孫傳浩 于陽(yáng)

摘? ? ? 要：《預(yù)防未成年人犯罪法》的頒布與實(shí)施，對(duì)于預(yù)防和減少未成年人違法犯罪、促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但其所構(gòu)建的專門(mén)教育制度體系操作性不強(qiáng)，仍需積極探索。未來(lái)，應(yīng)修改相關(guān)法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的罪錯(cuò)未成年人專門(mén)教育法律體系;整合未成年人違法犯罪和不良行為教育矯治資源，促進(jìn)專門(mén)教育發(fā)展;完善行政化的決定方式;構(gòu)建分級(jí)分類處遇模式。

關(guān)? 鍵? 詞：《預(yù)防未成年人犯罪法》;收容教養(yǎng);專門(mén)教育;專門(mén)矯治教育

中圖分類號(hào)：D922.183? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）10-0118-11

收稿日期：2021-05-18

作者簡(jiǎn)介：孫傳浩，天津大學(xué)刑事法律研究中心研究人員，法律碩士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué);于陽(yáng)，天津大學(xué)法學(xué)院副教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾淌路▽W(xué)和少年法。

基金項(xiàng)目：本文系2019年度司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究一般項(xiàng)目“中美城市青少年犯罪的時(shí)空分布與防范對(duì)策比較研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19SFB2023。

近年來(lái)，我國(guó)未成年人犯罪呈現(xiàn)出一定的低齡化、暴力化趨勢(shì)，特別是未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人實(shí)施的嚴(yán)重不良行為屢見(jiàn)報(bào)端。有學(xué)者主張對(duì)收容教養(yǎng)制度進(jìn)行改革和完善，也有學(xué)者對(duì)我國(guó)是否仍需保留收容教養(yǎng)制度產(chǎn)生爭(zhēng)論。[1]2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》（以下簡(jiǎn)稱《刑法修正案（十一）》）和《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)防未成年人犯罪法》），這兩部法律分別于2021年3月1日和6月1日起實(shí)施。此次立法修改取消了我國(guó)長(zhǎng)達(dá)60余年的收容教養(yǎng)制度概念，[2]將有關(guān)措施納入專門(mén)教育并細(xì)化和完善其程序規(guī)范，是一次適合我國(guó)國(guó)情的重要制度改革。[3]筆者認(rèn)為，由法律條文所構(gòu)建的專門(mén)教育法律體系仍存在一些問(wèn)題，應(yīng)盡快補(bǔ)充和完善相關(guān)法律規(guī)定，真正建立起權(quán)威、嚴(yán)謹(jǐn)、可操作性強(qiáng)的專門(mén)教育制度規(guī)范。

一、“兩法”修訂不徹底導(dǎo)致法律適用困難

《刑法修正案（十一）》和《預(yù)防未成年人犯罪法》將《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第17條第4款規(guī)定的收容教養(yǎng)制度納入專門(mén)教育，具有重要的改革價(jià)值和實(shí)踐意義。當(dāng)然，立法過(guò)程和實(shí)施效果不可能一蹴而就，這次立法修改所構(gòu)建的專門(mén)教育體系仍缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則，對(duì)于一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍未能有效回應(yīng)，相關(guān)程序之間尚未形成較為合理的銜接機(jī)制，容易造成實(shí)踐中的適用困難。

（一）實(shí)體條件不明確

⒈專門(mén)教育和專門(mén)矯治教育之間關(guān)系不明確?！额A(yù)防未成年人犯罪法》二審修訂過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)表示“不再保留收容教養(yǎng)制度，將有關(guān)措施納入專門(mén)教育”。從這一表述來(lái)看，作為收容教養(yǎng)的替代措施，專門(mén)矯治教育應(yīng)歸屬于專門(mén)教育范疇之內(nèi)。但除了表述上存在差異，專門(mén)矯治教育和《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條規(guī)定的專門(mén)教育適用情形也不盡相同，前者針對(duì)的是未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的未成年人觸犯刑法的行為，而后者針對(duì)的是實(shí)施尚未達(dá)到觸犯刑法的其他嚴(yán)重不良行為。此外，專門(mén)矯治教育的矯治場(chǎng)所和矯治模式也更為嚴(yán)格，不僅規(guī)定了分校區(qū)、分班級(jí)設(shè)置專門(mén)場(chǎng)所，執(zhí)行方式也實(shí)行“閉環(huán)管理”?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第59條在規(guī)定犯罪記錄封存制度時(shí)也列出了這兩種措施，證明二者之間存在差異。

