jìn)工作。

(二)理論依據(jù)

現(xiàn)有政策變遷理論從不同角度對(duì)不同幅度的政策變遷進(jìn)行了解釋?zhuān)瑸闃?gòu)建文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的表征分析框架提供了重要依據(jù)。比如，間斷—均衡理論和倡導(dǎo)聯(lián)盟分析框架都區(qū)分了大幅度政策變遷和小幅度政策變遷。[20][21]彼得·霍爾的政策范式理論在分析英國(guó)宏觀政策變遷時(shí)，將政策變遷幅度從大到小劃分為政策范式、政策工具、政策工具的具體設(shè)定三種序列。[22]三分法的分析框架對(duì)英國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變遷的刻畫(huà)是全面而充分的，涵蓋了宏觀經(jīng)濟(jì)政策理念和目標(biāo)、工具及工具設(shè)置三個(gè)層面，體現(xiàn)了英國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變遷的基本特點(diǎn)。然而，文化產(chǎn)業(yè)較為復(fù)雜，三分法無(wú)法全部涵蓋文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的所有特點(diǎn)。因?yàn)樯衔囊逊治鲞^(guò)，文化產(chǎn)業(yè)由很多細(xì)分行業(yè)組成，不得不重視其內(nèi)部細(xì)分行業(yè)的政策變遷；文化產(chǎn)業(yè)具有雙重屬性，需要重視社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益政策目標(biāo)對(duì)政策變遷的影響。此外，宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具的小幅度變化會(huì)體現(xiàn)到政策工具的具體設(shè)置上，而文化產(chǎn)業(yè)政策的小幅度變化更為直觀的測(cè)度是政策主題詞的變化。因此，沿著政策范式理論的思路，測(cè)度文化產(chǎn)業(yè)政策變遷需要進(jìn)一步拓展序列分類(lèi)，除了政策范式、政策工具的維度以外，還應(yīng)有政策目標(biāo)、政策行業(yè)領(lǐng)域、政策主題等維度。

(三)中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷表征分析框架

借鑒政策范式、倡導(dǎo)聯(lián)盟、間斷均衡等理論區(qū)分政策變遷幅度的分析方法，本研究在政策范式理論基礎(chǔ)上，結(jié)合文化產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，提出描述文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的五維度分析框架。

1、政策范式的變化

本研究所稱(chēng)政策范式沿用彼得·霍爾政策范式理論的概念，是指圍繞特定政策目標(biāo)偏好所形成的系列政策文件、政策工具的統(tǒng)稱(chēng)，[22]是政策制定秉承的基本理念，對(duì)政策目標(biāo)的形成、政策工具的選擇、政策主題的確定等都產(chǎn)生著重要影響。政策范式的變化是文化產(chǎn)業(yè)政策最大幅度變遷的體現(xiàn)。根據(jù)文化與市場(chǎng)的關(guān)系，可將文化產(chǎn)業(yè)政策范式劃分為文化事業(yè)市場(chǎng)化政策范式與文化產(chǎn)業(yè)政策范式兩類(lèi)。

2、政策目標(biāo)的變化

政策目標(biāo)是指政策所要達(dá)到的目標(biāo)，是政策行動(dòng)者利益的體現(xiàn)，決定了政策措施的努力方向，決定了政策工具、政策主題的選擇。上文已分析過(guò)，文化產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)方面。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)對(duì)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩者的偏好差異及變化，是中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策較大幅度變遷的體現(xiàn)。

3、政策行業(yè)領(lǐng)域的變化

政策行業(yè)領(lǐng)域是指政策所覆蓋的文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)圍繞文化產(chǎn)業(yè)細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域出臺(tái)了大量政策，各細(xì)分行業(yè)在不同階段的數(shù)量變化，以及不同階段所體現(xiàn)的行業(yè)重點(diǎn)變化，反映了文化產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)領(lǐng)域的變化，是文化產(chǎn)業(yè)政策中等幅度變遷的表征。

