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規(guī)范性文件備案審查制度是保障憲法法律實施，維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度設(shè)計。黨中央提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的總體要求，各級人大常委會積極響應、高度重視，健全體制機制、主動探索研究，取得了較大進展。但在具體實踐層面還存在不少問題與困境，筆者就此提出了一些解決路徑，與各位專家學者及同仁商榷。

一、存在的主要問題與困境

（一）規(guī)范性文件的界定范圍仍然不夠明晰。

隨著形勢的發(fā)展，將“一府一委兩院”的規(guī)范性文件納入備案審查范圍已經(jīng)是大勢所趨。但由于立法滯后等原因，除云南、福建、河北等地已經(jīng)修訂完善了地方法規(guī)，將“一府一委兩院”規(guī)范性文件納入備案審查范圍外，多數(shù)地方仍然沿用舊例，“一委兩院”的規(guī)范性文件備案審查缺失。這反映出實現(xiàn)“有件必備”需要一個規(guī)范過程。

（二）各方面認識仍存在誤區(qū)。

一些人認為，來自各方面的規(guī)范性文件自有一套完整的制定和審查體系，也是進行了合憲合法方面的把關(guān)，自然不會出現(xiàn)問題，人大常委會的審查是多此一舉。事實上，政府很多規(guī)范性文件的制定，提前沒有計劃，過程沒有通報，甚至已經(jīng)簽發(fā)實施很長時間后才進行備案審查。這既是行政權(quán)力過度擴張的慣性，也有行政負責人缺乏主動報備意識的因素，從逐年遞減的報備數(shù)量可見一斑。從人大常委會內(nèi)部來說，部分人還沒有充分認識開展這項工作是憲法和法律賦予人大常委會的一項重要職責，沒有把它擺到與執(zhí)法檢查、聽取審議專項工作報告等同等重要的位置，監(jiān)督指導不夠到位。對于規(guī)范性文件備案審查工作媒體報道較少，目前還有不少機關(guān)和干部不清楚法律賦予人大常委會的規(guī)范性文件備案審查權(quán)，其他社會組織和人民群眾也不清楚有這樣一條維護自身利益的有力渠道。

（三）備案審查機構(gòu)人員素質(zhì)不專，借用“外腦”缺乏有力支撐。

規(guī)范性文件備案審查工作涉及面廣，是一項政策性、法律性、專業(yè)性很強的工作。由于人大常委會自身專業(yè)工作人員配備不強，儲備力量不足，有的地方成立的由相關(guān)方面人員臨時組成的審查咨詢委員會也經(jīng)常因人員職務(wù)、工作變動和超聘任期、待遇無法落實等原因名存實無，無法開展經(jīng)常性、連續(xù)性的工作。借用高校法學院、法學會和社會法律學術(shù)研究單位等專門機構(gòu)人員“外腦”的實現(xiàn)方式需要相關(guān)相關(guān)法規(guī)政策和資金支撐。

二、解決問題的路徑思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要監(jiān)督職能。開展好這項工作，對于維護國家法制統(tǒng)一，保障公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，維護社會公平正義，以及加強和改進地方人大監(jiān)督工作，具有十分重要的意義。

（一）強化社會宣傳，營造良好氛圍。

首先要認真學習、深刻領(lǐng)會習近平法治思想，著力解決各級對規(guī)范性文件備案審查工作存在的認識誤區(qū)，形成黨委高度重視、人大主動作為、“一府一委兩院”積極配合、社會各方面熱心參與的法治化格局。同時，要通過新聞媒體，全方位、多角度、多形式地宣傳備案審查法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，提高機關(guān)干部和社會各界的知曉率和參與度，營造良好工作氛圍。

