梁鳳云

較之民事爭(zhēng)議，行政爭(zhēng)議因其范圍廣、爭(zhēng)議大、影響深，必須納入法治軌道以及時(shí)、有效得到化解。能否實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)的核心指標(biāo)。從當(dāng)前的法律框架來看，在法治軌道內(nèi)解決行政爭(zhēng)議，主要依托行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制。中央提出，要充分發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議主渠道作用。這一要求，對(duì)完善行政復(fù)議法律機(jī)制，乃至完善行政訴訟法律機(jī)制提出了新的要求。充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用，要做到八個(gè)方面的“明確”：

第一，明確行政爭(zhēng)議復(fù)議前置原則，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)機(jī)制。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我監(jiān)督的法律機(jī)制；行政訴訟是行政糾紛解決的外部司法監(jiān)督機(jī)制。現(xiàn)行法律制度規(guī)定，一般情況下，行政相對(duì)人可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟。如果選擇行政復(fù)議的，行政訴訟不予立案；如果選擇行政訴訟的，行政復(fù)議不予受理。行政復(fù)議是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在公正性保障方面不及法院；行政訴訟是外部監(jiān)督機(jī)制，在及時(shí)性等方面不及復(fù)議機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行法律機(jī)制將救濟(jì)渠道交由當(dāng)事人選擇，尊重了當(dāng)事人的選擇權(quán)，但也加重了當(dāng)事人的救濟(jì)成本，加大了國(guó)家行政救濟(jì)的制度成本。對(duì)于當(dāng)事人而言，如果首先進(jìn)入行政訴訟要求解決行政處理決定合法性問題，其關(guān)于解決行政處理決定合理性的訴求因已經(jīng)被訴訟羈束就無從救濟(jì)；對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)也無法第一時(shí)間意識(shí)到行政執(zhí)法中存在的問題和隱患，更無法運(yùn)用自身權(quán)限化解行政爭(zhēng)議；對(duì)于人民法院而言，進(jìn)入到訴訟中的許多案件業(yè)已經(jīng)過行政復(fù)議，“二次處理”也加重了人民法院的工作負(fù)擔(dān)。從域外的情況來看，實(shí)行行政復(fù)議前置的國(guó)家，基本實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用。例如，德國(guó)實(shí)行的是行政復(fù)議前置，將大量的行政爭(zhēng)議通過行政復(fù)議加以“過濾”“溶解”，促進(jìn)了行政爭(zhēng)議及時(shí)有效化解，減少了行政訴訟案件的數(shù)量。當(dāng)然，復(fù)議前置是一項(xiàng)原則，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定當(dāng)事人可以選擇救濟(jì)的，從其規(guī)定。

第二，明確行政復(fù)議范圍寬于行政訴訟范圍，引導(dǎo)行政爭(zhēng)議在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有效化解。行政復(fù)議要發(fā)揮行政爭(zhēng)議化解主渠道的作用，首先要確保大部分的行政爭(zhēng)議進(jìn)入到行政復(fù)議機(jī)制中審查，也就是要保證進(jìn)入到行政復(fù)議的“量”。近年來，全國(guó)行政爭(zhēng)議上訪數(shù)量每年約在500萬至600萬件，而行政復(fù)議案件每年約在20萬件左右，絕大多數(shù)的行政爭(zhēng)議沒有首先進(jìn)入行政復(fù)議程序解決。行政復(fù)議是行政爭(zhēng)議的首次解決，更具有實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的先機(jī)和條件。從原理上看，行政復(fù)議的范圍要廣于行政訴訟的范圍。這是因?yàn)?，行政訴訟作為外部監(jiān)督機(jī)制，有一個(gè)行政權(quán)和司法權(quán)劃分的問題；對(duì)于行政復(fù)議這樣的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而言，行政爭(zhēng)議不再涉及外部權(quán)力的劃分問題。行政復(fù)議的范圍首先完全包括了行政訴訟的范圍，其次行政復(fù)議范圍較之于行政訴訟，還應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)范性文件（“紅頭文件”）、工作人員的內(nèi)部處分、下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限劃分、行政決策糾紛、過程性行政行為糾紛、行政公產(chǎn)糾紛等等。這些行為由于權(quán)限分工的問題，不宜由法院進(jìn)行審查，但是通過行政復(fù)議審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、推動(dòng)行政爭(zhēng)議的源頭治理具有積極作用。