⒉“必要時(shí)”條件不明確。關(guān)于適用專門(mén)矯治教育的條件，即何為“在必要的時(shí)候”仍不明確。收容教養(yǎng)時(shí)期因制度立法的不徹底性，我國(guó)先后兩次修訂的《刑法》均未對(duì)收容教養(yǎng)的“必要時(shí)”進(jìn)行明確，司法實(shí)踐中的適用條件也始終存在爭(zhēng)議，[4]往往根據(jù)公安部《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第28條規(guī)定的“凡是可以由其家長(zhǎng)負(fù)責(zé)管教的，一律不送”予以執(zhí)行。顯然，以家長(zhǎng)是否具有管教能力作為適用收容教養(yǎng)的條件缺乏可操作性，無(wú)法有效回應(yīng)低齡未成年人暴力事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境。長(zhǎng)期以來(lái)，與“責(zé)令父母加以管教”之間的關(guān)系始終是何為收容教養(yǎng)“必要時(shí)”的爭(zhēng)議源頭，而關(guān)于各地自行對(duì)“必要時(shí)”進(jìn)行理解與適用的合法性與合理性也值得商榷。[5]《預(yù)防未成年人犯罪法》第45條雖然規(guī)定了啟動(dòng)專門(mén)矯治教育時(shí)的決定程序，看似增加了實(shí)施的“強(qiáng)制力”保障，但《刑法修正案（十一）》保留“在必要的時(shí)候”的表述，增添了一層啟動(dòng)之前的“軟保護(hù)”?！耙卉浺挥病敝g，專門(mén)矯治教育的適用條件仍不明確，容易再次陷入收容教養(yǎng)制度適用條件不明的藩籬之中。

⒊適用年齡下限不明確。無(wú)論是收容教養(yǎng)還是專門(mén)矯治教育，我國(guó)《刑法》規(guī)定對(duì)未達(dá)到刑事責(zé)任年齡觸犯刑法的未成年人采取措施的條件均是“不滿十六周歲不予刑事處罰”，沒(méi)有明確是否存在適用年齡的下限標(biāo)準(zhǔn)。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第39條將收容教養(yǎng)的適用年齡規(guī)定為“已滿14周歲但不滿16周歲”，引發(fā)了與1979年《刑法》中收容教養(yǎng)適用年齡下限的立法沖突。對(duì)此，1993年《關(guān)于對(duì)不滿十四周歲的少年犯罪人員收容教養(yǎng)問(wèn)題的通知》明確了《刑法》規(guī)定的“不滿十六周歲”既包括14-16周歲應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任但不予刑事處罰的，也包括未滿14周歲不負(fù)刑事責(zé)任的人。1997年《刑法》《刑法修正案（十一）》均對(duì)此進(jìn)行了保留。實(shí)踐中，不同地方針對(duì)收容教養(yǎng)的適用年齡存在差異，有些地方以14周歲為限，有些以12周歲為限，還有的地方不設(shè)最低年齡下限。[6]盡管《刑法修正案（十一）》將故意殺人等嚴(yán)重犯罪行為的刑事責(zé)任年齡下調(diào)至12周歲，但是否應(yīng)一并設(shè)定專門(mén)矯治教育的適用年齡下限尚未明確。而《預(yù)防未成年人犯罪法》亦沒(méi)有對(duì)專門(mén)教育的適用年齡范圍進(jìn)行明確，后續(xù)司法實(shí)踐可能出現(xiàn)適用混亂的情形。

⒋執(zhí)行模式規(guī)定不明確。在執(zhí)行方面，關(guān)于專門(mén)教育的管理模式以及專門(mén)矯治教育“閉環(huán)管理”模式尚不明確。除《預(yù)防未成年人犯罪法》外，我國(guó)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律條文中并無(wú)關(guān)于“閉環(huán)管理”的相關(guān)表述①?！伴]環(huán)管理”是空間上的封閉抑或是區(qū)別于普通專門(mén)教育的管理模式目前尚不明確，如果只能在專門(mén)矯治教育內(nèi)部閉環(huán)流轉(zhuǎn)，即便取得一定矯治效果后也無(wú)法轉(zhuǎn)為普通專門(mén)教育措施，恐怕又會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題，即已經(jīng)取得明顯矯治效果但尚未達(dá)到轉(zhuǎn)回原學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的專門(mén)矯治教育對(duì)象，容易與其他矯治對(duì)象之間產(chǎn)生“交叉感染”。普通專門(mén)教育的管理模式，是承繼原本工讀學(xué)校（專門(mén)學(xué)校）限制人身自由的管理模式還是按照實(shí)踐中部分工讀學(xué)校采取的寄宿制②模式，[7]《預(yù)防未成年人犯罪法》沒(méi)有明確規(guī)定。

（二）程序規(guī)定不完善

⒈專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)職能設(shè)計(jì)不完善?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第6條雖然規(guī)定了由多個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同組成專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，但專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的性質(zhì)、人員比例、具體職能分工、主管單位等均不明確。關(guān)于評(píng)估職能方面，有學(xué)者認(rèn)為，此次成立的專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)只是參與構(gòu)建專門(mén)學(xué)校的多個(gè)部門(mén)之間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并不能實(shí)際作出評(píng)估決定，將同歷史上的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)一樣只是停留于形式。[8]《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條、第45條規(guī)定的三種專門(mén)學(xué)校入學(xué)程序雖然均要求專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，但并未明確專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估模式、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及一旦評(píng)估不同意決定機(jī)關(guān)是否有提出復(fù)議或復(fù)核的權(quán)利等問(wèn)題。概言之，缺乏上述具體程序設(shè)計(jì)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)容易陷入“只能同意，不能拒絕”的僵化模式，導(dǎo)致評(píng)估程序“走過(guò)場(chǎng)”，最終流于形式。

