摘? ? ? 要：為加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，提升政府治理能力和水平，我國各地相繼進(jìn)行行政審批智能化探索。本文對(duì)具有代表性的地方行政審批智能化實(shí)踐進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)行政審批智能化在合法性、服務(wù)效能、監(jiān)管、人力資本、技術(shù)應(yīng)用方面尚面臨諸多困境。因此，應(yīng)科學(xué)構(gòu)筑行政審批智能化的系統(tǒng)決策模型，合理設(shè)定行政審批智能化流程，建立人工智能嵌入政務(wù)服務(wù)的配套管理機(jī)制、以人工智能為核心載體的政府善治機(jī)制、政企間在人工智能領(lǐng)域的深度合作機(jī)制、政府人工智能應(yīng)用狀況的科學(xué)評(píng)估機(jī)制、二元大數(shù)據(jù)智能算法監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)無邊界的智慧政務(wù)和主動(dòng)政務(wù)服務(wù)。

關(guān)? 鍵? 詞：行政審批智能化;人工智能;政務(wù)服務(wù)

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）10-0008-08

收稿日期：2021-06-30

作者簡介：賀曉麗，中共青島市委黨?？蒲胁扛苯淌冢芯糠较?yàn)閿?shù)字政府。

行政審批方式一直以來都是行政審批制度改革的重點(diǎn)之一。2018年5月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》提出“強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，探索對(duì)適宜的事項(xiàng)開展智能審批，實(shí)現(xiàn)即報(bào)即批、即批即得”，從國家層面對(duì)行政審批智能化提出了要求。2018年10月31日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要開發(fā)適用于政府服務(wù)和決策的人工智能系統(tǒng)”，“運(yùn)用人工智能提高公共服務(wù)和社會(huì)治理水平”。作為人工智能在我國政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的最新嘗試，行政審批智能化引起了政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、信息工程等多學(xué)科的關(guān)注。

一、行政審批智能化概述

《辭?！穼?duì)“智能化”的解釋是：“讓機(jī)械設(shè)備等具備類似人的智慧和能力的措施。將人控制機(jī)器、設(shè)備的規(guī)則、方法提煉成一定的算法，借助計(jì)算機(jī)或控制器來自動(dòng)控制機(jī)器、設(shè)備在復(fù)雜環(huán)境下自主、無人干預(yù)地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。是自動(dòng)化的更高級(jí)階段?！笨梢姡悄芑蠲黠@的特征是以機(jī)器設(shè)備代替人來工作，即由機(jī)器自主工作、無需人工干預(yù)。作為計(jì)算機(jī)科學(xué)的一個(gè)分支，人工智能以深度學(xué)習(xí)為核心，包括計(jì)算機(jī)視覺、智能語音處理、生物特征識(shí)別、自然語言理解和智能決策控制等關(guān)鍵技術(shù)。人工智能通?？煞譃閮煞N類型：一是通用智能系統(tǒng)，其通過輸入數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)中提取信息并建立模型，將人們關(guān)心的某些現(xiàn)象轉(zhuǎn)換為知識(shí)，使一臺(tái)機(jī)器具有獲取知識(shí)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力;二是認(rèn)知智能系統(tǒng)，其能通過“看”“聽”“感覺”來感知，具有認(rèn)知、推理、規(guī)劃和運(yùn)動(dòng)控制的能力。[1]

