林志軍

在世界各國(guó)發(fā)展史上，人口變化是一個(gè)重要的影響因素，人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在直接的關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)的人口學(xué)理論認(rèn)為，人口過(guò)速增長(zhǎng)將導(dǎo)致社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，超出特定時(shí)期資源配置和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出分配，可能阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，其他的人口學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，人口發(fā)展是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正相關(guān)的。尤其是在新興信心經(jīng)濟(jì)體，人口增加帶來(lái)充沛的勞動(dòng)力，特別是年輕勞動(dòng)力供應(yīng)，可形成明顯的“人口紅利”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和社會(huì)繁榮。另一方面，在發(fā)達(dá)國(guó)家和其他一些主要發(fā)展中國(guó)家，目前面臨快速老齡化和人口負(fù)增長(zhǎng)問(wèn)題，引起這些經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滯漲，社會(huì)福利負(fù)擔(dān)加重，社會(huì)矛盾增加。這些事例均表明，在一定的發(fā)展階段，人口和經(jīng)濟(jì)之間存在正相關(guān)性。

發(fā)達(dá)城市人口增長(zhǎng)的借鑒意義

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，許多主要的國(guó)際貿(mào)易港或國(guó)際金融中心，如倫敦、紐約、新加坡、香港、迪拜等，以及內(nèi)地的不少一、二線城市，其快速發(fā)展的動(dòng)力均包括人口的迅速增長(zhǎng)，尤其是處?kù)督?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和快速增長(zhǎng)階段。人口的相對(duì)聚集，對(duì)應(yīng)生產(chǎn)要素快速流動(dòng)和市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張，可產(chǎn)生更多和更高質(zhì)的勞動(dòng)力供應(yīng)，滿足技術(shù)更新和資源優(yōu)化配置，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)繁榮。內(nèi)地改革開放以來(lái)設(shè)立的五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展經(jīng)歷足以證明人口增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。相對(duì)而言，如果片面限制人口增長(zhǎng)，即使擁有豐富的資源稟賦，如果沒(méi)有充足的勞動(dòng)力供應(yīng)，無(wú)法聚集人氣及形成高流動(dòng)性市場(chǎng)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)是難以快速發(fā)展的。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)家的一個(gè)重要發(fā)展戰(zhàn)略。大灣區(qū)涵蓋廣東省9個(gè)城市（廣州、佛山、東莞、深圳、惠州、珠海、中山、江門、肇慶）以及香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，是中國(guó)開發(fā)程度最高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)，現(xiàn)有約8700萬(wàn)人口。2020年，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量為1.67萬(wàn)億美元和人均GDP1.94萬(wàn)美元，均在全國(guó)占領(lǐng)先地位。中共中央和國(guó)務(wù)院於2019年2月18日公佈的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，大灣區(qū)建設(shè)目標(biāo)是要充分發(fā)揮粵港澳的綜合優(yōu)勢(shì)，支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，進(jìn)一步提升大灣區(qū)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中的支撐引領(lǐng)作用，完善“一國(guó)兩制”實(shí)踐，發(fā)展活力充沛、創(chuàng)新能力突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要素流動(dòng)順暢，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。

大灣區(qū)建設(shè)將圍繞廣州、深圳、香港和澳門四個(gè)核心城市，推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)各城市合理分工，功能互補(bǔ)，提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，加快打造國(guó)家級(jí)科技創(chuàng)新走廊，高水準(zhǔn)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)，助推國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施。近20年來(lái)，在大灣區(qū)內(nèi)，珠江東岸的城市發(fā)展更快更好。珠江西岸（包括珠海、澳門、中山、江門）基礎(chǔ)弱些，發(fā)展速度不及東部，其中一個(gè)因素在於人口數(shù)量和增長(zhǎng)速度的差別。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)字，廣佛、深莞等地這些年來(lái)人口增長(zhǎng)很快，其人口總數(shù)增加也更多。特別是，大量吸收外來(lái)年輕勞動(dòng)力和技術(shù)人才的流入，促進(jìn)了珠江東岸這些灣區(qū)東部城市的快速產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

