王睿

（揚州大學(xué)法學(xué)院，江蘇揚州 225000）

1 問題的提出

2020年11月2日銀保監(jiān)會、央行聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”）。2021年3月17日銀保監(jiān)會等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范大學(xué)生互聯(lián)網(wǎng)消費貸款監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）。這意味著網(wǎng)絡(luò)小額貸款監(jiān)管時代即將來臨。我國試圖通過貸款額度限制、信息披露義務(wù)、加大查處力度等規(guī)則保護(hù)處于弱勢地位的消費者，但是同時我們也能看到，《辦法》的規(guī)定多是對傳統(tǒng)貸款業(yè)務(wù)規(guī)制之模仿，部分規(guī)定針對性不強(qiáng)。而《通知》直接提出不得向大學(xué)生發(fā)放互聯(lián)網(wǎng)消費貸款，但如何解決大學(xué)生的合理消費信貸需求，則并沒有給出可行性方案。事實上，網(wǎng)絡(luò)小額貸款的受眾往往是難以從傳統(tǒng)金融市場獲取金融產(chǎn)品的社會公眾，在償債能力、專業(yè)知識、決策能力等方面處于更加弱勢的地位，因此有必要對網(wǎng)絡(luò)小額貸款交易中消費者的弱勢地位進(jìn)行更加精細(xì)化的分析，方可建構(gòu)出更加合理的消費者保護(hù)制度。

2 我國網(wǎng)絡(luò)小額貸款的市場失序與監(jiān)管回應(yīng)

2.1 市場失序

近年來，網(wǎng)絡(luò)小額貸款的市場秩序混亂，產(chǎn)生惡劣的社會影響，具體來看，目前網(wǎng)絡(luò)小額貸款市場出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面 ：一是大量超越借款人還款能力的放貸行為導(dǎo)致其過度負(fù)債。二是部分貸款產(chǎn)品利息過高，信息不透明。三是將有失公平或帶有欺騙性的放貸行為隱藏在專業(yè)性合同條款之中，消費者因無法理解條文而導(dǎo)致正當(dāng)權(quán)益受損。造成以上問題的成因從消費者保護(hù)的視角來看，主要來源于消費者的弱勢地位。與傳統(tǒng)銀行貸款相比，網(wǎng)絡(luò)小額貸款的受眾往往是難以從傳統(tǒng)金融平臺得到貸款以及一些受到網(wǎng)絡(luò)小額貸款的手續(xù)簡便性的誘惑的社會公眾，而且很大一部分為在校大學(xué)生。這部分消費者大多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般，理財觀念較差，有超前消費和過度消費的消費習(xí)慣。同時，他們欠缺經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)知識，欠缺決策能力，容易受到虛假、引人誤解或者誘導(dǎo)性宣傳和營銷的誘惑而做出借貸行為。而與弱勢的消費者形成對比的是，網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司往往占據(jù)優(yōu)勢地位，相關(guān)平臺通過自己團(tuán)隊的精準(zhǔn)營銷，加上一定的隱蔽欺詐行為，導(dǎo)致部分消費者陷入高額貸款陷阱，侵犯其合法權(quán)益。

2.2 監(jiān)管回應(yīng)

2015年7月，中國人民銀行等部委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)依法合規(guī)設(shè)立網(wǎng)絡(luò)借貸平臺,建立服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的多層次金融服務(wù)體系,更好地滿足中小微企業(yè)和個人投融資需求,進(jìn)一步拓展普惠金融的廣度和深度。2016年12月，金融辦出臺《互聯(lián)網(wǎng)小額貸款業(yè)務(wù)專項監(jiān)管指引（試行）》中提出對網(wǎng)絡(luò)小貸的定義等。其后更為廣泛的監(jiān)管方式則為地方試點，如江西、海南等“互聯(lián)網(wǎng)+小貸”試點區(qū)域的政府或者金融局出臺一些規(guī)范性文件。這種監(jiān)管方式過于分散，力度不大，效果不明顯，著眼于消費者保護(hù)的規(guī)定很不完善。引起市場熱議的《辦法》，共七章四十三條，其中的每一條對于網(wǎng)絡(luò)小額貸款行業(yè)來說，都可謂是一記“重拳”，而隨著監(jiān)管的籬笆逐漸扎緊，網(wǎng)絡(luò)小額貸款行業(yè)的“緊箍咒”也在漸漸變緊。針對消費者保護(hù)的主要有對自然人及法人（其他組織）的借貸上限的限制、貸款用途限制及跟蹤要求等。但是我們必須承認(rèn)，大多條款仍是對傳統(tǒng)貸款業(yè)務(wù)規(guī)制的模仿，對網(wǎng)絡(luò)小額貸款的特殊之處針對性不強(qiáng)，有的條款概念模糊，比如自然人借貸上限標(biāo)準(zhǔn)如何操作，要求全部貸款人提供近3年平均年收入證明顯然難度極大，但任由貸款人自己填寫又會讓規(guī)定流于形式。2021年新出的《通知》，最引人注意的是直接禁止網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司向大學(xué)生放貸。該項規(guī)定是否能解決網(wǎng)絡(luò)小額貸款的根本問題，是否能真正為消費者利益考慮，大學(xué)生如果有合理消費信貸需求又該如何解決，這些問題都值得商榷。