行政審批智能化在實(shí)踐中亦被簡稱為“智能審批”“智能化審批”“秒批”“全自動(dòng)審批”“無人審批”等。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于行政審批智能化的內(nèi)涵界定可分為兩類，即行政審批全流程的智能化和行政審批主要流程的智能化。行政審批流程一般可分為材料審查、條件審核、受理收件、批文擬定、制證簽發(fā)等環(huán)節(jié)。在實(shí)務(wù)界，行政審批智能化是部分流程還是全流程的智能化，各地的實(shí)踐各有不同。如廣西上線的“不動(dòng)產(chǎn)登記智能審批系統(tǒng)”以“網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上提交、網(wǎng)上審核、現(xiàn)場核驗(yàn)、現(xiàn)場發(fā)證”的方式辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行收件，將各類業(yè)務(wù)案卷材料同步錄入到內(nèi)網(wǎng)不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中，由登記系統(tǒng)自動(dòng)完成受理環(huán)節(jié)并形成業(yè)務(wù)號(hào)，智能比對(duì)出具審批報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)人員現(xiàn)場核驗(yàn)材料后一次辦結(jié)。[2]這一智能審批系統(tǒng)是在受理收件、批文擬定環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的智能化，在其他環(huán)節(jié)尚有人工干預(yù)。青島市行政審批服務(wù)局將行政審批智能化設(shè)定為“五個(gè)零”，即受理零窗口、審核過程零材料、審批（核）零人工、領(lǐng)證零跑腿、紙質(zhì)材料零提交，以實(shí)現(xiàn)從材料審查到制證簽發(fā)全流程的無人干預(yù)、審批全流程的智能化。[3]在學(xué)術(shù)界，童慶等認(rèn)為，智能審批系統(tǒng)需要實(shí)時(shí)識(shí)別材料內(nèi)容，自動(dòng)校驗(yàn)申請(qǐng)人填報(bào)的信息是否符合審批要求和條件，對(duì)符合條件的立即提供帶有印章的審批意見進(jìn)行自動(dòng)制證;[4]姚龍華認(rèn)為，“秒批”是通過信息共享、自動(dòng)比對(duì)、核驗(yàn)申請(qǐng)信息，實(shí)現(xiàn)基于申請(qǐng)材料結(jié)構(gòu)化、業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、審批要素指標(biāo)化的系統(tǒng)無人干預(yù)自動(dòng)審批;[5]查云飛從法學(xué)研究視角將行政審批智能化界定為全自動(dòng)具體行政行為，認(rèn)為其是行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)借助電子技術(shù)和設(shè)備由機(jī)器全程完成行政程序并作出個(gè)案規(guī)范性的且具有直接外部效力的單方行為。[6]馬顏昕將自動(dòng)化行政分為部分自動(dòng)化行政和完全自動(dòng)化行政，將完全自動(dòng)化行政限定為所有部分均由自動(dòng)化系統(tǒng)完成，不再需要人工干預(yù)。因完全自動(dòng)化行政的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)是承擔(dān)相應(yīng)功能的人工智能系統(tǒng)是否能完成分析和決定，故其又將完全自動(dòng)化行政劃分為無裁量能力和有裁量能力兩種類型，認(rèn)為當(dāng)前一些地方的行政審批智能化是無裁量能力的完全自動(dòng)化行政，未來應(yīng)對(duì)有裁量能力的自動(dòng)化決策加以探索。[7]

行政審批智能化可以打破原有的行政壁壘，整合各部門資源，極大地提升城市營商環(huán)境競爭力，從某種意義上來說是政務(wù)服務(wù)的最高標(biāo)準(zhǔn)。[8]相較于人工審批或傳統(tǒng)的網(wǎng)上審批，行政審批智能化的優(yōu)勢(shì)在于：由機(jī)器設(shè)備代替人工勞動(dòng)，有利于緩解人力資源匱乏困境;能夠在分秒之間實(shí)時(shí)完成審批流程，極大地提升政務(wù)服務(wù)管理效能;由程式化的計(jì)算機(jī)算法決策取代人的自由裁量，能夠有效防范審批權(quán)力腐敗;人工智能技術(shù)的支持為提高審批決策質(zhì)量、拓展審批服務(wù)交互渠道、構(gòu)建推送式審批服務(wù)模式提供了可能。[9]具言之，行政審批智能化能夠從政務(wù)服務(wù)的“解放”“分解”“取代”“增強(qiáng)”等方面使人類完成以前難以處理的工作任務(wù)?！敖夥拧奔从扇斯ぶ悄芙庸軘?shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)記錄、數(shù)據(jù)檢索等常規(guī)化工作，使人力資源獲得解放;“分解”即將政務(wù)服務(wù)工作流程依照人工智能的技術(shù)要求進(jìn)行任務(wù)分解，完成全自動(dòng)處理，人力只負(fù)責(zé)剩余的任務(wù)并監(jiān)督人工智能的運(yùn)行;“取代”即由人工智能完成以往由人力獨(dú)立完成的政務(wù)服務(wù)工作;“增強(qiáng)”即將人工智能與人的技能優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，由人工智能完成之前人根本無法完成的工作。可見，人工智能能夠成為政務(wù)服務(wù)變革的有利工具，使政務(wù)服務(wù)形成自學(xué)習(xí)、自適應(yīng)和自服務(wù)的新形態(tài)，[10]推動(dòng)整個(gè)政府運(yùn)作從“自然人政務(wù)智慧集合”向“人機(jī)高度融合的泛政務(wù)智慧體系”轉(zhuǎn)變。[11]在行政審批智能化的情境下，政府將形成數(shù)字化、智能化、智慧化的新形態(tài)，該形態(tài)以“人機(jī)共生”為價(jià)值內(nèi)核、以“智能+”為思維模式、以“循數(shù)”為技術(shù)路徑，具有人機(jī)協(xié)同、政企合作和政民互動(dòng)多元協(xié)同關(guān)系結(jié)構(gòu)。[12]