⒉專門(mén)教育決定程序尚不完善。《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條、第45條僅規(guī)定了在何種情況下可啟動(dòng)專門(mén)教育程序，但未明確專門(mén)教育決定機(jī)關(guān)需要考量哪些因素從而作出送入專門(mén)學(xué)校的決定。顯然，對(duì)于“無(wú)力管教或管教無(wú)效”以及“情節(jié)惡劣或者造成嚴(yán)重后果”的認(rèn)定均具有強(qiáng)烈的主觀色彩，缺乏明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)將造成決定機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大，甚至個(gè)別案件有可能陷入“民意審判”的輿論漩渦之中。[9]當(dāng)前的專門(mén)教育調(diào)查程序中既沒(méi)有設(shè)計(jì)“聽(tīng)證會(huì)”等程序聽(tīng)取當(dāng)事人及其監(jiān)護(hù)人的意見(jiàn)，也沒(méi)有增加社會(huì)調(diào)查、心理評(píng)估以及合適成年人在場(chǎng)制度等特殊程序，但這些程序?qū)τ跍?zhǔn)確把握是否應(yīng)當(dāng)將罪錯(cuò)未成年人送入專門(mén)學(xué)校至關(guān)重要。如果忽視不同未成年人的個(gè)體差異以及罪錯(cuò)行為差異，采取“一刀切”式的判斷是否應(yīng)當(dāng)將其送入專門(mén)學(xué)校，而未考慮其后續(xù)接受教育矯治的合理期限與矯治內(nèi)容，不僅不利于矯治效果的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)引發(fā)矯治對(duì)象之間“交叉感染”的風(fēng)險(xiǎn)。此外，關(guān)于教育行政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)兩個(gè)決定主體之間“會(huì)同”的決定程序也并未明確，容易在司法實(shí)踐中引發(fā)爭(zhēng)議。

⒊“雙軌制”啟動(dòng)方式導(dǎo)致適用范圍限縮?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條、第45條分別確立了專門(mén)教育依申請(qǐng)?jiān)u估決定啟動(dòng)和公安機(jī)關(guān)介入啟動(dòng)兩種入學(xué)方式，由此確立了專門(mén)教育啟動(dòng)方式的“雙軌制”模式。這種“雙軌制”模式看似規(guī)范了專門(mén)教育入學(xué)流程并增加了強(qiáng)制送入專門(mén)學(xué)校程序規(guī)定，但容易造成專門(mén)教育資源的限縮適用。專門(mén)教育措施是融合了以往工讀教育和收容教養(yǎng)功能的一種全新的罪錯(cuò)未成年人處遇機(jī)制，不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)原收容教養(yǎng)的矯治作用，也要保留原工讀學(xué)校的教育功能。雖然原工讀學(xué)校因“三自愿”原則導(dǎo)致招生困難，但實(shí)踐中仍有自愿入學(xué)的需求。而這種依申請(qǐng)啟動(dòng)模式帶有強(qiáng)烈的行政審批意味，即便家長(zhǎng)、原學(xué)校以及學(xué)生本人均同意入學(xué)，也要經(jīng)過(guò)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，且由教育行政部門(mén)決定是否進(jìn)入。復(fù)雜繁瑣的審批程序?qū)?dǎo)致專門(mén)學(xué)校完全淪為一種司法舉措，不僅沒(méi)有體現(xiàn)出專門(mén)教育應(yīng)有的福利性、保護(hù)性特點(diǎn)，反而強(qiáng)調(diào)了懲罰性意味。[10]嚴(yán)格的入學(xué)條件限制將導(dǎo)致專門(mén)學(xué)校過(guò)于封閉化和特殊化，重新形成“污名化”的社會(huì)觀感，帶來(lái)新的“標(biāo)簽效應(yīng)”。

二、制度設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)罪錯(cuò)未成年人權(quán)利保障

（一）《專門(mén)教育實(shí)施辦法》的法律位階較低

長(zhǎng)期以來(lái)，收容教養(yǎng)制度因規(guī)定限制公民人身自由的內(nèi)容法律位階過(guò)低，產(chǎn)生了違反《中華人民共和國(guó)立法法》第8條的合法性爭(zhēng)議。原因即是收容教養(yǎng)制度在我國(guó)兩次《刑法》制定過(guò)程中欠缺明確性、體系性的思考，立法機(jī)關(guān)按照“留待以后解決”或“進(jìn)行授權(quán)性立法”的不徹底性立法思路，將這一問(wèn)題由后續(xù)其他法律位階過(guò)低的規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行規(guī)定?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第6條規(guī)定“專門(mén)學(xué)校建設(shè)和專門(mén)教育具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”同樣存在這一隱憂。筆者認(rèn)為，考慮到法律條文的嚴(yán)謹(jǐn)性和簡(jiǎn)潔性要求，對(duì)于一些不適宜的內(nèi)容可通過(guò)授權(quán)性立法模式進(jìn)行后續(xù)的細(xì)化和完善，但限制公民人身自由的內(nèi)容作為法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)應(yīng)禁止授權(quán)性立法規(guī)定。因此，涉及限制公民人身自由的專門(mén)教育措施也必須由符合法律位階的規(guī)范進(jìn)行規(guī)定，特別是關(guān)于執(zhí)行期限、轉(zhuǎn)出專門(mén)學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行何種程度限制人身自由的措施等，應(yīng)當(dāng)視為最核心、最主要的限制人身自由法律條款。因此，應(yīng)對(duì)《預(yù)防未成年人犯罪法》第6條規(guī)定的專門(mén)學(xué)校組織管理規(guī)定和專門(mén)教育限制公民人身自由規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。前者可由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的形式確定，但后者由于涉及對(duì)公民人身自由的限制必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律來(lái)規(guī)定。但遺憾的是，《預(yù)防未成年人犯罪法》卻對(duì)此進(jìn)行了籠統(tǒng)的授權(quán)性立法規(guī)定，容易再次陷入規(guī)范內(nèi)容法律位階過(guò)低而引發(fā)合法性的質(zhì)疑。