珠江西部的建設(shè)也需要加快人口增長(zhǎng)。由於目前的人口基數(shù)相對(duì)較低，發(fā)展進(jìn)度是相對(duì)緩慢。因此，必須加快吸引人口，改變勞動(dòng)力（主要是高素質(zhì)人才）供應(yīng)不足狀況。例如，珠海市政府已清晰認(rèn)識(shí)人口增長(zhǎng)的重要性，並且推出一系列措施。規(guī)劃在2020年常住人口243萬(wàn)基礎(chǔ)上，將於2025年達(dá)到300萬(wàn)以及2030年達(dá)到500萬(wàn)人口規(guī)模。中山市也規(guī)劃在2030年達(dá)到550-600萬(wàn)常住人口，江門市則提出在2035年達(dá)到700萬(wàn)常住人口規(guī)劃，均較現(xiàn)有常住人口增加50%至100%以上，籍以推動(dòng)珠江西岸主要都市群的建設(shè)發(fā)展。

反思澳門人口對(duì)城市發(fā)展的影響

澳門已被定義為大灣區(qū)建設(shè)的核心城市之一。但受制於地域狹窄和資源有限，人口規(guī)模比較小，長(zhǎng)期是一個(gè)微型經(jīng)濟(jì)體。雖然1999年回歸以來(lái)，在堅(jiān)持“一國(guó)兩制”基本方針下，經(jīng)濟(jì)有了快速發(fā)展，人均GDP已躍入國(guó)際領(lǐng)先水準(zhǔn)。但是澳門目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)太單一，博彩業(yè)獨(dú)大，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性和韌性不足，也面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。像這次新冠疫情，整體經(jīng)濟(jì)顯著下滑，充分暴露出澳門經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的嚴(yán)重性，迫切需要突破產(chǎn)業(yè)單一的發(fā)展瓶頸，加快經(jīng)濟(jì)適度多元化。

中央政府對(duì)澳門特區(qū)給一直以大力支持。從這些年的“十三五規(guī)劃”、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，“十四五規(guī)劃”和9月份公佈的《粵澳橫琴深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，都賦予澳門重要的歷史使命，要求緊緊圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元這條主線，加快發(fā)展有特色的新興產(chǎn)業(yè)，盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，助力大灣區(qū)建設(shè)和更好地服務(wù)國(guó)家的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的發(fā)展戰(zhàn)略。

然而，澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的進(jìn)展並不順利，過(guò)去十來(lái)年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型見(jiàn)效不大。這既有資源稟賦的限制影響，也和澳門的人口因素有一定的關(guān)聯(lián)。相對(duì)周邊的灣區(qū)城市，澳門人口流動(dòng)性和增長(zhǎng)較為緩慢?；貧w後的前十年有一定的人口流入和增加，之後十年的總?cè)丝谧兓淮?。特別是自2014年以來(lái)，人口總數(shù)維持在65-68萬(wàn)之間，年均增長(zhǎng)不足1%。另一方面，本澳的老齡人口（60歲以上）比例持續(xù)上升，從2015年的14.6%升至2020年的19.9%?？梢?jiàn)年輕勞動(dòng)力供應(yīng)在最近五年持續(xù)下降，這與其他灣區(qū)城市人口快速增加及實(shí)現(xiàn)“人口紅利”的發(fā)展?fàn)顩r不相匹配。

坊間有些說(shuō)法，澳門的資源有限，難以支撐人口顯著增長(zhǎng)，必須嚴(yán)格控制人口流動(dòng)和增長(zhǎng)。實(shí)際上這種觀點(diǎn)是片面的。根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)係，如果缺乏適度的人口增長(zhǎng)（特別是年輕和高質(zhì)素勞動(dòng)力供應(yīng)），經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，周邊其他灣區(qū)城市都在加快引進(jìn)外來(lái)人口和勞動(dòng)力（包括專業(yè)人才）。在此背景下，澳門限制人口增加，只會(huì)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。試想到2035年，珠海、中山、江門等周邊城市人口均達(dá)到500-700萬(wàn)，如果澳門僅保持70-80萬(wàn)人口，肯定難以在大灣區(qū)建設(shè)和區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)盡的責(zé)任或引領(lǐng)作用。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“馬太效應(yīng)”理論，澳門甚至將在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被邊緣化。因此，澳門必須高度重視人口問(wèn)題研究，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和自身發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)合理的人口規(guī)劃，制定切實(shí)可行的人口政策，適度擴(kuò)大人口規(guī)模，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元化和社會(huì)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。