3 美國掠奪性貸款法律規(guī)制——以發(fā)薪日貸款市場為例

從比較法的角度來看，美國掠奪性貸款的規(guī)制與我國小額貸款規(guī)制在規(guī)范目標(biāo)方面高度相似，均是旨在為弱勢地位的小額貸款申請人提供傾斜保護(hù)。次貸危機(jī)后，美國對掠奪性貸款規(guī)制進(jìn)行了很多嘗試，其中部分規(guī)制思路可供我國借鑒學(xué)習(xí)，下文以發(fā)薪日貸款市場中對掠奪性貸款行為的規(guī)制為例展開討論。

3.1 申請人準(zhǔn)入機(jī)制

為了防止債務(wù)陷阱的出現(xiàn)，消費者金融保護(hù)局（CFPB）要求貸款平臺必須對借款人進(jìn)行“完全償付能力測試”，即對借款人在借款期間和還款額最高的那次分期后的30天內(nèi)是否有能力支付基本生活開支和償還主要的金融債務(wù)進(jìn)行評估。借款人的收入信息、租房信息、日常開支信息等都可以作為參考根據(jù)。此外，還有一種代替“完全償付能力測試”的適用特定短期貸款的“本金償付能力測試”。實施這一測試需符合以下條件：貸款額不超過500美元、貸款為非開放式信貸、放貸對象在近期或目前不能有尚未還清的貸款、貸款人不能連續(xù)3次提供此類貸款，以及貸款人在借款人每期能償還至少原本金1/3的前提下可提供最多兩個額外貸款，并需用簡單語言充分提示債務(wù)信息和風(fēng)險。

此外，美國對消費者進(jìn)行再融資的申請條件也進(jìn)行了限制。如CFPB新規(guī)規(guī)定，向同一借款人連續(xù)借貸的短期貸款次數(shù)限制為3次，3次之后貸款人需遵守30天冷卻期（Cooling-off Period）內(nèi)不得再次借貸的規(guī)定。另外，以美國加利福尼亞州的法律規(guī)定為例，限制了借款人經(jīng)由發(fā)薪日貸款進(jìn)行再融資的次數(shù)和條件，即一般情況下借款人不得進(jìn)行再融資，如果借款人想要申請再融資，需要滿足已經(jīng)償還其貸款未償還余額的60%以上，而且其每次貸款必須都是用于個人、家庭等，且之前借款人沒有對未償還貸款再融資超過一次等多項規(guī)定。

3.2 借貸行為規(guī)制

從貸款額度規(guī)制方面來說，以德克薩斯州為例，其立法機(jī)構(gòu)于2011年通過的兩個議案H.B.259和H.B.2594，在借款人收入的基礎(chǔ)上對發(fā)薪日貸款的貸款數(shù)額做出限制，即要求貸款數(shù)額不得超過借款人月家庭收入的25%，以及不得超過借款人月收入的32%。

針對年化利率的限制，在各州的立法中，主要是根據(jù)貸款用途、貸款種類、放貸人種類和一些特定貸款用途等方面進(jìn)行考量。如阿肯色州非消費性貸款的高利貸界限為聯(lián)邦儲備利率加 5%，對于消費信貸高利貸通常界限為年利率17%。雖然美國國會一般情況下不會介入利率限制，但也有例外，如針對發(fā)薪日貸款，2006年10月美國國會專門通過了法律，規(guī)定向軍人及其撫養(yǎng)人員發(fā)放的消費貸款年利率不得超過36%。

此外，美國在貸款用途方面也有相關(guān)規(guī)制，如加利福尼亞州要求原始貸款和再融資貸款都是用于個人、家庭成員或者家用。

3.3 信息披露義務(wù)

掠奪性放貸行為與信息不對稱的存在有密切關(guān)聯(lián)，放貸人往往利用了信息不對稱，欺詐、欺騙或誤導(dǎo)借款人簽下并不合適或不公平的貸款合同。鑒于此，美國國會及各州通常都會強(qiáng)加給發(fā)薪日貸款人強(qiáng)制信息披露義務(wù)。在大部分允許發(fā)薪日貸款存續(xù)的州，放貸人要顯著地披露信息，并為借款人提供書面合同協(xié)議。