二、行政審批智能化的地方實(shí)踐

目前，我國已有多個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）、市或市轄區(qū)上線了行政審批智能化系統(tǒng)，受調(diào)研條件所限，筆者僅從CNKI數(shù)據(jù)庫中檢索出曾在報(bào)刊中報(bào)道過的相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上梳理出具有代表性的地方行政審批智能化實(shí)踐概貌。

廣西壯族自治區(qū)? 2017年11月，廣西壯族自治區(qū)在全國率先提出要打造24小時(shí)“不打烊”網(wǎng)上政府，自治區(qū)住建廳、食藥監(jiān)局、林業(yè)廳隨即推出智能審批和監(jiān)管系統(tǒng)，截至2017年11月20日，有10項(xiàng)行政審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)智能審批及監(jiān)管，辦件總數(shù)共計(jì)3129件。[13]2020年，北海市行政審批局開發(fā)出“一網(wǎng)通辦+智能審批”系統(tǒng)，將開辦企業(yè)所需的設(shè)立登記、印章刻制、申領(lǐng)發(fā)票、社會(huì)保險(xiǎn)登記、醫(yī)保備案登記、住房公積金繳存開戶登記、銀行開戶7個(gè)事項(xiàng)深度融合，只需在一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)節(jié)點(diǎn)登錄提出申請(qǐng)后點(diǎn)擊一個(gè)按鍵即可完成審批過程，電子營業(yè)執(zhí)照和電子印章同步發(fā)放。[14]

深圳市? 一向主張人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的深圳市把行政審批智能化首先落在了普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)和落戶上，《深圳市普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)和落戶“秒批”工作方案》于2018年6月11日至24日開始試運(yùn)行，2018年6月25日正式啟動(dòng)，當(dāng)年有7.6萬畢業(yè)生通過“秒批”系統(tǒng)辦理了落戶手續(xù)。[15]2018年11月，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳市推廣“秒批”模式工作方案的通知》，對(duì)“秒批”模式的推廣應(yīng)用進(jìn)行全市動(dòng)員，企業(yè)投資項(xiàng)目備案、網(wǎng)約車許可申辦等多個(gè)事項(xiàng)“秒批”服務(wù)陸續(xù)上線，2018年，深圳市市場監(jiān)管局的“秒批”業(yè)務(wù)量占全部業(yè)務(wù)總量的31.34%。[16]2019年3月，個(gè)體工商戶設(shè)立和撤銷在深圳市龍崗區(qū)實(shí)現(xiàn)“秒批”。繼“秒批”之后，深圳市又開始嘗試“秒報(bào)”服務(wù)，即在業(yè)務(wù)申報(bào)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)智能申報(bào)、少填或不填信息的無感申報(bào)。2020年9月，深圳“秒報(bào)秒批一體化”平臺(tái)正式上線，第一批涵蓋了9個(gè)部門的58個(gè)高頻政務(wù)事項(xiàng)，有278個(gè)高頻政務(wù)事項(xiàng)可以做到“秒批”，250個(gè)政務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)“秒報(bào)”。[17]

安徽省? 2019年3月，合肥市市場監(jiān)督管理局開始啟動(dòng)智能審批系統(tǒng)的研發(fā)工作，同年4月22日，合肥市瑤海區(qū)個(gè)體工商戶智能審批系統(tǒng)開始上線試運(yùn)行，申請(qǐng)人辦理個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照在自助一體機(jī)終端登錄進(jìn)行人臉識(shí)別、經(jīng)營范圍選擇、其他必要信息填寫，通過在線驗(yàn)證即可直接打印出營業(yè)執(zhí)照。2019年7月，安徽省市場監(jiān)督管理局、安徽省公安廳、安徽省人力資源和社會(huì)保障廳、安徽省數(shù)據(jù)資源管理局、國家稅務(wù)總局安徽省稅務(wù)局、人民銀行合肥中心支行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全省企業(yè)開辦“六個(gè)一”體系建設(shè)的意見》，提出推行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化登記和智能化審批，實(shí)現(xiàn)企業(yè)開辦涉及到的市場監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、公安部門、人力資源和社會(huì)保障部門信息之間的無縫對(duì)接、實(shí)時(shí)共享。2019年8月底，合肥市正式上線企業(yè)登記智能審批系統(tǒng)，在城區(qū)內(nèi)開展非準(zhǔn)入許可類內(nèi)資有限公司設(shè)立登記的自助辦理、自行承諾、自主申報(bào)、智能秒批和不見面領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照等項(xiàng)服務(wù)，企業(yè)開辦登記實(shí)現(xiàn)了市場監(jiān)管部門、公安部門、稅務(wù)部門、銀行、人力資源和社會(huì)保障部門及公積金六項(xiàng)業(yè)務(wù)的一網(wǎng)通辦。[18]