分析政策行業(yè)領(lǐng)域變遷的第一步是進(jìn)行行業(yè)領(lǐng)域劃分?？紤]到政策制定主體為文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)，在政策行業(yè)類(lèi)型劃分上需要考慮文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)管理職能的實(shí)際情況。此外還要考慮改革開(kāi)放以來(lái)文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域的變遷特點(diǎn)，將文化產(chǎn)業(yè)各階段所出現(xiàn)的主要行業(yè)領(lǐng)域都涵蓋進(jìn)來(lái)。因此，本研究以行業(yè)主管部門(mén)管理職能為主要?jiǎng)澐忠罁?jù)，結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局文化產(chǎn)業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分聽(tīng)取和吸收文化產(chǎn)業(yè)專(zhuān)家意見(jiàn)，將文化產(chǎn)業(yè)政策按照產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域覆蓋面和細(xì)分領(lǐng)域分類(lèi)，分為文化產(chǎn)業(yè)綜合類(lèi)、文藝演出類(lèi)、電影類(lèi)、音像制品類(lèi)、新聞出版類(lèi)、文化娛樂(lè)類(lèi)、網(wǎng)吧類(lèi)、動(dòng)漫類(lèi)、游戲類(lèi)、工藝美術(shù)類(lèi)、廣告會(huì)展類(lèi)、網(wǎng)絡(luò)文化類(lèi)、廣播電視類(lèi)政策。

4、政策工具的變化

政策工具是某一個(gè)政策為達(dá)到政策目標(biāo)所使用的主要措施方式。文化產(chǎn)業(yè)政策工具的變化，反應(yīng)了文化產(chǎn)業(yè)小幅度的政策變遷。政策工具有多種分類(lèi)方式，比較有影響力的有：1、M.Howlett 和M.Ramesh根據(jù)強(qiáng)制性程度，把政策工具分為自愿型工具、強(qiáng)制型工具和混合工具三類(lèi)。[23]2、Rothwell和Zegveld根據(jù)政策對(duì)技術(shù)產(chǎn)生影響層面的不同，將產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策工具劃分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具三類(lèi)。[24]3、德博拉·斯通將政策工具劃分為引導(dǎo)、規(guī)則、事實(shí)、權(quán)利、權(quán)力五個(gè)類(lèi)型。[25]由于文化產(chǎn)業(yè)政策工具繁多，前兩種常用的分類(lèi)方法將政策工具分成三類(lèi)，不足以呈現(xiàn)其政策工具的變化特點(diǎn)，因此，本研究參照德博拉·斯通的五分法，結(jié)合中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際，將文化產(chǎn)業(yè)政策工具類(lèi)型劃分為“激勵(lì)懲罰類(lèi)”“管理規(guī)范類(lèi)”“規(guī)劃引導(dǎo)類(lèi)”“松綁賦權(quán)類(lèi)”“體制改革類(lèi)”五類(lèi)，如表1所示。

表1 中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策工具分類(lèi)

5、政策主題的變化

政策主題是具體某個(gè)政策文件的主旨思想，是這個(gè)政策文件所要解決的問(wèn)題、所要達(dá)到的目標(biāo)、所涉及的行業(yè)領(lǐng)域、所使用的主要政策工具的文字體現(xiàn)。對(duì)歷年出臺(tái)的政策文件進(jìn)行政策主題分析，剖析其中的變化趨勢(shì)，能反映文化產(chǎn)業(yè)政策的小幅度變遷，是測(cè)度文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的一個(gè)方面。

以上五個(gè)政策變遷測(cè)度因素所體現(xiàn)的政策變遷幅度及主要內(nèi)容如表2所示。

表2 中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷表征分析框架

(四)研究設(shè)計(jì)

1、對(duì)政策變遷表征的測(cè)度思路

由于政策范式的轉(zhuǎn)變是最大幅度的政策變遷，并不是經(jīng)常發(fā)生的，無(wú)法落到某一個(gè)政策文件中分析，而應(yīng)縱觀整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程進(jìn)行綜合性判斷。因此，可以根據(jù)政策內(nèi)容量化分析數(shù)據(jù)，形成政策變遷曲線，從曲線中觀察政策間斷點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的文化產(chǎn)業(yè)管理體制特征，采用政策內(nèi)容分析法，對(duì)歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告的相關(guān)論述進(jìn)行內(nèi)容分析，從中觀察政策范式的變換情況。政策目標(biāo)是較大幅度的政策變遷，可以采用政策內(nèi)容分析法，從歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告的相關(guān)論述中觀察其變化，同時(shí)由于每一份政策文件都隱含著政策目標(biāo)，可采用政策內(nèi)容量化分析法，通過(guò)對(duì)每一份政策文件政策目標(biāo)的時(shí)序分析觀察其變遷特點(diǎn)。政策行業(yè)領(lǐng)域、政策工具作為中等幅度和小幅度政策變遷的測(cè)度，體現(xiàn)在每一個(gè)政策文件之中，可采用政策內(nèi)容量化分析法，對(duì)每一份政策文件的行業(yè)領(lǐng)域、政策工具特點(diǎn)進(jìn)行時(shí)序分析，從中觀察其變遷特點(diǎn)。政策主題作為小幅度政策變遷的測(cè)度，可采用政策文獻(xiàn)計(jì)量法，對(duì)每一份政策文件的標(biāo)題進(jìn)行詞頻分析，在高頻詞變化中觀察政策主題的變化特征。