《誠實借貸法》（Truth in Lending Act）是目前規(guī)制發(fā)薪日貸款行業(yè)最重要的聯(lián)邦法律，規(guī)定了兩個關(guān)鍵的需要披露的信息：手續(xù)費和年化利率（APR），要求必須在所有需要借款人簽字的合約或協(xié)議上，清楚說明貸款數(shù)額、手續(xù)費和年利率。但是由于年利率是基于貸款數(shù)額和期限決定的，而發(fā)薪日貸款的規(guī)模及期限并不統(tǒng)一，不同客戶的年利率有極大不同，發(fā)薪日貸款機(jī)構(gòu)無法發(fā)布統(tǒng)一的年利率。但美國有30個州要求發(fā)薪日貸款機(jī)構(gòu)至少應(yīng)該在他們貸款文件中明確列出年利率?！墩\實借貸法》和規(guī)則Z還要求發(fā)薪日貸款機(jī)構(gòu)在宣傳貸款產(chǎn)品時進(jìn)行信息披露，同時要提供階段性的信息披露，并且區(qū)別開放式和封閉式的借款方式。

4 美國掠奪性貸款規(guī)制經(jīng)驗對我國的啟示

相比于美國對掠奪性貸款的規(guī)制，由于我國小額貸款問題出現(xiàn)較晚，所以相關(guān)規(guī)制還處于起步階段，絕大多數(shù)法規(guī)和措施針對性不強(qiáng)，大多為對傳統(tǒng)貸款業(yè)務(wù)規(guī)制的模仿，容易流于形式。通過上文對美國發(fā)薪日貸款市場中掠奪性貸款行為規(guī)制的討論，對我國網(wǎng)絡(luò)小額貸款的規(guī)制有以下幾點啟示：

4.1 申請人準(zhǔn)入機(jī)制的彈性化

《通知》規(guī)定，禁止網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司向大學(xué)生放貸。雖然可以防治過度消費、債務(wù)陷阱等不良后果的出現(xiàn)，但是也抹殺了某些正常借貸資金需求的滿足，這種名為保護(hù)的嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制過于僵化，不利于為處于弱勢地位的消費者尤其是大學(xué)生消費提供有針對性的利益保護(hù)。如何對相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步完善，筆者有以下幾點建議：（1）適當(dāng)性規(guī)則。銷售人員在向投資者推薦證券金融產(chǎn)品的時候，應(yīng)當(dāng)考慮投資者的需求和風(fēng)險承受能力，而不能通過定向推銷的手段引導(dǎo)弱勢群體購買不符合自身實際情況的產(chǎn)品。這與網(wǎng)絡(luò)小額貸款市場中，放貸平臺利用掌握的消費者信息，直接打電話或者發(fā)郵件誘惑消費者貸款具有很大的相似程度。在網(wǎng)絡(luò)小額貸款的法律規(guī)制中引入“適當(dāng)性規(guī)則”，可以強(qiáng)制放貸平臺不得利用消費者的弱勢進(jìn)行引誘性放貸。（2）加強(qiáng)消費者信息保護(hù)，防止因個人信息泄露而導(dǎo)致的定點營銷和誘惑性宣傳。有時候表面看起來是消費者自身主動做出的決定，根據(jù)意思自治，法律不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行過多干預(yù)。但可能實際上消費者的這種決定，往往是借貸平臺一步步誘惑下做出的。貸款平臺往往能夠收集大量完整的借款人的個人信息、信用數(shù)據(jù)、風(fēng)險承受能力等，進(jìn)而向弱勢消費者定向推銷。因此消費者的信息保護(hù)尤為重要。（3）限制再融資申請條件。美國加利福尼亞州規(guī)定了借款人再融資必須已經(jīng)償還未償還余額的60%以上，借款人沒有對未償還貸款再融資超過一次等。這些規(guī)定可以有效防止消費者通過再次融資的方式償還之前到期的欠款，從而導(dǎo)致“雪球”越滾越大，最終欠下巨額債務(wù)無法償還。（4）全額償付測試。根據(jù)美國金融消費者保護(hù)局推出的規(guī)則，要求消費者一次性償還全部或者大部分債務(wù)。我國可以通過規(guī)定消費者第一次貸款后必須償還全部或者大部分才能繼續(xù)二次貸款，來有效判斷借款人是否具備還債能力，之后可以根據(jù)消費者的償還情況，逐步放開還款比例的要求。

