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規(guī)范性文件備案審查制度是保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法性制度設(shè)計(jì)。黨中央提出了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的總體要求，各級(jí)人大常委會(huì)積極響應(yīng)、高度重視，健全體制機(jī)制、主動(dòng)探索研究，取得了較大進(jìn)展。但在具體實(shí)踐層面還存在不少問題與困境，筆者就此提出了一些解決路徑，與各位專家學(xué)者及同仁商榷。

一、存在的主要問題與困境

（一）規(guī)范性文件的界定范圍仍然不夠明晰。

隨著形勢(shì)的發(fā)展，將“一府一委兩院”的規(guī)范性文件納入備案審查范圍已經(jīng)是大勢(shì)所趨。但由于立法滯后等原因，除云南、福建、河北等地已經(jīng)修訂完善了地方法規(guī)，將“一府一委兩院”規(guī)范性文件納入備案審查范圍外，多數(shù)地方仍然沿用舊例，“一委兩院”的規(guī)范性文件備案審查缺失。這反映出實(shí)現(xiàn)“有件必備”需要一個(gè)規(guī)范過程。

（二）各方面認(rèn)識(shí)仍存在誤區(qū)。

一些人認(rèn)為，來自各方面的規(guī)范性文件自有一套完整的制定和審查體系，也是進(jìn)行了合憲合法方面的把關(guān)，自然不會(huì)出現(xiàn)問題，人大常委會(huì)的審查是多此一舉。事實(shí)上，政府很多規(guī)范性文件的制定，提前沒有計(jì)劃，過程沒有通報(bào)，甚至已經(jīng)簽發(fā)實(shí)施很長(zhǎng)時(shí)間后才進(jìn)行備案審查。這既是行政權(quán)力過度擴(kuò)張的慣性，也有行政負(fù)責(zé)人缺乏主動(dòng)報(bào)備意識(shí)的因素，從逐年遞減的報(bào)備數(shù)量可見一斑。從人大常委會(huì)內(nèi)部來說，部分人還沒有充分認(rèn)識(shí)開展這項(xiàng)工作是憲法和法律賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，沒有把它擺到與執(zhí)法檢查、聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告等同等重要的位置，監(jiān)督指導(dǎo)不夠到位。對(duì)于規(guī)范性文件備案審查工作媒體報(bào)道較少，目前還有不少機(jī)關(guān)和干部不清楚法律賦予人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查權(quán)，其他社會(huì)組織和人民群眾也不清楚有這樣一條維護(hù)自身利益的有力渠道。

（三）備案審查機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)不專，借用“外腦”缺乏有力支撐。

規(guī)范性文件備案審查工作涉及面廣，是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。由于人大常委會(huì)自身專業(yè)工作人員配備不強(qiáng)，儲(chǔ)備力量不足，有的地方成立的由相關(guān)方面人員臨時(shí)組成的審查咨詢委員會(huì)也經(jīng)常因人員職務(wù)、工作變動(dòng)和超聘任期、待遇無(wú)法落實(shí)等原因名存實(shí)無(wú)，無(wú)法開展經(jīng)常性、連續(xù)性的工作。借用高校法學(xué)院、法學(xué)會(huì)和社會(huì)法律學(xué)術(shù)研究單位等專門機(jī)構(gòu)人員“外腦”的實(shí)現(xiàn)方式需要相關(guān)相關(guān)法規(guī)政策和資金支撐。

二、解決問題的路徑思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職能。開展好這項(xiàng)工作，對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保障公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，以及加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大監(jiān)督工作，具有十分重要的意義。

（一）強(qiáng)化社會(huì)宣傳，營(yíng)造良好氛圍。

首先要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想，著力解決各級(jí)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，形成黨委高度重視、人大主動(dòng)作為、“一府一委兩院”積極配合、社會(huì)各方面熱心參與的法治化格局。同時(shí)，要通過新聞媒體，全方位、多角度、多形式地宣傳備案審查法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，提高機(jī)關(guān)干部和社會(huì)各界的知曉率和參與度，營(yíng)造良好工作氛圍。