（二）回避專門(mén)教育期限規(guī)定存在爭(zhēng)議

面對(duì)收容教養(yǎng)制度可限制公民人身自由達(dá)四年之久引發(fā)的社會(huì)質(zhì)疑，[11]《預(yù)防未成年人犯罪法》亦未對(duì)專門(mén)教育的具體執(zhí)行期限進(jìn)行明確，僅規(guī)定了專門(mén)學(xué)校在每個(gè)學(xué)期適時(shí)提出轉(zhuǎn)回普通學(xué)校的申請(qǐng)。少年司法雖然不同于成人刑事司法，執(zhí)行期限并非追求罪與刑的對(duì)應(yīng)性，但考慮到對(duì)未成年人人身自由的實(shí)際限制效果，同樣容易讓人聯(lián)想到“完全不定期刑”的執(zhí)行模式，因此缺乏明確具體的執(zhí)行期限容易違反憲法等相關(guān)規(guī)定。基于罪刑法定原則，目前我國(guó)刑事司法量刑體系中并無(wú)“不定期刑”的司法實(shí)踐，理論界對(duì)此也頗具爭(zhēng)議。[12]但從效果來(lái)看，此次專門(mén)教育不規(guī)定具體執(zhí)行期限似乎是借鑒了精神病人強(qiáng)制醫(yī)療程序的矯治模式，即以矯治效果決定實(shí)際的矯治期限。然而，不同于精神病屬于一項(xiàng)具有科學(xué)診斷方法和矯治標(biāo)準(zhǔn)的生理性疾病，未成年人發(fā)生的罪錯(cuò)行為不是疾病，如何判斷矯治方式和手段的合理性以及矯治后是否“成功”的標(biāo)準(zhǔn)并不明確。誠(chéng)然，對(duì)于罪錯(cuò)未成年人的各種評(píng)估考量機(jī)制具有一定的合理性，但難以保證完全的權(quán)威、嚴(yán)謹(jǐn)。[13]僅憑幾項(xiàng)測(cè)量數(shù)據(jù)或幾張?jiān)u估量表就決定對(duì)罪錯(cuò)少年的實(shí)際關(guān)押期限，將會(huì)構(gòu)成對(duì)未成年人人身自由權(quán)利的侵犯，這也是對(duì)“兒童最大利益原則”的違反①。

（三）缺乏事前和事中行為人權(quán)利救濟(jì)保障

盡管《預(yù)防未成年人犯罪法》第49條明確規(guī)定對(duì)專門(mén)教育決定不服的可提起行政復(fù)議或行政訴訟，但顯然上述程序僅屬于事后的救濟(jì)方式。根據(jù)法律規(guī)定，即便提起行政復(fù)議或行政訴訟后，將罪錯(cuò)未成年人送入專門(mén)學(xué)校的決定也不會(huì)停止，甚至是“被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的”的例外情況，也只是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”停止執(zhí)行。作為一項(xiàng)能夠限制公民人身自由的強(qiáng)制性措施，專門(mén)教育僅規(guī)定事后的行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不夠全面。一方面，對(duì)公民人身自由的剝奪難以復(fù)原，即便事后證明不應(yīng)當(dāng)被采取專門(mén)教育，但對(duì)未成年人人身自由的限制已經(jīng)執(zhí)行完畢，顯然不能再進(jìn)行有效彌補(bǔ);另一方面，考慮到社會(huì)對(duì)于收容教養(yǎng)和工讀學(xué)校的負(fù)面刻板印象，接受專門(mén)教育的未成年人往往會(huì)受到社會(huì)和原學(xué)校的排斥。[14]目前，我國(guó)尚未形成完善的犯罪記錄封存制度，對(duì)其專門(mén)教育的痕跡將會(huì)對(duì)罪錯(cuò)少年今后再社會(huì)化產(chǎn)生重要“標(biāo)簽效應(yīng)”，不利于其再次融入社會(huì)。[15]此外，我國(guó)已加入的《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則（北京規(guī)則）》明確規(guī)定對(duì)少年人身自由的剝奪應(yīng)當(dāng)是“萬(wàn)不得已的手段”，并且期限應(yīng)當(dāng)盡可能縮短①。在案件調(diào)查和作出決定過(guò)程中如果能增加事前和事中救濟(jì)程序，對(duì)于不需要啟動(dòng)專門(mén)教育的案件及時(shí)終止程序，不僅有利于節(jié)約羈押司法資源，也有利于保障未成年人的權(quán)利。因此，從保障人權(quán)的角度考量，需要審慎地對(duì)待專門(mén)教育決定的作出，更需要為專門(mén)教育提供事前和事中的權(quán)利救濟(jì)機(jī)會(huì)。