轉(zhuǎn)變觀念提升澳門人口數(shù)量質(zhì)量

其實(shí)，就澳門人口發(fā)展研究，現(xiàn)實(shí)中存在一些理解誤區(qū)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，澳門是個(gè)福利社會(huì)。政府對(duì)本澳居民提供豐厚的社會(huì)福利（包括各種津貼、資助、醫(yī)保和養(yǎng)老福利、以及現(xiàn)金分享等），政府財(cái)政壓力很大，必須嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，特別是要限制外來(lái)人口流入，避免財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。這種認(rèn)識(shí)曲解了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利之間的關(guān)係。福利開支源自經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。如果經(jīng)濟(jì)無(wú)法持續(xù)擴(kuò)展和增長(zhǎng)，甚至因勞動(dòng)力減少而下降，福利開展將似無(wú)米之炊，難以為繼。更何況，由於老齡化加劇，醫(yī)保養(yǎng)老支出增加和就業(yè)勞動(dòng)力減少，將對(duì)福利開支的來(lái)源造成雙重?cái)D壓效應(yīng)。只有經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，產(chǎn)出增加，做大蛋糕，作為二次分配的福利開支方可有效持續(xù)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，澳門的福利和社會(huì)保障，只能由本澳居民分享，故須通過(guò)限制外來(lái)人口來(lái)控制本澳居民基數(shù)得以保障。這種本土主義思想是有一定市場(chǎng)，但是對(duì)於澳門人口政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展是不利的。不可否認(rèn)，本澳居民（尤其是永久居民）是澳門建設(shè)的主體，但是片面排斥外來(lái)勞動(dòng)力（特別是本地缺乏的各種專業(yè)人才），只會(huì)制約新興產(chǎn)業(yè)及本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。試想像，如果始終維持回歸時(shí)的約40萬(wàn)人口，並且排斥外來(lái)人口和勞動(dòng)力流入，澳門是不可能達(dá)到今天的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和高社會(huì)福利水準(zhǔn)的。

其實(shí)，世界上的新興經(jīng)濟(jì)體，以及內(nèi)地在改革開放以來(lái)快速發(fā)展的地區(qū)或城市，都是開放和包容的，通過(guò)吸收大量外來(lái)人口和勞動(dòng)力，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。特別是在全球化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，充足的勞動(dòng)力資源就是一個(gè)明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。過(guò)度保護(hù)本地勞工，片面排斥外來(lái)人口和勞動(dòng)力，不符合歷史發(fā)展潮流，終將阻礙本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

與人口發(fā)展相關(guān)的是人才問(wèn)題。人口是基數(shù)，是勞動(dòng)力供應(yīng)的源泉。但是人口和人才還是有明顯的區(qū)別。人才是指擁有不同領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和特殊能力的勞動(dòng)力，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)可以發(fā)揮更為積極和顯著作用。其中，一些領(lǐng)軍性人才或是優(yōu)秀才人，更是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件。人才對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是普遍認(rèn)可的。在任何地方，優(yōu)才都是短缺的，必須從外地延攬來(lái)補(bǔ)充本地供應(yīng)的不足。所以，在全球範(fàn)圍，攬延人才已成為主流。各個(gè)國(guó)家或是內(nèi)地主要城市都競(jìng)相推出非常積極和優(yōu)惠政策，吸引各類型人才，形成人口虹吸效應(yīng)和加快生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

人才的數(shù)量和質(zhì)量取決於人口規(guī)模。人口基數(shù)大，人才相對(duì)也較多。在微小經(jīng)濟(jì)體，人才的培育和儲(chǔ)備具有一定的局限性。因此攬延各類型專業(yè)人才，尤其是領(lǐng)軍式的優(yōu)秀人才更具有必要性和迫切性。這一點(diǎn)特別適用於澳門。但是，目前在本地人口政策和人才引進(jìn)實(shí)務(wù)中卻存在一定的誤區(qū)，需要予以澄清。

其一，人才並非僅限於本地人才，或是只能來(lái)自本地居民。應(yīng)當(dāng)看到，澳門過(guò)往發(fā)展過(guò)程中的確培育了許多出自本地居民的人才，但是在數(shù)量和質(zhì)量上仍然無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)適度多元化的需求。因?yàn)榘拈T產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，除了少數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展，尤其缺乏新產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍人才和專業(yè)人才。如果囿於本地居民，近期難以提供充足和勝任的各類人才，將阻礙新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)引進(jìn)本地目前不具備的外來(lái)人才，可以快速和有效地增加人才資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)適度多元化。人為限制外部人才引進(jìn)，其實(shí)是弊大於利。