2、樣本選取

改革開(kāi)放以前我國(guó)在文化建設(shè)上采取“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的模式，依靠政府指導(dǎo)下的事業(yè)單位進(jìn)行文化供給，資金來(lái)源均為財(cái)政資金，未存在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤。1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，文化體制改革步伐加快，文化事業(yè)日漸走上“市場(chǎng)化”“產(chǎn)業(yè)化”進(jìn)程。通過(guò)相關(guān)學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)及國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)官方網(wǎng)站等公開(kāi)信息渠道，本研究最終選取1978—2020年間國(guó)家層面出臺(tái)的356份政策文件作為分析中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的政策樣本。

3、分析單元及分析步驟

由于本研究重點(diǎn)分析政策的時(shí)序變化，從研究的可行性、可操作性考慮，本研究在進(jìn)行政策內(nèi)容量化分析時(shí)，以政策文件作為分析單元，綜合考慮政策文件內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)；在詞頻分析上，以政策文件標(biāo)題內(nèi)容分析為主，而并非是政策內(nèi)容中的具體字、詞、句。經(jīng)過(guò)編碼格式化，通過(guò)時(shí)序分析，得出各階段政策目標(biāo)、政策工具、政策行業(yè)領(lǐng)域政策的變化特點(diǎn)。利用ROST-CM6軟件進(jìn)行詞頻分析，得到政策主題的變化特點(diǎn)。

4、信度、效度和客觀性評(píng)估

(1)信度評(píng)估。信度是指采用同樣的研究過(guò)程對(duì)同一對(duì)象進(jìn)行測(cè)量時(shí)得到的結(jié)果的一致性程度。為確保本研究政策文本分類(lèi)的一致性，筆者邀請(qǐng)文化產(chǎn)業(yè)專(zhuān)家學(xué)者按照本研究編碼方法對(duì)政策文本進(jìn)行了兩輪編碼，所得結(jié)果出入無(wú)幾。對(duì)于個(gè)別存在爭(zhēng)議的編碼經(jīng)與文化產(chǎn)業(yè)專(zhuān)家進(jìn)行反復(fù)討論，得到了較有說(shuō)服力的分類(lèi)結(jié)果。

(2)效度評(píng)估。效度是指測(cè)量工具對(duì)測(cè)量對(duì)象進(jìn)行測(cè)量時(shí)實(shí)際可以測(cè)量到的精準(zhǔn)范圍。由于政策內(nèi)容本身可以反映文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)意志，而且文化產(chǎn)業(yè)政策文件大部分都在政策開(kāi)頭部分闡述政策背景等內(nèi)容，因而本文選取政策文件作為基本分析單元，基本能夠反映出主管部門(mén)的真實(shí)意圖，是比較有效的一種分析方法。

(3)客觀性評(píng)估?？陀^性是指搜集到的數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)收集者的個(gè)性特征毫無(wú)關(guān)聯(lián)。本文所搜集的政策文本基本都是公開(kāi)信息，相關(guān)政策文本電子版也都能在國(guó)務(wù)院及文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)官方網(wǎng)站上獲得，數(shù)據(jù)本身的客觀性較高。