三、發(fā)展和完善專門(mén)教育制度的改革路徑

（一）修改相關(guān)法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的法律體系

⒈完成與《刑法》相關(guān)條文的銜接。首先，“專門(mén)教育”和“專門(mén)矯治教育”應(yīng)理解為包含與被包含的關(guān)系。《刑法修正案（十一）》增加“專門(mén)矯治教育”對(duì)應(yīng)的是《預(yù)防未成年人犯罪法》第45條的內(nèi)容，與第43條、第44條規(guī)定的專門(mén)教育情形共同組成了罪錯(cuò)未成年人專門(mén)教育體系。從統(tǒng)一協(xié)調(diào)法律適用的角度考量，將二者進(jìn)行包含與被包含的理解有利于發(fā)揮專門(mén)教育的體系性功能，契合立法機(jī)關(guān)“不再保留收容教養(yǎng)概念，將有關(guān)措施納入專門(mén)教育”的改革思路。其次，考慮到《刑法修正案（十一）》已將刑事責(zé)任年齡下調(diào)至12周歲，而專門(mén)教育是作為與一般不良行為、犯罪刑罰處遇措施相互分級(jí)、銜接的“中間處遇方式”，應(yīng)將其適用年齡與刑事責(zé)任年齡進(jìn)行一定的區(qū)分，保留相對(duì)獨(dú)立的適用空間。因此，筆者建議規(guī)定專門(mén)教育（含專門(mén)矯治教育）的最低年齡下限為10周歲，低于此年齡不予啟動(dòng)專門(mén)教育程序，責(zé)令父母加以管教。再次，考慮到家庭對(duì)罪錯(cuò)未成年人矯治的重要作用以及專門(mén)教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本，針對(duì)未達(dá)到刑事責(zé)任年齡觸犯刑法的未成年人還是以責(zé)令父母管教為主，增加強(qiáng)制親職教育、家庭監(jiān)護(hù)效果評(píng)估和不定期考核機(jī)制以及善行保證金制度②等確?！柏?zé)令父母管教”制度發(fā)揮實(shí)效。[16]同時(shí)，應(yīng)建立“責(zé)令父母管教”與專門(mén)教育之間的轉(zhuǎn)處機(jī)制，當(dāng)父母無(wú)法管教或管教無(wú)效時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)法定程序送入專門(mén)學(xué)校接受矯治③。最后，考慮到司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)矯治需求，應(yīng)明確“必要時(shí)”的情形。除沒(méi)有父母（監(jiān)護(hù)人）或者父母（監(jiān)護(hù)人）不能（或不愿）繼續(xù)履行管教義務(wù)時(shí)可啟動(dòng)專門(mén)教育外，還應(yīng)規(guī)定在行為人的社會(huì)危害性較大不采取專門(mén)教育無(wú)法管教的情況下也可采取專門(mén)教育。但應(yīng)避免因民意輿論影響而啟動(dòng)專門(mén)教育的情況發(fā)生，對(duì)“必要時(shí)”的理解應(yīng)當(dāng)是以嚴(yán)重不良行為少年“要保護(hù)性”①的需求為主，兼顧對(duì)罪錯(cuò)未成年人采取專門(mén)教育的必要性和社會(huì)防衛(wèi)的可行性進(jìn)行考量。[17]

⒉推動(dòng)國(guó)務(wù)院專門(mén)教育行政法規(guī)建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)可行的角度考量，筆者建議可依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的立法模式采取分步走的立法思路。第一步先由國(guó)務(wù)院制定《專門(mén)教育實(shí)施條例》或《專門(mén)教育實(shí)施辦法》等行政法規(guī)作為臨時(shí)性、過(guò)渡性法律文件，形成全國(guó)統(tǒng)一的專門(mén)教育實(shí)施細(xì)則和配套規(guī)范建設(shè)，就未成年人專門(mén)教育工作的管理體制、組織機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)保障等作出具體規(guī)定，積極探索與開(kāi)放式矯治措施（如社區(qū)幫扶）、半機(jī)構(gòu)化矯治措施（如觀護(hù)基地）的轉(zhuǎn)處機(jī)制以及教師懲戒權(quán)、強(qiáng)制親職教育等與罪錯(cuò)未成年人教育矯治功能相關(guān)聯(lián)措施的試點(diǎn)工作。第二步待后續(xù)條件成熟后通過(guò)轉(zhuǎn)化為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《專門(mén)教育法》進(jìn)行完全法律化的改造，其中規(guī)定適用年齡下限、“必要時(shí)”條件、矯治期限、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)出程序等專門(mén)教育具體辦法以及經(jīng)費(fèi)、人員、管理、場(chǎng)地等專門(mén)學(xué)校建設(shè)規(guī)定。