青島市? 自2018年上海合作組織青島峰會(huì)成功舉辦后，青島市依照習(xí)近平總書記“辦好一次會(huì)，搞活一座城”的指示，號(hào)召全市行動(dòng)起來“建設(shè)高效青島”。2019年7月，青島市在政府官方網(wǎng)站公開發(fā)布《高效青島建設(shè)攻勢(shì)作戰(zhàn)方案（2019-2022）》，其中針對(duì)提高政務(wù)服務(wù)智能化水平提出：“到2019年底，進(jìn)駐市、區(qū)（市）兩級(jí)政務(wù)服務(wù)大廳的300項(xiàng)辦理事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)‘不見面審批;實(shí)現(xiàn)高頻申請(qǐng)材料的共享應(yīng)用和互認(rèn);全市80個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)‘秒批。到2022年，全市統(tǒng)一的智能化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系基本建成，網(wǎng)上服務(wù)精細(xì)化水平進(jìn)一步提高;實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)和群眾需求的精準(zhǔn)服務(wù)、主動(dòng)推送、智能感知，深度拓展各類基于互聯(lián)網(wǎng)的便民惠民政務(wù)服務(wù)應(yīng)用，全面實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)材料和常用信息的共享和復(fù)用，‘秒批模式全面推廣，保持我市政務(wù)服務(wù)智能化水平走在全國前列。”[19]2019年8月，青島市在山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（青島站）開設(shè)了“秒批”專欄，上線了33項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)秒批服務(wù)，截至2019年底，共上線89項(xiàng)，超過了預(yù)期目標(biāo)。2020年5月，“青島市行政審批微大廳”微信公眾號(hào)上線了30項(xiàng)符合“秒批”標(biāo)準(zhǔn)的“智能辦”事項(xiàng)，均為青島市轄區(qū)承辦的審批事項(xiàng)。[20]

三、行政審批智能化面臨的困境

在合法性方面? 我國國家工商行政管理總局于2004年6月10日發(fā)布的《企業(yè)登記程序規(guī)定》第五條規(guī)定：“企業(yè)登記機(jī)關(guān)工作人員在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)登記申請(qǐng)進(jìn)行審查，代表企業(yè)登記機(jī)關(guān)作出是否受理、登記的決定?！蹦壳?，一些地方為規(guī)范企業(yè)登記行為也開始實(shí)行企業(yè)注冊(cè)官“一審一核”制度和“獨(dú)任審核”制度，并對(duì)企業(yè)登記工作人員的履職資格、工作權(quán)限、業(yè)務(wù)能力條件作出了限定。從法律層面來看，企業(yè)登記機(jī)關(guān)工作人員是執(zhí)行登記職務(wù)行為的唯一合法行為主體，代表企業(yè)登記機(jī)關(guān)作出決定的核準(zhǔn)人不能是一個(gè)沒有主體資格和行為能力的人工智能系統(tǒng)。[21]

在服務(wù)效能方面? 人工智能的嵌入實(shí)現(xiàn)了對(duì)公務(wù)人員行政行為的替代，但人工智能系統(tǒng)并不具備承擔(dān)責(zé)任的主體性資格，且其在提高行政效率的同時(shí)產(chǎn)生的智能官僚主義①問題也不容忽視。有學(xué)者認(rèn)為，人工智能技術(shù)賦權(quán)與約束的非對(duì)稱性暗含著寡頭統(tǒng)治的危險(xiǎn)，基于人工智能算法的預(yù)測(cè)評(píng)估和賦權(quán)可能存在系統(tǒng)性歧視，影響公共權(quán)力運(yùn)行的公平性。[22]

在監(jiān)管方面? 人工智能系統(tǒng)的精確算法表面上看減少了行政審批中的主觀因素，但以計(jì)算機(jī)代碼表達(dá)的意見本質(zhì)上還是由人來設(shè)計(jì)確定的，且系統(tǒng)的應(yīng)用也弱化了對(duì)工作人員的權(quán)力和責(zé)任監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，智能化決策情形下的行為主體虛化使得傳統(tǒng)的基于工作人員職務(wù)行為建立的問責(zé)機(jī)制難以發(fā)揮作用，如果缺乏人類倫理的引導(dǎo)，極易通過固定程序顯著擴(kuò)大行政主體的偏見甚至歧視，可能帶來更嚴(yán)重的行政偏見問題，使行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系更加緊張。[23]還有學(xué)者認(rèn)為，行政審批智能化雖然減少了工作人員在處理審批事項(xiàng)時(shí)面對(duì)的復(fù)雜性，但是由機(jī)器設(shè)備擔(dān)任一線工作者也缺失了對(duì)服務(wù)對(duì)象的親身體驗(yàn)和回應(yīng)。[24]