（二）重塑頂層架構(gòu)，再造規(guī)范性文件備案審查流程。

如何進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查體制的頂層設(shè)計(jì)是關(guān)乎備案審查工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化的重大問題。筆者建議，依托各級(jí)黨委全面依法治市（縣）委員會(huì)架構(gòu)，設(shè)立由黨委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，人大常委會(huì)、“一府一委兩院”及相關(guān)部門單位負(fù)責(zé)人為成員的規(guī)范性文件終審委員會(huì)，下設(shè)以人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，整合資源、借力“外腦”支撐的規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)，將出自人大常委會(huì)、政府、監(jiān)察委、法院、檢察院及其它出自多門的規(guī)范文件歸口這一機(jī)構(gòu)統(tǒng)備統(tǒng)審。這樣做，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、部門之間銜接配合、社會(huì)各方參與等各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一到一起。經(jīng)由人大常委會(huì)備案審查文件的審查議案和意見提交終審委員會(huì)統(tǒng)籌把關(guān)、決定，完成規(guī)范性文件的完善或糾錯(cuò)，讓規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)至名歸，有效化解“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的諸多工作困境，提高規(guī)范性文件備案審查工作的權(quán)威性和可操作性。

（三）出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)界定規(guī)范性文件范圍。

建議出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)或配套文件，界定“一府一委兩院”及相關(guān)組織、部門，包括具有相對(duì)獨(dú)立性的街道辦事處、開發(fā)區(qū)等具有相當(dāng)政府職能的機(jī)構(gòu)單位報(bào)送的規(guī)范性文件的范圍，各級(jí)地方人大據(jù)此制定相應(yīng)條例或辦法，規(guī)范規(guī)范性文件備案審查范圍，落實(shí)報(bào)備主體和責(zé)任，健全完善工作體制機(jī)制，提高備案審查質(zhì)量和水平。同時(shí)，規(guī)范適應(yīng)現(xiàn)代無(wú)紙辦公條件報(bào)送文件的格式和內(nèi)容。

（四）加強(qiáng)備案審查力量配備，提高工作質(zhì)量和水平。

從目前看，僅僅依靠人大常委會(huì)自身的能力實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查的目標(biāo)是有難度的，因此要根據(jù)開展規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)實(shí)需要，通過調(diào)整、遴選、招錄等方式加強(qiáng)相關(guān)人員配備，同時(shí)創(chuàng)造條件強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)能力和水平，從而化解主動(dòng)審查能力不足的困局，實(shí)現(xiàn)“有備必審”，不斷推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作向深層次發(fā)展。專業(yè)的人員才能干專業(yè)的事，借用“外腦”對(duì)專業(yè)性極強(qiáng)的規(guī)范性文件進(jìn)行備審工作顯得尤為重要，可以借鑒浙江、云南等地人大的做法，以人大常委會(huì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式，通過政府公共財(cái)政支付勞務(wù)報(bào)酬，協(xié)議聘請(qǐng)高校、法學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)專家學(xué)者協(xié)同人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查。

（五）建立規(guī)范性文件社會(huì)評(píng)價(jià)制度。

一般來講，新頒布的規(guī)范性文件經(jīng)過備案審查，能夠有效解決合憲合法性問題，但其實(shí)際的不合理性卻很難被發(fā)現(xiàn)。在實(shí)施初期，存在的問題和疏漏不會(huì)即時(shí)反映出來，但如果存在事實(shí)的不合情、不合理的條款，在實(shí)施過程中就會(huì)逐漸顯現(xiàn)或暴露出來，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。因此，要建立社會(huì)評(píng)價(jià)制度，依靠人大代表和人民群眾，借助網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電話、電子郵箱等多種形式，暢通人民群眾反映意見建議的渠道。進(jìn)行跟蹤評(píng)估、收集反饋社會(huì)評(píng)價(jià)是規(guī)范性文件備案審查的必然內(nèi)涵延伸，也是實(shí)現(xiàn)“有錯(cuò)必糾”要求的根本所在。在此基礎(chǔ)上，建立督察和問責(zé)機(jī)制，對(duì)不及時(shí)報(bào)送或者拒不執(zhí)行人大常委會(huì)有關(guān)審查意見的，進(jìn)行責(zé)任追究，確保規(guī)范性文件備案審查的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。