（二）整合教育矯治資源，采取專門(mén)教育措施

⒈規(guī)范專門(mén)學(xué)校建設(shè)和管理模式。隨著收容教養(yǎng)制度的廢除，可將實(shí)踐中曾用于關(guān)押收容教養(yǎng)人員的強(qiáng)制隔離戒毒所、未成年犯管教所等機(jī)構(gòu)改建為專門(mén)學(xué)校。筆者認(rèn)為，在拘禁措施單一化理念下，無(wú)論如何都要確定一處限制未成年人人身自由的場(chǎng)所作為最為嚴(yán)厲執(zhí)行方式的載體。[18]考慮到隔斷罪錯(cuò)少年的不良社會(huì)交往和糟糕的家庭環(huán)境，避免受害者及其家屬對(duì)罪錯(cuò)未成年人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，對(duì)采取專門(mén)教育和專門(mén)矯治教育的專門(mén)學(xué)校采取封閉式的管理模式更為合理，但應(yīng)避免陷入“監(jiān)獄化”的污名之中?！额A(yù)防未成年人犯罪法》明確規(guī)定專門(mén)教育是國(guó)民教育體系的組成部分，因此，專門(mén)學(xué)校中的學(xué)生雖然不能輕易外出或回家，但可聘請(qǐng)校外師資團(tuán)隊(duì)、社會(huì)志愿者等幫扶力量進(jìn)入專門(mén)學(xué)校開(kāi)展幫扶工作。此外，對(duì)于輕微不良行為或者矯治效果突出的未成年人，可適當(dāng)組織由老師帶隊(duì)外出參觀博物館、烈士紀(jì)念館等具有教育矯治意義的活動(dòng)，增強(qiáng)矯治效果，避免其完全與社會(huì)隔離。

⒉推動(dòng)完善專門(mén)教育“三軌制”啟動(dòng)方式。面對(duì)“雙軌制”模式下的入學(xué)范圍限縮，筆者建議進(jìn)行以下兩方面的改革，打造“強(qiáng)制入學(xué)+自愿入學(xué)”相結(jié)合的模式。一是明確《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條規(guī)定的啟動(dòng)方式，無(wú)論是監(jiān)護(hù)人一方還是學(xué)校一方均可在無(wú)力管教或管教無(wú)效時(shí)提出送入專門(mén)學(xué)校的申請(qǐng)，無(wú)須按照原“三自愿”原則同時(shí)取得家長(zhǎng)、原學(xué)校和當(dāng)事人的三方同意才可提出申請(qǐng)，增加送入專門(mén)學(xué)校的可能性。由于設(shè)置了專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估和教育行政機(jī)關(guān)決定程序，能夠保證送入專門(mén)學(xué)校是對(duì)觸法少年教育矯治具有必要性和合理性的舉措，因此不會(huì)造成對(duì)未成年人合法權(quán)利的侵犯。二是建議保留原“三自愿原則”的入學(xué)方式，即增加送入專門(mén)學(xué)校的“第三軌”，經(jīng)過(guò)當(dāng)事人、監(jiān)護(hù)人和學(xué)校三方同時(shí)同意即可直接向?qū)ｉT(mén)學(xué)校提出申請(qǐng)，由專門(mén)學(xué)校招生機(jī)構(gòu)接收入學(xué)。此時(shí)，由于各方對(duì)于進(jìn)入專門(mén)學(xué)校均表示同意，從提高行政效率和節(jié)約社會(huì)資源的角度考慮可規(guī)定直接向?qū)ｉT(mén)學(xué)校招生單位提出入學(xué)申請(qǐng)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同入學(xué)方式對(duì)采取專門(mén)教育的學(xué)生進(jìn)行分班級(jí)、分場(chǎng)所管理并采取不同的教育矯治方案，避免相互之間形成“交叉感染”或叛逆心理。

（三）完善專門(mén)教育決定方式

⒈明確公安機(jī)關(guān)移送細(xì)則與權(quán)力監(jiān)督。一方面，需要由前述《專門(mén)教育實(shí)施條例》或《專門(mén)教育法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)在辦理未成年人專門(mén)教育案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行為人家庭環(huán)境及人格情況調(diào)查程序。公安機(jī)關(guān)可自行或委托司法行政機(jī)關(guān)等進(jìn)行未成年人社會(huì)調(diào)查，充分調(diào)查原家庭能否履行嚴(yán)加管教的監(jiān)護(hù)要求，并結(jié)合調(diào)查結(jié)果、人身危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告等材料對(duì)行為人的專門(mén)教育期限提出建議，與專門(mén)教育調(diào)查報(bào)告一同提交專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估，并作為后續(xù)對(duì)其實(shí)施專門(mén)教育措施時(shí)確定個(gè)性化矯治方案的重要內(nèi)容;另一方面，在上述法律法規(guī)中增加專門(mén)教育的事前和事中權(quán)利救濟(jì)程序。筆者建議可參照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中的聽(tīng)證程序，借鑒《刑事訴訟法》中規(guī)定的未成年人案件合適成年人在場(chǎng)代為行使訴訟權(quán)利制度，規(guī)定對(duì)未成年人啟動(dòng)專門(mén)教育措施時(shí)“應(yīng)當(dāng)”告知其有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，當(dāng)事人及其監(jiān)護(hù)人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證過(guò)程中保障當(dāng)事人及其監(jiān)護(hù)人、代理律師的辯論和證據(jù)質(zhì)證等權(quán)利。除依法聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)外，還應(yīng)站在恢復(fù)性司法的角度充分聽(tīng)取被害人的意見(jiàn)。同時(shí)應(yīng)注意，為保護(hù)未成年人隱私不得進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證。針對(duì)案件偵查和社會(huì)調(diào)查內(nèi)容，必要時(shí)也可聽(tīng)取原學(xué)校、社區(qū)代表等有關(guān)人員的意見(jiàn)，并綜合各方意見(jiàn)后最終作出專門(mén)教育決定。此外，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將作出專門(mén)教育的決定以及建議的矯治期限和矯治內(nèi)容以書(shū)面形式送達(dá)該未成年人及其監(jiān)護(hù)人，要保障上述人員提起行政復(fù)議（或行政訴訟）的權(quán)利，以此增強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)決定程序的監(jiān)督和制約。