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)政策階段劃分

通過(guò)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量時(shí)間分布的分析，可以厘清劃分42年文化產(chǎn)業(yè)政策歷程階段的思路。圖1所示，以2000年為分界線，文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)前平穩(wěn)、后波浪式上升的特征。其中，2000—2020年間文化產(chǎn)業(yè)政策分布大體呈現(xiàn)以2004年、2009年、2016年為波峰的三次“倒U”型波浪式分布，存在著明顯的周期性分布特征。波浪起伏與中國(guó)五年一屆的中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的政治周期階段性特征較為吻合。即，每屆中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)之后，文化產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)數(shù)量大致都經(jīng)歷了“上升——達(dá)到頂峰——下降”的過(guò)程，在下一屆中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)之時(shí)達(dá)到政策出臺(tái)數(shù)量的低谷。考慮中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)管理體制實(shí)際，黨中央統(tǒng)籌指導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，黨的戰(zhàn)略決策對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。每五年一屆的中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)所通過(guò)的大會(huì)報(bào)告，正是對(duì)未來(lái)五年中國(guó)共產(chǎn)黨施政綱領(lǐng)的闡述，其最新精神對(duì)未來(lái)五年文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了決定性的作用。因而，本研究以對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要影響作用的中共中央全國(guó)代表大會(huì)為分界點(diǎn)，將1978—2020年間文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的歷程劃分為五個(gè)階段(如表3所示)：第一階段為改革探索期，從1978年黨的十一屆三中全會(huì)明確改革開(kāi)放戰(zhàn)略起，到2000年國(guó)家正式提出文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以前；第二階段為起步培育期，從2000年第一次提出文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略起，至2007年召開(kāi)黨的第十七次代表大會(huì)為止；第三階段為大力發(fā)展期，從2008年黨的第十七次代表大會(huì)起，至2012年召開(kāi)黨的第十八次代表大會(huì)為止；第四階段為較快發(fā)展期，從2012年召開(kāi)黨的第十八次代表大會(huì)起，至2017年召開(kāi)黨的第十九次代表大會(huì)為止；第五階段為高質(zhì)量發(fā)展期，從2018年召開(kāi)黨的第十九次代表大會(huì)起至今。

表3 各階段出臺(tái)政策數(shù)量統(tǒng)計(jì)特征

圖1 1978—2020年間中國(guó)出臺(tái)文化產(chǎn)業(yè)政策頻次圖

從第二至第五階段，每一個(gè)階段的政策分布大致都經(jīng)歷了從低谷到高峰，再?gòu)母叻宓降凸鹊倪^(guò)程。這說(shuō)明每一屆中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的召開(kāi)，明確了新一屆的中央政治權(quán)威，對(duì)本階段的文化產(chǎn)業(yè)政策起到了決定性的作用。當(dāng)新一屆中央政治權(quán)威確定本階段的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向之后，各文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)按照新戰(zhàn)略部署抓緊推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政策制定，陸續(xù)出臺(tái)新的文化產(chǎn)業(yè)政策，政策數(shù)量在大會(huì)召開(kāi)第三年左右達(dá)到高峰，隨后政策數(shù)量陸續(xù)下降，通常在下一次黨的全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)前后達(dá)到最低值。當(dāng)黨的新一屆全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)后，又邁入一個(gè)新的政策階段。

(二)政策范式變遷特點(diǎn)

圖1表明，文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量曲線以2000年為界發(fā)生了形態(tài)的根本變化。間斷均衡理論、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論等現(xiàn)有政策變遷理論都告訴我們，重大外部事件的發(fā)生是政策出現(xiàn)大幅度變遷的重要原因。回顧文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程可知，在第一階段改革探索期，國(guó)家圍繞化文化事業(yè)體制改革出臺(tái)政策措施，逐漸推動(dòng)文化市場(chǎng)化，釋放文化市場(chǎng)活力，這一階段出臺(tái)的政策數(shù)量較少，年均只出臺(tái)1件政策。這一階段，中央未將發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)列為國(guó)家戰(zhàn)略，采取的是“文化事業(yè)市場(chǎng)化政策范式”。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)召開(kāi)，研究通過(guò)了《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，正式提出“推動(dòng)相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，這是第一次在黨中央文件中明確提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略，是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑。由于中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)管理采取黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的行業(yè)主管部門(mén)主責(zé)、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的管理體制，黨中央正式做出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略，是文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的表態(tài)，標(biāo)志著中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的態(tài)度從“探索性地發(fā)展”向“正式發(fā)展”轉(zhuǎn)變。于是，2000年后，國(guó)家圍繞文化產(chǎn)業(yè)出臺(tái)了大量政策，幾乎每年出臺(tái)的政策數(shù)量都維持在幾件到數(shù)十件之多，2009年更是達(dá)到了40件?？梢?jiàn)，以2000年為界，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷實(shí)現(xiàn)了從“文化事業(yè)市場(chǎng)化政策范式”向“文化產(chǎn)業(yè)政策范式”的轉(zhuǎn)變。