（二）重塑頂層架構(gòu)，再造規(guī)范性文件備案審查流程。

如何進行規(guī)范性文件備案審查體制的頂層設(shè)計是關(guān)乎備案審查工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化的重大問題。筆者建議，依托各級黨委全面依法治市（縣）委員會架構(gòu)，設(shè)立由黨委相關(guān)領(lǐng)導牽頭，人大常委會、“一府一委兩院”及相關(guān)部門單位負責人為成員的規(guī)范性文件終審委員會，下設(shè)以人大專門委員會、人大常委會辦事機構(gòu)為主導，整合資源、借力“外腦”支撐的規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)，將出自人大常委會、政府、監(jiān)察委、法院、檢察院及其它出自多門的規(guī)范文件歸口這一機構(gòu)統(tǒng)備統(tǒng)審。這樣做，可將黨的領(lǐng)導、人大主導、部門之間銜接配合、社會各方參與等各個環(huán)節(jié)統(tǒng)一到一起。經(jīng)由人大常委會備案審查文件的審查議案和意見提交終審委員會統(tǒng)籌把關(guān)、決定，完成規(guī)范性文件的完善或糾錯，讓規(guī)范性文件備案審查工作實至名歸，有效化解“有件必備、有備必審、有錯必糾”的諸多工作困境，提高規(guī)范性文件備案審查工作的權(quán)威性和可操作性。

（三）出臺相關(guān)法律法規(guī)界定規(guī)范性文件范圍。

建議出臺相關(guān)法律法規(guī)或配套文件，界定“一府一委兩院”及相關(guān)組織、部門，包括具有相對獨立性的街道辦事處、開發(fā)區(qū)等具有相當政府職能的機構(gòu)單位報送的規(guī)范性文件的范圍，各級地方人大據(jù)此制定相應條例或辦法，規(guī)范規(guī)范性文件備案審查范圍，落實報備主體和責任，健全完善工作體制機制，提高備案審查質(zhì)量和水平。同時，規(guī)范適應現(xiàn)代無紙辦公條件報送文件的格式和內(nèi)容。

（四）加強備案審查力量配備，提高工作質(zhì)量和水平。

從目前看，僅僅依靠人大常委會自身的能力實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查的目標是有難度的，因此要根據(jù)開展規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)實需要，通過調(diào)整、遴選、招錄等方式加強相關(guān)人員配備，同時創(chuàng)造條件強化對現(xiàn)有人員的業(yè)務(wù)學習培訓，提高工作人員的業(yè)務(wù)能力和水平，從而化解主動審查能力不足的困局，實現(xiàn)“有備必審”，不斷推進規(guī)范性文件備案審查工作向深層次發(fā)展。專業(yè)的人員才能干專業(yè)的事，借用“外腦”對專業(yè)性極強的規(guī)范性文件進行備審工作顯得尤為重要，可以借鑒浙江、云南等地人大的做法，以人大常委會購買社會服務(wù)的形式，通過政府公共財政支付勞務(wù)報酬，協(xié)議聘請高校、法學會等機構(gòu)專家學者協(xié)同人大常委會備案審查機構(gòu)進行規(guī)范性文件備案審查。

（五）建立規(guī)范性文件社會評價制度。

一般來講，新頒布的規(guī)范性文件經(jīng)過備案審查，能夠有效解決合憲合法性問題，但其實際的不合理性卻很難被發(fā)現(xiàn)。在實施初期，存在的問題和疏漏不會即時反映出來，但如果存在事實的不合情、不合理的條款，在實施過程中就會逐漸顯現(xiàn)或暴露出來，從而引發(fā)社會矛盾。因此，要建立社會評價制度，依靠人大代表和人民群眾，借助網(wǎng)絡(luò)、報刊、電話、電子郵箱等多種形式，暢通人民群眾反映意見建議的渠道。進行跟蹤評估、收集反饋社會評價是規(guī)范性文件備案審查的必然內(nèi)涵延伸，也是實現(xiàn)“有錯必糾”要求的根本所在。在此基礎(chǔ)上，建立督察和問責機制，對不及時報送或者拒不執(zhí)行人大常委會有關(guān)審查意見的，進行責任追究，確保規(guī)范性文件備案審查的嚴肅性和權(quán)威性。