⒉完善專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)組成與職責(zé)。關(guān)于專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的性質(zhì)，考慮到此前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部決定程序不公開(kāi)、不透明引發(fā)的廣泛質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)明確設(shè)置該機(jī)構(gòu)目的是在決定機(jī)關(guān)作出專門(mén)教育決定過(guò)程中引入一種第三方中立的監(jiān)督制約程序。顯然這種監(jiān)督模式不是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的“批準(zhǔn)”關(guān)系，而是具有法律監(jiān)督職能的審議和評(píng)估機(jī)制，因此，專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)不應(yīng)承擔(dān)行政復(fù)議和行政訴訟的法律責(zé)任。作為專門(mén)教育啟動(dòng)前的必經(jīng)前置程序，應(yīng)對(duì)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估職能進(jìn)行規(guī)范和制約。為避免評(píng)估程序流于形式，應(yīng)當(dāng)規(guī)定專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)專門(mén)教育決定是否評(píng)估同意的表決程序，三分之二以上代表同意才屬于評(píng)估通過(guò)，同時(shí)規(guī)定對(duì)表決不同意的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)充分討論并記錄在評(píng)估報(bào)告當(dāng)中。[19]當(dāng)表決未達(dá)到上述比例規(guī)定時(shí)，決定機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)同部門(mén)上級(jí)機(jī)關(guān)向同級(jí)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)提出一次復(fù)議申請(qǐng)，如果經(jīng)復(fù)議后再次未通過(guò)則不能作出專門(mén)教育決定。人員配置方面，考慮針對(duì)專門(mén)教育的評(píng)估具有一定的專業(yè)性和實(shí)務(wù)性要求，建議專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)下設(shè)評(píng)估小組，由專業(yè)人員和專門(mén)人員共同組成。其中專業(yè)人員由心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)以及醫(yī)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域的專家共同組成，負(fù)責(zé)審查對(duì)罪錯(cuò)未成年人采取專門(mén)教育的科學(xué)性和可行性。而專門(mén)人員則由公安辦案機(jī)關(guān)、檢察院未檢部門(mén)、法院少年審判法庭、未成年犯管教所、教育行政機(jī)關(guān)以及兒童福利部門(mén)等組成，負(fù)責(zé)審查采取專門(mén)教育的必要性與合理性。評(píng)估小組根據(jù)需要組織召開(kāi)評(píng)估會(huì)議，其中評(píng)估會(huì)議可以采取小組統(tǒng)一評(píng)估或分別評(píng)估方式進(jìn)行。筆者認(rèn)為，由于專門(mén)教育評(píng)估時(shí)間不固定，其工作人員無(wú)須全部設(shè)置為全職人員。建議設(shè)置專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)秘書(shū)處作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，其中專業(yè)人員可采取專職聘用模式，由專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)秘書(shū)處領(lǐng)導(dǎo)，而專門(mén)人員可由組成專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的上述各部門(mén)中熟悉未成年人身心特點(diǎn)的工作人員兼職擔(dān)任?？紤]到專門(mén)教育是國(guó)民教育體系的組成部分，建議專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的秘書(shū)處下設(shè)在縣級(jí)以上人民政府教育行政主管部門(mén)，再由縣級(jí)以上黨委負(fù)責(zé)政法工作的負(fù)責(zé)人組織牽頭成立專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)并保障經(jīng)費(fèi)支持和職能協(xié)調(diào)。

（四）靈活設(shè)置多種機(jī)制，構(gòu)造分級(jí)分類處遇模式

⒈貫徹個(gè)別化處遇原則。在前期調(diào)查階段，可根據(jù)行為人的年齡、性別、犯罪原因、行為危害程度和主觀惡性大小、父母是否有監(jiān)管能力以及心理評(píng)估報(bào)告等綜合考量后作出最終處遇決定，以適合罪錯(cuò)未成年人教育矯治為目的，為未成年人設(shè)計(jì)個(gè)性化的矯治方案，包括在執(zhí)行過(guò)程中參與不同的教育活動(dòng)，采取一些有針對(duì)性的矯治措施，如賠禮道歉、心理治療以及根據(jù)個(gè)人興趣和特長(zhǎng)進(jìn)行相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)。在矯治期間進(jìn)行跟蹤評(píng)估考察，設(shè)立專人（如班主任、教導(dǎo)員等）負(fù)責(zé)，確保個(gè)性化矯治方案的執(zhí)行落實(shí)并進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督反饋。可根據(jù)矯治效果及時(shí)調(diào)整方案，針對(duì)表現(xiàn)良好或取得較好矯治效果的未成年人可適當(dāng)縮短矯治期限或采取較為寬松的管理模式?？紤]到目前不具備也無(wú)必要設(shè)立獨(dú)立的專門(mén)矯治教育場(chǎng)所，普通專門(mén)學(xué)校內(nèi)也有負(fù)責(zé)專門(mén)矯治教育的公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)派駐工作人員，因此，可將專門(mén)學(xué)校作為執(zhí)行專門(mén)矯治教育的專門(mén)場(chǎng)所。需要注意的是，同一所專門(mén)學(xué)校內(nèi)的普通專門(mén)教育和專門(mén)矯治教育的執(zhí)行模式要有所區(qū)別，對(duì)人身危險(xiǎn)性差異較大和取得不同矯治效果的未成年人及時(shí)進(jìn)行區(qū)分，防止“交叉感染”。