(三)政策目標(biāo)變遷特點(diǎn)

政策目標(biāo)的變化解釋了2000年以后政策出現(xiàn)“波浪式”“周期性”上升的特征。結(jié)合中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)管理體制特點(diǎn)，可以從黨中央全會(huì)報(bào)告對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的闡述中觀察文化產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的變化。從中可知，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益二元政策目標(biāo)雖然都貫穿了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，但在不同階段中，黨中央相關(guān)文件對(duì)兩個(gè)目標(biāo)偏好和描述稍有差異：1、2000年，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)作為文化體制改革的目標(biāo)被提出；[26]2、2002年，社會(huì)效益目標(biāo)被列為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)；[27]3、2007年，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，未提及社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)；[28]4、2012年，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，要堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一；[29]5、2017年，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要構(gòu)建把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的體制機(jī)制。[30]

政策文本的量化分析結(jié)果也印證了這五個(gè)階段的特點(diǎn)，如表4、圖2所示。42年間，社會(huì)效益類(lèi)政策在三類(lèi)政策中的使用比重經(jīng)歷了上升到下降的趨勢(shì)，出臺(tái)政策比重在第一階段為最低值，第二階段使用比重大幅攀升，第三階段第四階段基本保持穩(wěn)定，第五階段使用比重大幅下降；經(jīng)濟(jì)效益類(lèi)政策的趨勢(shì)與社會(huì)效益類(lèi)政策趨勢(shì)正好相反，在三類(lèi)政策中的使用比重呈現(xiàn)了先下降后上升的趨勢(shì)特征，第一階段使用比重最高，第二階段大幅下降，隨后又呈現(xiàn)了波浪式上升。從政策出臺(tái)數(shù)量走勢(shì)看，也可得到同樣的結(jié)果?？梢?jiàn)，不同階段文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)對(duì)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的偏好有所不同，體現(xiàn)出第一階段偏好經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，第二階段偏好社會(huì)效益目標(biāo)，第三階段對(duì)經(jīng)濟(jì)效益偏好有所提升，第四階段、第五階段注重“社會(huì)效益優(yōu)先、雙效統(tǒng)一”的趨勢(shì)。

表4 按目標(biāo)劃分三類(lèi)政策五階段分布統(tǒng)計(jì)特征分析

圖2 按政策目標(biāo)劃分三類(lèi)政策五階段使用頻次占比圖

(四)政策行業(yè)領(lǐng)域變遷特點(diǎn)

政策文本量化數(shù)據(jù)表明，文化產(chǎn)業(yè)政策力度與行業(yè)文化屬性成正比，文化屬性越強(qiáng)，則越受到文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)關(guān)注，文化主管部門(mén)對(duì)其二元目標(biāo)的要求就越高，出臺(tái)的政策就越多。比如，42年間，文化屬性較強(qiáng)的新聞出版、網(wǎng)絡(luò)文化、廣播電視行業(yè)政策數(shù)量均多于40件，而文化娛樂(lè)、工藝美術(shù)、廣告會(huì)展等文化屬性不強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域政策數(shù)量均在10件以下。又如，大多行業(yè)每年平均出臺(tái)的政策數(shù)量在五階段大致呈現(xiàn)出“倒U”型特征(圖3所示)，說(shuō)明這些行業(yè)年均出臺(tái)政策數(shù)量經(jīng)歷了從升高后又下降的過(guò)程，但文藝演出、電影、廣播電視行業(yè)年均出臺(tái)的政策數(shù)量經(jīng)歷了逐漸增多的過(guò)程，說(shuō)明文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)越來(lái)越重視這些行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展，這些行業(yè)恰恰是文化產(chǎn)業(yè)屬性較為明顯的行業(yè)。

圖3 各行業(yè)領(lǐng)域政策五階段平均數(shù)圖

除文化產(chǎn)業(yè)綜合類(lèi)政策在各階段占據(jù)主要位置外，各階段細(xì)分行業(yè)出臺(tái)政策占比地位的變化，反映出文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)在不同階段有著不同的政策著力點(diǎn)，如圖4所示。第一階段出臺(tái)政策占比最多的是文化演出行業(yè)；第二階段出臺(tái)政策占比最多的是廣播電視行業(yè)；第三階段出臺(tái)政策占比最多的是新聞出版行業(yè)；第四階段出臺(tái)政策占比最多的是網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)；第五階段出臺(tái)政策占比最多的網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)。可見(jiàn)，廣播電視、網(wǎng)絡(luò)文化、電影、新聞出版等文化屬性較強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域是文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)政策制定的重點(diǎn)，而隨著文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)變遷，網(wǎng)絡(luò)文化受到文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)關(guān)注的程度越來(lái)越高，出臺(tái)政策數(shù)量也大幅提升。