第三，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)廣于行政審判機(jī)關(guān)權(quán)限，豐富實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議手段。行政復(fù)議要發(fā)揮行政爭(zhēng)議主渠道的作用，還要保證行政復(fù)議能夠真正消化行政爭(zhēng)議，也就是要保證“質(zhì)”。對(duì)于處理行政爭(zhēng)議的權(quán)限，行政復(fù)議法采取了列舉各類處理決定的方式，處理決定均針對(duì)被申請(qǐng)行政行為的合法性和合理性問題，并不直接針對(duì)申請(qǐng)復(fù)議人的申請(qǐng)?jiān)V求。法理上，明示其一，即排除其余。法律對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)處理權(quán)限的列舉，是一種隱形的限制，可能導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)無法探查申請(qǐng)人的真實(shí)訴求。充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的核心在“化解”，而不在結(jié)案。如果行政復(fù)議案件依法作出了行政復(fù)議決定，但沒有化解行政爭(zhēng)議，就沒有達(dá)到行政復(fù)議的工作目標(biāo)。在具體的制度設(shè)計(jì)中，可以考慮：賦予復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)實(shí)質(zhì)訴求的概括處理權(quán)限，賦予復(fù)議機(jī)關(guān)重新調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，賦予復(fù)議機(jī)關(guān)組織調(diào)解、一并解決民事爭(zhēng)議權(quán)力等等。

第四，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)化解糾紛的科學(xué)指標(biāo)，引導(dǎo)復(fù)議機(jī)關(guān)積極改變違法不當(dāng)?shù)男姓袨?。?fù)議機(jī)關(guān)往往是原行政行為作出機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，基于行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性和內(nèi)部性，過去一段時(shí)間，復(fù)議機(jī)關(guān)往往甘當(dāng)“維持會(huì)”，弱化了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職能作用。為了督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，行政訴訟法修改時(shí)明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度。強(qiáng)化行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用，必須解決復(fù)議機(jī)關(guān)“不愿意”糾正原行政行為的問題。有的地方將復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樽鳛榭己嗽姓袨橘|(zhì)量的指標(biāo)，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在改變?cè)姓袨闀r(shí)面臨較大壓力，弱化了監(jiān)督效能。因此，科學(xué)設(shè)定復(fù)議機(jī)關(guān)化解糾紛的指標(biāo)，有助于減輕復(fù)議機(jī)關(guān)壓力，促使其更加主動(dòng)糾正行政行為，而不是相反。因此，對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法不當(dāng)行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)收集證據(jù)后“瑕疵治愈”違法不當(dāng)行政行為的，應(yīng)當(dāng)明確為正向指標(biāo)。

第五，明確行政復(fù)議和行政訴訟相對(duì)集中管轄的改革方向，提升行政糾紛解決的公正度和績(jī)效值。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求，“完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”。除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)外，縣級(jí)以上地方人民政府只保留一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由本級(jí)人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)。今后，行政復(fù)議的相對(duì)集中管轄改革將與目前行政訴訟施行的相對(duì)集中管轄改革同時(shí)進(jìn)行。行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮的越充分，行政訴訟案件越會(huì)逐步減少。行政復(fù)議案件的集中管轄，也會(huì)間接促進(jìn)行政審判的專業(yè)化、集中化趨勢(shì)。在現(xiàn)有行政訴訟相對(duì)集中管轄的基礎(chǔ)上，探索通過專門行政法院的方式審理行政案件，既符合行政復(fù)議將承擔(dān)大量化解行政爭(zhēng)議的定位，也符合行政訴訟案件側(cè)重于司法監(jiān)督的定位，這可能是今后發(fā)展的一個(gè)方向。