在人力資本方面? 公務(wù)員的成長與發(fā)展是行政機(jī)關(guān)組織文化和組織能力建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，為保障公務(wù)員合法權(quán)益，《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定了公務(wù)員進(jìn)入和退出機(jī)制。行政審批智能化勢(shì)必會(huì)重塑行政管理流程，這意味著對(duì)公務(wù)員工作崗位及工作技能的重塑，公務(wù)員的培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗和退出等問題成為需要積極應(yīng)對(duì)的人力資源管理問題。[25]

在技術(shù)應(yīng)用方面? 人工智能技術(shù)的成熟并不代表技術(shù)應(yīng)用條件的成熟，其在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用尚存諸多制約因素，如政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化程度以及與之相關(guān)聯(lián)的知識(shí)庫的完備度，與人工智能應(yīng)用相配套的一系列制度性機(jī)制，公眾的數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字鴻溝現(xiàn)象的系統(tǒng)性消除，智能化系統(tǒng)的安全性、可靠性和穩(wěn)定性等。[26]具言之，行政審批智能化在應(yīng)用上存在內(nèi)外兩方面困難，內(nèi)部困難表現(xiàn)在部門的自身管理服務(wù)能力有限，在數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)治理方法、數(shù)據(jù)共享、人力資源儲(chǔ)備上存在問題;外部困難表現(xiàn)在人工智能技術(shù)發(fā)展受環(huán)境制約，在數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私保護(hù)、法律規(guī)范與問責(zé)機(jī)制、人工智能行政倫理等方面存在問題。[27]從政府主體看，人工智能需要適應(yīng)性更強(qiáng)和高度靈活的管理體制，但現(xiàn)有的體制性壁壘難以突破;從數(shù)據(jù)來源看，“信息孤島”現(xiàn)象明顯，數(shù)據(jù)缺乏聯(lián)通能力;從實(shí)踐應(yīng)用看，缺乏政府與企業(yè)之間的有效協(xié)作，人工智能的創(chuàng)新應(yīng)用能力不強(qiáng);從研發(fā)人員看，專業(yè)性人才非常稀缺。[28]

四、行政審批智能化的優(yōu)化路徑

依據(jù)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，行政審批事項(xiàng)可分為具有相似性結(jié)構(gòu)、遵循簡單規(guī)則、審批決定有限的結(jié)構(gòu)化行政審批事項(xiàng)以及具有不確定性、復(fù)雜性特征的非結(jié)構(gòu)化行政審批事項(xiàng)。目前，對(duì)于結(jié)構(gòu)化行政審批事項(xiàng)，審批流程可以達(dá)到一定程度的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化，機(jī)器設(shè)備可以直接從中獲取知識(shí)并自主進(jìn)行決策，從而智能化地作出審批決定，但對(duì)于非結(jié)構(gòu)化行政審批事項(xiàng)，智能審批還難以實(shí)現(xiàn)。[29]從行政審批智能化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)來看，全流程智能化至少需要六層架構(gòu)：[30]一是技術(shù)支撐層，以目標(biāo)檢測(cè)等人工智能關(guān)鍵技術(shù)構(gòu)成，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門、多渠道、多用戶的多維數(shù)據(jù)感知;二是文本識(shí)別和文本結(jié)構(gòu)化應(yīng)用層，基于人工智能的深度學(xué)習(xí)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)審批證照、票據(jù)、表單、印章的文本識(shí)別及應(yīng)用;三是行業(yè)影像庫、知識(shí)庫、術(shù)語詞庫層，用于完成人工智能識(shí)別模型的訓(xùn)練優(yōu)化并支撐政務(wù)文檔的信息結(jié)構(gòu)化提取;四是建設(shè)管理訓(xùn)練平臺(tái)層，包含應(yīng)用管理平臺(tái)、校驗(yàn)平臺(tái)、數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)、訓(xùn)練平臺(tái)、標(biāo)注平臺(tái)等，用于解決業(yè)務(wù)應(yīng)用、運(yùn)行維護(hù)及管理難題;五是接口層，通過API接口、移動(dòng)端SDK多形式服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)高精度識(shí)別、結(jié)構(gòu)化提取、自定義模板訓(xùn)練、多類型智能組合、多場景業(yè)務(wù)嵌入;六是證照形成層，針對(duì)圖像、文本、電子證照等材料的審查審核實(shí)現(xiàn)無人干預(yù)條件下的自助制證簽發(fā)。