⒉探索彈性化矯治模式。罪錯(cuò)未成年人的專門(mén)教育期限不是與其行為的報(bào)應(yīng)性懲罰一一對(duì)應(yīng)，而是應(yīng)當(dāng)以幫助其糾正自身偏差行為、形成正常社會(huì)人格回歸社會(huì)為目的，因此，根據(jù)罪錯(cuò)未成年人的教育矯治效果進(jìn)行彈性化矯治模式探索仍有必要?！皬椥曰背C治模式是指根據(jù)嚴(yán)重不良行為人的教育矯治效果適時(shí)調(diào)整矯治期限，從而確保罪錯(cuò)未成年人接受矯治教育具有針對(duì)性和必要性，但顯然彈性化矯治模式不等于完全沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和范圍的不定期模式。基于對(duì)未成年人權(quán)利保障以及激勵(lì)罪錯(cuò)少年自我矯治目的的考量，筆者建議探索“執(zhí)行區(qū)間內(nèi)”的彈性化矯治模式。經(jīng)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估后由決定機(jī)關(guān)根據(jù)行為人的個(gè)性化調(diào)查報(bào)告，對(duì)每位進(jìn)入專門(mén)學(xué)校的未成年人作出最長(zhǎng)和最短矯治期限形成矯治區(qū)間，且區(qū)間的上限和下限一般不得超過(guò)1年，在此區(qū)間內(nèi)根據(jù)罪錯(cuò)未成年人的實(shí)際矯治效果可適當(dāng)調(diào)整實(shí)際執(zhí)行期限。該區(qū)間原則上不設(shè)最低下限，但考慮到必要的矯治周期和轉(zhuǎn)入普通學(xué)校的學(xué)制銜接需求，建議一般經(jīng)過(guò)6個(gè)月后才可進(jìn)行評(píng)估是否適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校，因此，專門(mén)教育的執(zhí)行期限建議在6個(gè)月以上。此外，域外保護(hù)性處分措施的期限①一般規(guī)定為6個(gè)月至3年。[20]考慮到過(guò)長(zhǎng)的矯治期限容易導(dǎo)致未成年人接受矯治的積極性下降，建議規(guī)定我國(guó)專門(mén)教育的最長(zhǎng)期限不超過(guò)3年。

⒊設(shè)置動(dòng)態(tài)化轉(zhuǎn)處機(jī)制?！额A(yù)防未成年人犯罪法》中規(guī)定的“閉環(huán)管理”只是在執(zhí)行專門(mén)矯治教育期間的管理模式，未來(lái)仍要探索有利于嚴(yán)重不良行為未成年人回歸社會(huì)的動(dòng)態(tài)化轉(zhuǎn)處機(jī)制，增強(qiáng)與我國(guó)其他罪錯(cuò)未成年人矯治措施的銜接適用。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第46條規(guī)定，轉(zhuǎn)回原學(xué)校后仍可規(guī)定同時(shí)對(duì)其適用“觀護(hù)基地”或“社區(qū)幫教”類措施，如轉(zhuǎn)回原學(xué)校后白天在原學(xué)校上學(xué)，晚上或周末在觀護(hù)基地內(nèi)繼續(xù)接受教育矯治，進(jìn)行假日輔導(dǎo)、宵禁保護(hù)、生活技能培訓(xùn)等幫教措施。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)一段時(shí)間的教育矯治情況可變更為較為寬松的“社區(qū)幫教”模式，即允許未成年人回歸家庭生活，并通過(guò)社區(qū)勞動(dòng)、就業(yè)安置、幫教小組觀護(hù)以及親職教育和家庭輔導(dǎo)等措施幫助其本人和學(xué)校、家庭、社區(qū)逐步適應(yīng)其重新回歸社會(huì)，一旦發(fā)現(xiàn)未成年人不適合采取更為開(kāi)放化的保護(hù)措施，可再動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)為較為嚴(yán)格的處遇措施，以此形成“專門(mén)教育—觀護(hù)基地—社區(qū)幫教”相互銜接的動(dòng)態(tài)化轉(zhuǎn)處機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Exploration on the Improvement Path of Special Education

for Minors'Serious Bad Behavior

Sun Chuanhao，Yu Yang

Abstract：The promulgation and implementation of the law on the prevention of juvenile delinquency has important practical significance for preventing and reducing juvenile delinquency and promoting the healthy growth of minors.At present，the special education system constructed by the law on the prevention of juvenile delinquency still lacks operable implementation methods. Therefore，it is necessary to deeply analyze the reform path of special education and actively explore reasonable countermeasures. Specifically，it includes：revising relevant legal norms to form a unified legal system for the special education of delinquent minors;Integrate education and correction resources for juvenile delinquency and bad behavior， and promote the development of special education;Improve the administrative decision-making mode;Build a hierarchical and classified treatment mode.

Key words：law on the prevention of juvenile delinquency;foster care;specialized education;specialized corrective education