第六，明確行政復(fù)議的反饋和通報(bào)機(jī)制，推動(dòng)行政爭(zhēng)議的源頭治理。行政復(fù)議既是化解行政爭(zhēng)議的主渠道，也是預(yù)防行政爭(zhēng)議的主渠道。今后，大量行政爭(zhēng)議中政策法律問題、行政決策問題、行政執(zhí)法問題、法律適用問題、矛盾產(chǎn)生根源問題等等，將更加普遍、更加經(jīng)常地反映在行政復(fù)議案件中。法治政府建設(shè)要求行政糾紛獲得實(shí)質(zhì)性化解，也要求行政糾紛得到根源治理。復(fù)議機(jī)關(guān)不僅要對(duì)個(gè)案進(jìn)行處理，也要對(duì)個(gè)案進(jìn)行分析研判，對(duì)于具有普遍性、苗頭性的問題，通過反饋下級(jí)行政機(jī)關(guān)、通報(bào)有關(guān)部門的方式，及時(shí)糾正違反法律法規(guī)和國(guó)家政策的規(guī)定，及時(shí)有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門工作的指導(dǎo)監(jiān)督，提升有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法行政的能力水平，延伸行政復(fù)議的制度效能。

第七，明確行政復(fù)議的專業(yè)委員審議制度，強(qiáng)化行政復(fù)議的程序公正。在行政復(fù)議和行政訴訟制度并行，當(dāng)事人可以選擇救濟(jì)途徑的情況下，不可避免地存在兩種制度的競(jìng)爭(zhēng)。行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)在高效低廉，劣勢(shì)是公正性不足；行政訴訟優(yōu)勢(shì)在公正，劣勢(shì)是訴訟成本高。消除當(dāng)事人選擇行政復(fù)議公正性顧慮的有效方式是引進(jìn)行政復(fù)議的專業(yè)委員審議制度。行政復(fù)議案件特別是重大行政復(fù)議案件經(jīng)過專業(yè)委員審議，弱化了行政復(fù)議的內(nèi)部性，強(qiáng)化了行政復(fù)議的公正性。通過在行政復(fù)議決定中明確專業(yè)委員的參與度，增強(qiáng)工作的透明度，引導(dǎo)行政相對(duì)人盡可能在行政復(fù)議程序中化解糾紛。

第八，明確行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系定位，確保兩種法律機(jī)制的科學(xué)分工和有機(jī)銜接。從現(xiàn)行法律定位來看，兩種機(jī)制是相互并行、各有側(cè)重的關(guān)系。前已述及，對(duì)于經(jīng)過行政復(fù)議審查后進(jìn)入訴訟的案件，國(guó)家實(shí)際上進(jìn)行了兩次“復(fù)審”，這對(duì)于國(guó)家有限的法律救濟(jì)機(jī)制成本來講是個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。行政復(fù)議的范圍廣于行政訴訟，審查強(qiáng)度不僅包括合法性審查，還包括合理性審查，理應(yīng)成為化解行政糾紛的主渠道。對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟制度，要在統(tǒng)一的行政糾紛化解機(jī)制大框架下統(tǒng)籌考慮。行政復(fù)議重在解決事實(shí)認(rèn)定爭(zhēng)議，行政訴訟重在解決法律適用爭(zhēng)議；行政復(fù)議重在關(guān)注當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，行政訴訟重在關(guān)注行政執(zhí)法法律適用情況。一些國(guó)家甚至將行政復(fù)議制度作為行政訴訟的一部分來對(duì)待。例如，德國(guó)行政法院法中，行政復(fù)議前置是作為行政訴訟受理?xiàng)l件來審查的。因此，對(duì)于行政復(fù)議法、行政訴訟法中的行政糾紛解決機(jī)制的分工需要科學(xué)設(shè)置，統(tǒng)一籌謀規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)協(xié)同配合。