章劍生：權(quán)利救濟(jì)是行政復(fù)議制度的基本功能

正如有學(xué)者所說(shuō)：“歷史和經(jīng)驗(yàn)都已經(jīng)表明，中國(guó)人，首先是中國(guó)的普通民眾，從來(lái)都不缺乏對(duì)自己利益作出判斷和根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整其行為方式的實(shí)用理性?！?/p>

行政復(fù)議要發(fā)揮應(yīng)有的功能，前提是必須開(kāi)啟行政復(fù)議程序。依照行政復(fù)議法規(guī)定，開(kāi)啟行政復(fù)議程序必須有行政相對(duì)人來(lái)申請(qǐng)，而行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議，必須是他們有對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)其合法權(quán)益的信任；沒(méi)有信任，行政相對(duì)人要么選擇上訪，要么選擇行政訴訟?？梢?jiàn)，沒(méi)有行政相對(duì)人來(lái)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)得再精妙也沒(méi)有意義。

因此，作為依申請(qǐng)才能啟動(dòng)程序的行政復(fù)議制度，其基本功能必定是權(quán)利救濟(jì)，否則，行政相對(duì)人有何內(nèi)在動(dòng)力來(lái)申請(qǐng)行政復(fù)議？

周佑勇：權(quán)利救濟(jì)是行政復(fù)議的價(jià)值性功能，更是其主渠道作用的價(jià)值基礎(chǔ)

我國(guó)30多年來(lái)的行政復(fù)議制度實(shí)踐已經(jīng)表明，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部一種重要的層級(jí)監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于有效促進(jìn)法治政府建設(shè)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，具有特殊、獨(dú)立的功能優(yōu)勢(shì)。然而，我們也必須充分認(rèn)識(shí)到，行政復(fù)議并不是一種純粹的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)機(jī)制，其程序啟動(dòng)必須依賴于行政相對(duì)人基于自身權(quán)利救濟(jì)而提出的復(fù)議申請(qǐng)。

因此，要想真正讓相對(duì)人的合法權(quán)益獲得有效救濟(jì)，就必須充分發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。從行政爭(zhēng)議兩造解決爭(zhēng)議的目的、過(guò)程、本質(zhì)觀察，行政復(fù)議制度是行政爭(zhēng)議雙方的合意之選，亦是“權(quán)利救濟(jì)”與“內(nèi)部監(jiān)督”的復(fù)合。

這亦表明，行政復(fù)議在本質(zhì)上具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，兼具“化解爭(zhēng)議”“權(quán)利救濟(jì)”和“監(jiān)督行政”功能。這三者之間在邏輯上，既相互獨(dú)立，又相互依托和支撐。其中，化解爭(zhēng)議是基礎(chǔ)性功能，權(quán)利救濟(jì)是價(jià)值性功能，監(jiān)督行政則是原生性功能。這種功能定位亦符合行政復(fù)議制度內(nèi)部的固有秩序，且能夠?yàn)樾姓?zhēng)議雙方所理解、掌握。

隨著行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的確立，復(fù)議制度似乎更側(cè)重于“化解爭(zhēng)議”這一基礎(chǔ)性功能。但是，行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)并非立法或政策設(shè)計(jì)的單向選擇，而應(yīng)以“權(quán)利救濟(jì)”作為行政復(fù)議主渠道作用的價(jià)值基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，“權(quán)利救濟(jì)”使得行政復(fù)議的功能和效力都獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

徐運(yùn)凱：解決行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議的基礎(chǔ)功能

行政復(fù)議的主導(dǎo)功能并不是一成不變的，而是在不斷與時(shí)俱進(jìn)，因應(yīng)實(shí)踐發(fā)展、回應(yīng)時(shí)代訴求的基礎(chǔ)上確定的。總的來(lái)看，快速、低成本地解決行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議制度產(chǎn)生和發(fā)展的根本動(dòng)力，是行政復(fù)議不可或缺的基礎(chǔ)功能。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決行政爭(zhēng)議的過(guò)程中，通過(guò)判明是非、依法裁斷，實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和權(quán)利的救濟(jì)。

當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)際國(guó)內(nèi)不穩(wěn)定不確定因素疊加，及時(shí)有效化解爭(zhēng)議的需求進(jìn)一步凸顯，用法治來(lái)破解改革發(fā)展中諸多問(wèn)題的步伐進(jìn)一步加快。在這一背景下，對(duì)行政復(fù)議主導(dǎo)功能的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)放在新時(shí)代法治政府建設(shè)對(duì)行政復(fù)議的新定位、新要求中去把握。

基于此，如果明確行政復(fù)議的行政司法性質(zhì)，那么與行政訴訟更側(cè)重于救濟(jì)不同，新時(shí)代的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化其解決行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)功能的同時(shí)，突出其監(jiān)督的主導(dǎo)功能。

曹鎏：行政復(fù)議的功能定位具有高度的復(fù)合性

行政復(fù)議的功能定位應(yīng)當(dāng)是全方位、多角度的。解決爭(zhēng)議、內(nèi)部監(jiān)督或行政救濟(jì)，任一方面都僅僅構(gòu)成審視行政復(fù)議功能定位的單一切入點(diǎn)。任何偏狹、局限的功能定位不僅不符合行政復(fù)議的應(yīng)然屬性，更會(huì)極大地削弱行政復(fù)議在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面的復(fù)效性與天然優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而也會(huì)成為影響復(fù)議改革的源頭性阻力，降低公民對(duì)該制度的認(rèn)同感和信任度。解決爭(zhēng)議、內(nèi)部監(jiān)督、行政救濟(jì)三項(xiàng)功能既邏輯上相互獨(dú)立，又緊密共生。

首先，解決爭(zhēng)議是行政復(fù)議制度存在的基石。行政復(fù)議遵守“不告不理”原則，沒(méi)有老百姓申請(qǐng)解決爭(zhēng)議，行政復(fù)議程序無(wú)法啟動(dòng)，解決糾紛、化解爭(zhēng)議是行政復(fù)議的首要功能。

其次，內(nèi)部監(jiān)督是行政復(fù)議機(jī)關(guān)得以化解行政爭(zhēng)議的根本依托，即復(fù)議機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議是通過(guò)行政監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的，行政監(jiān)督成為行政機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的外在表現(xiàn)形式。實(shí)際上，正是這種系統(tǒng)內(nèi)的層級(jí)監(jiān)督成就了復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議方面的天然優(yōu)勢(shì)，又實(shí)現(xiàn)了行政系統(tǒng)內(nèi)的自我糾錯(cuò)，進(jìn)而重塑政府公信力并助推法治政府建設(shè)。

最后，行政救濟(jì)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督權(quán)化解行政爭(zhēng)議的自然延伸。對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，能否解決行政糾紛、捍衛(wèi)自己的權(quán)利，是其申請(qǐng)行政復(fù)議的根本原因。

由此，行政復(fù)議的功能定位應(yīng)當(dāng)具有高度的復(fù)合性，其中化解爭(zhēng)議是行政復(fù)議的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是構(gòu)建行政復(fù)議制度的根本目的，而內(nèi)部監(jiān)督和行政救濟(jì)則是行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議過(guò)程的客觀反映以及自然延伸。因此，只有綜合、全面地考慮行政復(fù)議制度的功能定位，才可以更好地理解隱藏在其背后的制度價(jià)值，正確把握行政復(fù)議改革的方向。