(五)政策工具變遷特點(diǎn)

觀察五個(gè)階段政策工具走勢(shì)發(fā)現(xiàn)，從數(shù)量上看，管理規(guī)范類(lèi)、規(guī)劃引導(dǎo)類(lèi)在每一階段均是使用第一、第二多的政策工具，激勵(lì)懲罰類(lèi)、松綁賦權(quán)類(lèi)、機(jī)制改革類(lèi)政策使用頻次較低。從占比看，管理規(guī)范類(lèi)在五類(lèi)政策工具中的比重總體呈現(xiàn)波浪式下降趨勢(shì)；規(guī)劃引導(dǎo)類(lèi)、機(jī)制改革政策工具的趨勢(shì)則呈現(xiàn)波浪式上升趨勢(shì)；松綁賦權(quán)類(lèi)、激勵(lì)懲罰類(lèi)政策工具則在五個(gè)階段中保持總體穩(wěn)定?？梢?jiàn)，在五個(gè)階段中，雖然管理規(guī)范類(lèi)政策工具一直都占主導(dǎo)地位，但規(guī)劃引導(dǎo)類(lèi)、機(jī)制改革政策的使用頻次與重要性逐漸提高，如圖5所示。

表5 各階段出臺(tái)五類(lèi)政策手段占比

圖5 各階段政策手段數(shù)量占比圖

(六)政策主題變遷特點(diǎn)

對(duì)1978—2020年出臺(tái)的356份政策文件標(biāo)題進(jìn)行詞頻分析，從高頻詞變化中觀測(cè)政策主題的變化特點(diǎn)。

1、第一階段：加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、深化體制改革

“管理”(10次)、“改革”(3次)、“體制”(2次)、“經(jīng)濟(jì)政策”(2次)等是這一階段文化產(chǎn)業(yè)政策的主題詞。說(shuō)明這一階段的政策主要針對(duì)“表演”(4次)、“藝術(shù)”(4次)、“演出”(3次)、“電影”(2次)、“娛樂(lè)場(chǎng)所”(2次)等領(lǐng)域，深化文化體制改革，探索“經(jīng)營(yíng)”(2次)“管理”(10次)方式，釋放“市場(chǎng)”(3次)活力。

表6 1978—1999年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標(biāo)題主題詞詞頻表(前20)

2、第二階段：規(guī)范管理為主、兼顧經(jīng)濟(jì)政策

“管理”(51次)、“加強(qiáng)”(6次)等與社會(huì)效益密切相關(guān)的主題詞頻次較多，可見(jiàn)這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策以規(guī)范管理為主，體現(xiàn)出較強(qiáng)的社會(huì)效益目標(biāo)導(dǎo)向；與經(jīng)濟(jì)效益關(guān)聯(lián)度較大的主題詞“發(fā)展”(15次)、“經(jīng)營(yíng)”(8次)的頻次也很高，說(shuō)明在這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策在提升經(jīng)濟(jì)效益方面也有一定側(cè)重。此外，出現(xiàn)了 “投資”(7次)、“外商”(7次)、“審批”(5次)等主題詞，說(shuō)明這一階段著重就外商投資、審批等領(lǐng)域出臺(tái)政策，釋放了文化市場(chǎng)活力。從主題詞反映的行業(yè)領(lǐng)域看，這一階段出臺(tái)的政策主要是文化產(chǎn)業(yè)的綜合性政策，以及出版、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)文化、電影等細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域。

表7 2000—2007年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標(biāo)題主題詞詞頻表(前20)