在行政審批智能化系統(tǒng)投入運(yùn)用前，需要對(duì)傳統(tǒng)審批流程中的材料審查、條件審核、受理收件、批文擬定、制證簽發(fā)等環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，以實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)的一鍵審批。這樣一來，審批權(quán)力就全部交給了人工智能系統(tǒng)。相關(guān)部門是否能制定實(shí)施配套的制度規(guī)則并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)行政審批智能化需要解決的內(nèi)部思想問題。實(shí)踐中，自上而下的頂層推動(dòng)、府際之間的競爭激勵(lì)、政府與企業(yè)之間的緊密合作以及公眾自下而上的問責(zé)機(jī)制，均是行政審批智能化改革得以啟動(dòng)、持續(xù)的保障因素。因此，應(yīng)從創(chuàng)新行動(dòng)理念，提升對(duì)人工智能嵌入政務(wù)服務(wù)的重要性認(rèn)知;創(chuàng)新主導(dǎo)模式，建構(gòu)人工智能嵌入政務(wù)服務(wù)的配套管理機(jī)制;創(chuàng)新治理模式，建構(gòu)以人工智能為核心載體的政府善治機(jī)制;創(chuàng)新協(xié)作模式，建構(gòu)政企間在人工智能領(lǐng)域的深度合作機(jī)制;創(chuàng)新評(píng)估模式，建構(gòu)政府人工智能應(yīng)用狀況的科學(xué)評(píng)估機(jī)制等多方面入手。[31]當(dāng)然，智能技術(shù)的引入不會(huì)自動(dòng)帶來預(yù)期收益，還需要政府部門主動(dòng)進(jìn)行深層次制度變革，使原有的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)能力和組織文化作出適應(yīng)性改變。如果無法在引入智能技術(shù)的同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的制度變革，將很難讓智能審批真正落地并且發(fā)揮實(shí)效。[32]在推進(jìn)行政審批智能化改革進(jìn)程中，應(yīng)遵循漸進(jìn)性原則穩(wěn)妥地推進(jìn)，并且建立健全審批信息備份機(jī)制，充分保證制度性公平和公眾的程序性權(quán)利。[33]同時(shí)，因行政審批智能化本身具備目標(biāo)性和工具性的雙重角色，開放式協(xié)同框架能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)的自我迭代優(yōu)化，[34]故應(yīng)以系統(tǒng)開放為抓手，通過建立開放式協(xié)同框架，搭建政府內(nèi)部開放式協(xié)同型組織平臺(tái)，強(qiáng)化政府內(nèi)部自上而下的動(dòng)員，打通社會(huì)公眾參與行政審批智能化的內(nèi)外渠道。

行政審批智能化帶來的問責(zé)難題需要依靠法律法規(guī)制度的調(diào)整加以解決。問責(zé)問題至少涉及“誰應(yīng)當(dāng)被問責(zé)”“就什么事項(xiàng)問責(zé)”以及“承擔(dān)什么樣的責(zé)任”三個(gè)層面，需要建立一個(gè)基于澄清不同類型參與者的多元主體問責(zé)體系，以區(qū)分人類和機(jī)器行為并明確多元主體承擔(dān)責(zé)任時(shí)的順序。[35]因此，行政審批智能化系統(tǒng)應(yīng)與多重責(zé)任機(jī)制建設(shè)同步，通過建立一個(gè)以數(shù)據(jù)活動(dòng)顧問為主、數(shù)據(jù)活動(dòng)監(jiān)管局為輔的二元大數(shù)據(jù)智能算法監(jiān)管機(jī)制，從監(jiān)管人員及監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)組織創(chuàng)新。[36]鑒于自動(dòng)化行政行為的運(yùn)用越來越廣泛，行政地位越來越重要，應(yīng)將自動(dòng)化行政單獨(dú)類型化，通過立法修改確定專門的責(zé)任構(gòu)成要件。[37]