還有一種見(jiàn)解，澳門其實(shí)不缺乏人才，因?yàn)楝F(xiàn)有十多萬(wàn)原籍澳門人士在境外學(xué)習(xí)、工作和生活，其中不乏相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人才。只要聚焦於促使這些人士回流，可滿足澳門經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展需要。這種認(rèn)識(shí)本身沒(méi)錯(cuò)，但是“澳人回流”計(jì)劃的可行性是成疑的。因?yàn)檫@些現(xiàn)在境外居留的澳籍人士中，相當(dāng)部分是在校學(xué)生和在外居住長(zhǎng)者。雖然不乏在海外工作和成功的澳籍人士，但他們因?yàn)樽陨砉ぷ魇聵I(yè)和家庭原因選擇定居海外，已經(jīng)融入當(dāng)?shù)氐氖聵I(yè)圈和生活環(huán)境，短期內(nèi)回流的意願(yuàn)並不大。雖然特區(qū)政府積極推行“澳人回流”計(jì)劃多年，但目前的效果甚微。

另一方面，澳門教育事業(yè)在回歸後發(fā)展迅速，特別是高等教育和科研水準(zhǔn)快速提升。相當(dāng)數(shù)量的非本地學(xué)生（主要是內(nèi)地生）在澳門的高校完成本科生和研究生教育，具有一定的專業(yè)知識(shí)和技能，熟悉澳門與內(nèi)地環(huán)境，並具備一定的國(guó)際視野，有可能為澳門經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)才智。然而，社會(huì)上似乎較排斥這部分高校畢業(yè)生，擔(dān)心會(huì)搶走本地人工作機(jī)會(huì)。相關(guān)的勞工政策嚴(yán)格限制他們進(jìn)入澳門勞工市場(chǎng)。這是一種偏見(jiàn)，而且是短視行為。經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴於市場(chǎng)開放和要素流動(dòng)（包括勞動(dòng)力資源），當(dāng)前周邊的灣區(qū)城市（包括香港）都出臺(tái)政策吸引優(yōu)秀的外地高校畢業(yè)生留下就業(yè)，充實(shí)人才儲(chǔ)備。簡(jiǎn)單地排斥非本地高校畢業(yè)生就業(yè)，不僅是對(duì)本地教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且會(huì)阻礙本地的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展。其實(shí)，積極引進(jìn)外來(lái)人才和年輕勞動(dòng)力，發(fā)展和做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，可以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，並不會(huì)對(duì)本地人才和勞工市場(chǎng)造成明顯壓力的。

應(yīng)當(dāng)指出，過(guò)度的本地勞工保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入限制並不利於提升本地勞動(dòng)力資源的質(zhì)素。由於缺乏競(jìng)爭(zhēng)，部分本地勞工可能滿足於現(xiàn)狀，失去拼搏動(dòng)力，難以繼續(xù)努力提升知識(shí)和技能，未必能成為各行業(yè)的人才，無(wú)法持續(xù)向上流動(dòng)。這種負(fù)面效應(yīng)是不宜忽視的。

總之，人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著密切關(guān)聯(lián)。在大灣區(qū)建設(shè)中，擴(kuò)大人口規(guī)模也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的必要條件。在新的發(fā)展機(jī)遇下，澳門必須認(rèn)真和全面審視人口政策，跳出墨守成規(guī)的局限，以歷史賦予新使命為目標(biāo)，結(jié)合澳門資源稟賦特點(diǎn)，制定科學(xué)和合理的人口發(fā)展規(guī)劃。特別是，《粵澳橫琴深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》為解決澳門地域狹窄及空間有限的阻礙提供了良好條件，將極大地拓展澳門的發(fā)展空間。特區(qū)政府應(yīng)當(dāng)解放思想，敢於擔(dān)當(dāng)。堅(jiān)持銳意進(jìn)取的發(fā)展觀，從戰(zhàn)略發(fā)展視角，規(guī)劃好中、長(zhǎng)期的人口發(fā)展目標(biāo)，加快適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，制定配套政策和機(jī)制，適度引進(jìn)優(yōu)質(zhì)外來(lái)勞動(dòng)力，包括積極招攬本澳短缺的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才和專業(yè)人才，加快發(fā)展四大新興產(chǎn)業(yè)，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，確保澳門經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，以及“一國(guó)兩制”事業(yè)實(shí)踐的創(chuàng)新、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。真正在大灣區(qū)建設(shè)中發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和應(yīng)盡的引領(lǐng)作用，同時(shí)助力國(guó)家全方位改革開放和“一帶一路”重大發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。