3、第三階段：政策主題多樣化、促發(fā)展抓手更多

這一階段的政策重點(diǎn)為“市場(chǎng)”(20次)、“進(jìn)口”(7次)、“投資”(6次)、“外商”(5次)、“分銷(xiāo)”(4次)等，與第二階段相比，“市場(chǎng)”“進(jìn)口”“分銷(xiāo)”“文化體制改革”等關(guān)鍵詞的頻次大大增加，“經(jīng)營(yíng)”“審批”“審查”等關(guān)鍵詞頻次有所下降，此外還出現(xiàn)了“稅收”“執(zhí)法”“認(rèn)定”“合作”“舉報(bào)”“處罰”“獎(jiǎng)勵(lì)”“經(jīng)貿(mào)”“金融”“園區(qū)”等第二階段未出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，說(shuō)明這一階段為了實(shí)現(xiàn)“大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的政策關(guān)注點(diǎn)和著力點(diǎn)更加廣泛。與此同時(shí)，這一階段針對(duì)“企業(yè)”“文化產(chǎn)業(yè)”而出臺(tái)的政策比第一階段大幅提升，出現(xiàn)了第一階段未曾涉及的“文化企業(yè)”“未成年人”等關(guān)鍵詞，說(shuō)明這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策更加注重對(duì)文化企業(yè)的支持，更加注重對(duì)未成年人的保護(hù)。這一階段中“管理”(31次)等與社會(huì)效益密切相關(guān)的關(guān)鍵詞頻次比第一階段有所下降，而“發(fā)展”(20次)、“促進(jìn)”(6次)等與經(jīng)濟(jì)效益密切相關(guān)的關(guān)鍵詞頻次比第一階段有所上升，還出現(xiàn)了“指導(dǎo)”“繁榮”“推進(jìn)”“推動(dòng)”“振興”等第一階段未出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，可見(jiàn)這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策以比第二階段更加注重提升文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，充分說(shuō)明文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)在政策制定中很好地貫徹落實(shí)了黨的十七大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的“做到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一”的政策目標(biāo)。

表8 2008—2012年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標(biāo)題主題詞詞頻表(前20)

4、第四階段：雙效統(tǒng)一明顯，存量修訂與出臺(tái)新政并存

這一階段的政策重點(diǎn)為“經(jīng)營(yíng)”(5次)、“市場(chǎng)”(4次)、“融合”(3次)、“十三五時(shí)期”(3次)、“執(zhí)法”(2次)、“賬號(hào)”(2次)等，與第三階段相比存在較大變化，“市場(chǎng)”“審批”“執(zhí)法”“改革”等關(guān)鍵詞的頻次減少，增加了“融合”“‘十三五’時(shí)期”“賬號(hào)”“入網(wǎng)”“認(rèn)定”“許可”“創(chuàng)新”“金融”“開(kāi)發(fā)”“科技”“自審”“消費(fèi)”“黑名單”“示范”等大量新的關(guān)鍵詞，可見(jiàn)在文化產(chǎn)業(yè)的“較快發(fā)展期”，文化產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注重點(diǎn)充分體現(xiàn)了黨的十八大關(guān)于“促進(jìn)文化和科技融合，發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)，提高文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專(zhuān)業(yè)化水平”的部署，有了很多新的變化。同時(shí)，這一階段除了針對(duì)新聞出版、廣播電視等傳統(tǒng)細(xì)分行業(yè)出臺(tái)政策以外，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化行業(yè)出臺(tái)的政策大幅提升，還出現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)表演”“直播”“跟帖評(píng)論服務(wù)”“論壇社區(qū)服務(wù)”等網(wǎng)絡(luò)文化新業(yè)態(tài)。在這一階段中，“管理”(28次) 、“發(fā)展”(12次)、“促進(jìn)”(6次)、“進(jìn)一步”(5次)、“推動(dòng)”(5)次、“貫徹”(4次)、“推進(jìn)”(3次)、“指導(dǎo)”(2次)等與上一階段一致的關(guān)鍵詞頻次有所下降，出現(xiàn)了“修改”“修訂”“廢止”“修正”“社會(huì)效益”“經(jīng)濟(jì)效益”等新的關(guān)鍵詞，說(shuō)明這一階段有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即：對(duì)以往政策進(jìn)行了更新和廢止，而且更加強(qiáng)調(diào)“社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”的政策目標(biāo)。

表9 2013—2017年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標(biāo)題主題詞詞頻表(前20)