行政審批智能化的系統(tǒng)決策模型應(yīng)包括決策數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、決策專家系統(tǒng)、決策模擬系統(tǒng)和追蹤評(píng)估系統(tǒng)。[38]其中，決策數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)負(fù)責(zé)從海量數(shù)據(jù)中提取相關(guān)數(shù)據(jù)加以分析和挖掘，決策專家系統(tǒng)根據(jù)決策數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)遵循一定的規(guī)則生成決策建議，決策模擬系統(tǒng)對(duì)決策實(shí)際效果進(jìn)行模擬評(píng)估，追蹤評(píng)估系統(tǒng)收集決策實(shí)際執(zhí)行的效果、公眾對(duì)決策的評(píng)價(jià)等數(shù)據(jù)。只有四個(gè)系統(tǒng)形成一個(gè)閉環(huán)，才能避免決策出現(xiàn)問題。針對(duì)可能出現(xiàn)的智能官僚主義，有學(xué)者認(rèn)為，需要采用“理念—制度—技術(shù)”的立體化治理方式、“預(yù)防—考評(píng)—監(jiān)督”的全程性治理機(jī)制以及“統(tǒng)籌—融合—細(xì)化”的多元化治理手段予以解決。[39]也有學(xué)者建議，通過建構(gòu)復(fù)合型數(shù)據(jù)治理模式實(shí)現(xiàn)從指令性安排到民主協(xié)商的轉(zhuǎn)變，將線上業(yè)務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合以增強(qiáng)可能被新興技術(shù)掩蓋的人文關(guān)懷，培育以信任為價(jià)值導(dǎo)向的電子政務(wù)倫理觀，依托區(qū)塊鏈技術(shù)統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)共享機(jī)制，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)績效考核評(píng)價(jià)制度等手段，促進(jìn)技術(shù)賦能價(jià)值回歸。[40]

總之，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，人工智能將逐漸具備一定的適應(yīng)性和學(xué)習(xí)能力，以獨(dú)特的方式參與到政務(wù)服務(wù)中，有能力從并不完全的信息中進(jìn)行分析判斷，作出自動(dòng)化決策，從而真正具有裁量能力。未來，人工智能與行政服務(wù)的結(jié)合可能在兩方面取得突破性進(jìn)展：一是無邊界的智慧政務(wù)。[41]人工智能及其相關(guān)技術(shù)的發(fā)展將彌合不同機(jī)構(gòu)之間的邊界，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)的無縫銜接與業(yè)務(wù)交換，最終打破政府機(jī)構(gòu)之間的物理邊界，為用戶提供透明的、感知不到實(shí)體機(jī)構(gòu)的政務(wù)服務(wù)。二是主動(dòng)政務(wù)服務(wù)。在大數(shù)據(jù)與機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)支持下，智能政務(wù)系統(tǒng)將感知出用戶感興趣的政務(wù)服務(wù)信息或事項(xiàng)，由以事項(xiàng)為中心切換為以用戶為中心提供服務(wù)，通過對(duì)用戶條件進(jìn)行約束匹配，幫助其篩選出最優(yōu)的匹配政策，生成個(gè)性化辦事指南，并在最短時(shí)間內(nèi)完成業(yè)務(wù)辦理，實(shí)現(xiàn)真正意義上的智慧政務(wù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]李彥宏.智能革命[M].北京：中信出版集團(tuán)，2017.

[2]李雙青，馬橈馳，賓元菲.廣西不動(dòng)產(chǎn)登記智能審批系統(tǒng)開發(fā)與應(yīng)用[J].國土資源信息化，2019，（4）.

[3]王麗平.80項(xiàng)政務(wù)服務(wù)列“提速”清單：島城“一次辦好”改革再放大招，個(gè)體工商戶登記年內(nèi)將實(shí)現(xiàn)“秒批”[N].半島都市報(bào)，2019-07-11（A06）.

[4][30]童慶，肖筱華，邱智航.政務(wù)領(lǐng)域智能審批系統(tǒng)設(shè)計(jì)與應(yīng)用[J].信息技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)化，2021，（4）.

[5]姚龍華.企業(yè)登記秒批背后是改革快進(jìn)與技術(shù)升級(jí)[N].深圳特區(qū)報(bào)，2019-10-08（A02）.

[6]查云飛.人工智能時(shí)代全自動(dòng)具體行政行為研究[J].比較法研究，2018，（5）.

[7][37]馬顏昕.自動(dòng)化行政的分級(jí)與法律控制變革[J].行政法學(xué)研究，2019，（1）.

[8]安蔚.智能+政務(wù)時(shí)代“顛覆效應(yīng)”[J].決策，2019，（4）.

[9][27]陳濤，冉龍亞，明承瀚.政務(wù)服務(wù)的人工智能應(yīng)用研究[J].電子政務(wù)，2018，（3）.

[10][25][29]劉曉洋.人工智能重塑政務(wù)服務(wù)流程的認(rèn)知邏輯與技術(shù)路徑[J].電子政務(wù)，2019，（11）.