4.2 借貸行為規(guī)制的多樣化

此前，在金融辦發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)小額貸款業(yè)務(wù)專項監(jiān)管指引（試行）》中對單一借款人貸款限額提出了要求，借款人為自然人的，上限原則上不超過人民幣20萬元?！掇k法》中規(guī)定對自然人單戶（非單筆）借貸金額取30萬元或近3年年均收入的三分之一中的較低者確定貸款上限。首先可以看到，本項規(guī)定，創(chuàng)新性不足，實質(zhì)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對貸款上限進(jìn)行了提高。其次從操作層面上來看，自然人借貸上限2選1的要求關(guān)鍵是如何有效確定貸款人近3年平均年收入，以符合監(jiān)管“兩項金額中的較低者”的要求。要求全部貸款人提供近3年平均年收入證明顯然難度極大，但任由貸款人自己填寫又會讓規(guī)定流于形式。筆者認(rèn)為，根據(jù)美國相關(guān)規(guī)制經(jīng)驗，我們有以下幾點可以借鑒：（1）貸款額度限制多樣化。我國目前對貸款額度的限制是統(tǒng)一設(shè)定上限，但實際上我們可以參考德克薩斯州，其下轄的不同城市，根據(jù)其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定了更為嚴(yán)格的規(guī)則。我國不同省可以根據(jù)實際情況，對一次貸款的上限以及展期貸款次數(shù)進(jìn)行規(guī)定，并且要求提供月收入證明等。（2）限制貸款利率。我們可以根據(jù)不同的貸款用途和種類來規(guī)定貸款利率，如果確實生活困難，用于保障基本生存需求，則利率可規(guī)定較低；但如果是為了超前消費或者過度消費，則利率適當(dāng)提高。（3）限制貸款用途?！掇k法》規(guī)定了一些利用網(wǎng)絡(luò)小額貸款不得從事的情形，如果需要進(jìn)一步限制，可以參考美國加利福尼亞州規(guī)定，該規(guī)定明確原始貸款和再融資貸款都是用于個人、家庭成員或者家用。 網(wǎng)絡(luò)小額貸款的主要目的是解決一些低收入人群的“燃眉之急”，而不能成為過度消費的“催化劑”。

4.3 信息披露義務(wù)的具體化

《辦法》中對信息披露的規(guī)定主要涉及披露的內(nèi)容、更新的日期等。筆者認(rèn)為，該辦法規(guī)定的信息披露義務(wù)稍顯籠統(tǒng)，大多數(shù)還是在模仿傳統(tǒng)金融貸款領(lǐng)域的規(guī)制方法，可以作進(jìn)一步細(xì)化，以下為幾點建議：（1）信息披露更直觀顯著。由于網(wǎng)絡(luò)小額貸款的消費者大多專業(yè)知識不足，所以披露一些過于專業(yè)或者復(fù)雜的信息，可能不足以保護(hù)其權(quán)益。參考例如《誠實借貸法》和Z規(guī)則中的規(guī)定，貸款合同要披露借款人為這筆貸款所要支付的費用以及借款人總共需要償還的金額，這樣可以讓借款人更直觀了解其為這筆借款所需承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任。而且規(guī)則中還規(guī)定每一份貸款合同中都要披露每一筆借款的金額以及還款的時間，提醒借款人其需要明確自己在還款期到來時所要支付的費用。（2）風(fēng)險提示。得克薩斯州在信息披露上要求向借款人進(jìn)行風(fēng)險提示：“這份貸款并不能滿足長期的資金需求，只能用于短期即時的現(xiàn)金需求。在還款日到臨時必須還清借款額和相應(yīng)的貸款費用。”這樣可以進(jìn)一步讓消費者明確借貸責(zé)任，讓有不理性借貸想法的消費者三思而行。（3）向有合格的第二還款來源的借款人進(jìn)行信息披露。這個建議主要針對的是在校大學(xué)生群體，其第二還款來源大多是其父母，可以規(guī)定放貸人在借款前，要求借款人提供第二還款來源方的詳盡信息并進(jìn)行審核，經(jīng)審核認(rèn)為第二還款來源方有固定收入、償付能力與貸款產(chǎn)品相匹配之后，要求第二還款來源方簽署書面同意書，同意承擔(dān)相應(yīng)還款責(zé)任，同時也應(yīng)向第二還款來源方進(jìn)行信息披露及提示風(fēng)險，借款人的每一筆貸款的數(shù)額、限期以及還款情況都應(yīng)及時告知第二還款來源方。

5 結(jié)語

無論是《辦法》還是《通知》，都規(guī)定了一系列對消費者傾斜的保護(hù)機(jī)制，但大多仍是對傳統(tǒng)貸款業(yè)務(wù)規(guī)制的模仿，對網(wǎng)絡(luò)小額貸款的特殊之處針對性不強(qiáng)。通過上文對美國發(fā)薪日貸款市場中掠奪性貸款規(guī)制的經(jīng)驗討論，對我國有一定借鑒意義，可以從申請人準(zhǔn)入機(jī)制的彈性化、借貸行為規(guī)制的多樣化和信息披露義務(wù)的具體化等方面著手，進(jìn)一步完善我國網(wǎng)絡(luò)小額貸款法律規(guī)制。