5、第五階段：注重危機(jī)應(yīng)對(duì)，廢改立并存

這一階段的政策重點(diǎn)大部分與第四階段相似，如，“認(rèn)定”市場(chǎng)”“審批”“改革”“融合”“入網(wǎng)”“科技”“消費(fèi)”“示范”“稅收”等，此外，還增加了“治理”“秩序”“增值稅”“資本”“基地”等新的關(guān)鍵詞，可見(jiàn)在文化產(chǎn)業(yè)的“高質(zhì)量發(fā)展期”，文化產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注重點(diǎn)一方面延續(xù)了上一階段的一些新特征，另一方面也充分體現(xiàn)了黨的十九大和黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于“完善文化產(chǎn)業(yè)治理體系”的部署，有了很多新的變化。與此同時(shí)，這一階段除了針對(duì)影視新聞出版、廣播電視、新聞出版等傳統(tǒng)細(xì)分行業(yè)出臺(tái)政策以外，受文化和旅游部門(mén)機(jī)構(gòu)改革影響，還針對(duì)旅游、旅游演藝等領(lǐng)域出臺(tái)了不少政策文件。此外，這一階段的政策對(duì)象關(guān)鍵詞還出現(xiàn)了“區(qū)塊鏈”“游藝設(shè)備”等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，說(shuō)明文化產(chǎn)業(yè)政策隨技術(shù)創(chuàng)新而演進(jìn)。這一階段“管理”“發(fā)展”“促進(jìn)”“指導(dǎo)”“取消”“廢止”等關(guān)鍵詞與第四階段基本相似，不同的是“進(jìn)一步”(7次)的頻次比第四階段頻次提升，新出現(xiàn)了“延續(xù)”“規(guī)范性”等關(guān)鍵詞。說(shuō)明這一階段的政策更多是延續(xù)和深化了之前的政策。值得指出的是，這一階段出現(xiàn)了“疫情”“恢復(fù)”“稅收”等關(guān)鍵詞，文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖擊，出臺(tái)了稅收優(yōu)惠等政策，加快恢復(fù)文化市場(chǎng)秩序。

表10 2018—2020年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標(biāo)題主題詞詞頻表(前20)

四、研究結(jié)論及啟示

研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷受到文化產(chǎn)業(yè)雙重屬性、中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)管理體制及技術(shù)變遷的影響。第一，文化產(chǎn)業(yè)政策重大變遷與中央政治權(quán)威的決策密切相關(guān)。隨著中央戰(zhàn)略調(diào)整，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了從“文化事業(yè)市場(chǎng)化政策范式”向“文化產(chǎn)業(yè)政策范式”的轉(zhuǎn)變，政策目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩端游走到強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益優(yōu)先、雙效統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。第二，政策行業(yè)領(lǐng)域變遷與技術(shù)變遷密切相關(guān)?；ヂ?lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展促使網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)成為近年文化產(chǎn)業(yè)政策制定的重點(diǎn)。而文化的意識(shí)形態(tài)屬性又使得無(wú)論在哪個(gè)階段，廣播電視、新聞出版等文化屬性較強(qiáng)的行業(yè)一直是文化產(chǎn)業(yè)政策制定的重點(diǎn)，是保持文化產(chǎn)業(yè)政策穩(wěn)定的重要因素。第三，政策工具使用上雖然呈現(xiàn)了日益均衡化的特征，但路徑依賴(lài)明顯，如何用好各類(lèi)政策工具還存在改進(jìn)空間。

通過(guò)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策變遷特點(diǎn)的研究，本研究得到一些文化產(chǎn)業(yè)政策制定的有益啟示：一是要處理好意識(shí)形態(tài)屬性與產(chǎn)業(yè)屬性的關(guān)系。無(wú)論未來(lái)技術(shù)變革產(chǎn)生哪些新業(yè)態(tài)、新行業(yè)，都要在政策制定中對(duì)文化屬性較強(qiáng)的領(lǐng)域給予充分關(guān)注。二是要處理好社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。要選擇合適的政策工具組合，更好地兼顧兩個(gè)效益政策目標(biāo)。三是要處理好當(dāng)下形勢(shì)與未來(lái)趨勢(shì)的關(guān)系。既要及時(shí)研究制定針對(duì)當(dāng)前具體問(wèn)題的政策舉措，又要提高對(duì)文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)，在相關(guān)政策制定中預(yù)留管理空間、預(yù)設(shè)管理措施。四是要處理好存量政策與增量政策的關(guān)系。既要及時(shí)做好對(duì)存量政策的修訂和廢止，又要擺脫路徑依賴(lài)，針對(duì)新領(lǐng)域、新問(wèn)題制定出臺(tái)新政策，不斷優(yōu)化和完善社會(huì)效益優(yōu)先、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的文化產(chǎn)業(yè)管理體制機(jī)制。