[11]何哲.人工智能時(shí)代的政務(wù)智慧轉(zhuǎn)型[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（1）.

[12]王張華，顏佳華.人工智能驅(qū)動(dòng)政府治理變革：內(nèi)在機(jī)理與實(shí)踐樣態(tài)[J].學(xué)習(xí)論壇，2020，（11）.

[13]趙超.深化“放管服”突破“天花板”：從窗口服務(wù)變化看廣西政務(wù)改革[N].廣西日?qǐng)?bào)，2017-11-27（01）.

[14]北海市行政審批局.以信息化建設(shè)為抓手推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境[N].北海日?qǐng)?bào)，2020-12-12（03）.

[15]姚龍華.落戶秒批是對(duì)人才的真愛[N].深圳特區(qū)報(bào)，2018-06-14（A02）.

[16]鄧輝林.催生“秒批”快感就是增進(jìn)企業(yè)和市民獲得感[N].深圳特區(qū)報(bào)，2018-11-23（A02）.

[17]秒報(bào)秒批一體化推動(dòng)深圳數(shù)字政府再提速[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter/2020-12/14/c_1126860147.htm.

[18]合肥市市場監(jiān)管局.合肥：智能審批打造無人值守永不打烊政務(wù)服務(wù)新模式[J].中國市場監(jiān)管研究，2020，（9）.

[19]高效青島建設(shè)攻勢(shì)作戰(zhàn)方案（2019—2022年）[EB/OL].青島政務(wù)網(wǎng)，http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n68423/n31284702/190801090440082016.html.

[20]青島近百項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上“秒批”[EB/OL].中國山東網(wǎng)，http：//qingdao.sdchina.com/show/4524503.html.

[21]潘曉峰.企業(yè)登記“零人工介入”“全智能審批”芻議[J].中國市場監(jiān)管研究，2020，（3）.

[22]王小芳，王磊.技術(shù)利維坦：人工智能嵌入社會(huì)治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)與政府應(yīng)對(duì)[J].電子政務(wù)，2019，（5）.

[23][28][31]胡洪彬.人工智能時(shí)代政府治理模式的變革與創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)界，2018，（4）.

[24]吳曉林.技術(shù)賦能與科層規(guī)制：技術(shù)治理中的政治邏輯[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，（2）.

[26][33]李曉方，王友奎，孟慶國.政務(wù)服務(wù)智能化：典型場景、價(jià)值質(zhì)詢和治理回應(yīng)[J].電子政務(wù)，2020，（2）.

[32]馬亮.政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新何以降低行政負(fù)擔(dān)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，（2）.

[34]薛澤林.智能政務(wù)推進(jìn)中的開放式協(xié)同策略[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2019，（2）.

[35]許中緣.論智能機(jī)器人的工具性人格[J].法學(xué)評(píng)論，2018，（5）：153-164.

[36]林洹民.自動(dòng)決策算法的法律規(guī)制：以數(shù)據(jù)活動(dòng)顧問為核心的二元監(jiān)管路徑[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2019，（3）.

[38][41]畢蓉蓉，車傳文.人工智能技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用綜述[J].數(shù)字技術(shù)與應(yīng)用，2019，（7）.

[39]范逢春.信息化背景下新型形式主義與官僚主義的治理之道[J].國家治理，2020，（25）.

[40]胡衛(wèi)衛(wèi)，陳建平，趙曉峰.技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負(fù)能？——智能官僚主義的生成及消解[J].電子政務(wù)，2021，（4）.

（責(zé)任編輯：劉? 丹）

On the Intellectualization of Administrative

Examination and Approval

He Xiaoli

Abstract：In order to speed up the transformation of government functions and work style and improve the ability and level of government governance，all parts of China have successively explored the intellectualization of administrative examination and approval.After combing the representative practice of intelligent local administrative examination and approval，this paper finds that promoting intelligent administrative examination and approval still faces many difficulties in legitimacy，service efficiency，supervision，human capital and technology application.We should scientifically build an intelligent system decision-making model for administrative examination and approval，reasonably set the intelligent process of administrative examination and approval，establish a supporting management mechanism for artificial intelligence embedded in government services，a good governance mechanism of the government with artificial intelligence as the core carrier，a deep cooperation mechanism between government and enterprises in the field of artificial intelligence，a scientific evaluation mechanism for the application of government artificial intelligence Binary big data intelligent algorithm supervision mechanism，so as to realize borderless intelligent government and active government services.

Key words：intelligent administrative examination and approval;artificial intelligence;Government service