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        領(lǐng)搬遷補(bǔ)貼前必須完成兼并重組 這樣的行政協(xié)議有效嗎?

        2021-11-11 10:49:37胡珊
        寧波通訊·圖話版 2021年8期

        胡珊

        在訂立行政協(xié)議過程中,行政機(jī)關(guān)由于擁有強(qiáng)勢(shì)地位,對(duì)于條款的擬定往往有主動(dòng)權(quán)。然而,是否只要協(xié)議相對(duì)人同意,在合法范圍內(nèi)條款怎么訂都可以?

        最近,福建省高院審理了一起行政案件,當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)在小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)過程中與一家企業(yè)訂立了拆遷補(bǔ)償協(xié)議,約定這家企業(yè)必須完成兼并重組,并且兼并重組的投資額達(dá)到一定數(shù)額后,才能領(lǐng)取預(yù)留的近半搬遷補(bǔ)貼款。這一條款被法院以違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則為由,認(rèn)定為顯失公平,最終導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償協(xié)議被撤銷。

        案例

        2006年,福建省×市×區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)引進(jìn)了一家時(shí)裝企業(yè)。引進(jìn)后不久,時(shí)裝企業(yè)與當(dāng)?shù)氐膰敛块T簽訂了一份國有土地使用權(quán)出讓合同,以270余萬元的價(jià)格受讓了一塊3.8萬余平方米的工業(yè)用地,土地使用權(quán)的出讓年限為50年。這份合同同時(shí)附帶一份補(bǔ)充協(xié)議,約定時(shí)裝企業(yè)在受讓土地上的投資額不能低于4800萬元,如果投資的項(xiàng)目屬于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,那么受讓土地的項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資額不能低于4800萬元,同時(shí)單位用地面積投資強(qiáng)度不能低于每畝80萬元。之后,時(shí)裝公司支付了土地出讓金,取得了這塊土地的使用權(quán)證。

        2010年,×市調(diào)整優(yōu)化城市布局,時(shí)裝公司所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列入全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)名單。其中,××山莊項(xiàng)目是×市開展小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)工作的重點(diǎn)項(xiàng)目之一,也是×市打造的八大宜居片區(qū)之一?!痢辽角f選址在時(shí)裝公司附近。同年5月7日,當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)規(guī)劃局出具一份規(guī)劃控制與實(shí)施建議書,認(rèn)為時(shí)裝公司在建項(xiàng)目不符合片區(qū)規(guī)劃功能要求,制約××山莊的規(guī)劃實(shí)施,建議區(qū)政府盡快協(xié)調(diào)時(shí)裝企業(yè)停止在建工程,減少損失,實(shí)施搬遷。

        經(jīng)過數(shù)年協(xié)調(diào),2014年,時(shí)裝公司同意接受貨幣補(bǔ)償進(jìn)行拆遷,在這塊區(qū)域另覓新廠址,并且將新地塊的拆遷安置工作交給當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。2017年1月,××山莊項(xiàng)目指揮部受區(qū)政府的委托與時(shí)裝公司簽訂一份拆遷補(bǔ)償協(xié)議,約定此次拆遷的搬遷補(bǔ)貼額為2700余萬元,但保留其中1200余萬元作為履約保證金,要求時(shí)裝公司必須開展兼并重組,并且兼并重組投資額必須大于3600余萬元的征遷補(bǔ)償額,經(jīng)區(qū)政府審核后才可以獲得履約保證金。如果時(shí)裝公司投資額小于征遷補(bǔ)償款的數(shù)額,那么將扣下這1200余萬元的履約保證金。

        2017年5月15日,時(shí)裝公司以拆遷補(bǔ)償協(xié)議顯失公平為由,提起行政訴訟,稱其簽訂協(xié)議是迫于無奈,請(qǐng)求撤銷該協(xié)議。

        此案歷經(jīng)兩審。福建省高院認(rèn)為,拆遷補(bǔ)償協(xié)議約定的巨額履約保證金違反了合同所應(yīng)遵循的公平、平等的基本原則,存在顯失公平的情形,應(yīng)予撤銷。并建議雙方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上,重新就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議。

        說法

        禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則是一項(xiàng)重要的公法原則,它基于保護(hù)公民權(quán)利的目的,要求國家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為必須與立法目的保持合理正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián),即行政機(jī)關(guān)不得以該行政行為的做出或者不做出作為手段,要求相對(duì)人履行與該行政行為無關(guān)的義務(wù)。舉個(gè)例子,在機(jī)動(dòng)車年檢中,如果交警部門要求車主必須先繳清違章罰款,才發(fā)放機(jī)動(dòng)車年檢合格證,這就屬于不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行為。

        行政機(jī)關(guān)是否存在不當(dāng)聯(lián)結(jié)的行為,在具體的行政行為中比較容易判斷,在行政協(xié)議中不太容易判斷。這是因?yàn)樾姓f(xié)議具有兩面性——它既是一種行政行為,具有行政行為管理的屬性,又是一種合同,體現(xiàn)出契約自由的一般特征。在訂立行政協(xié)議的過程中,行政機(jī)關(guān)利用自身資源優(yōu)勢(shì),訂立明顯不對(duì)等的條款或者義務(wù)的行為,容易被掩蓋在雙方“協(xié)商一致”的假象下。

        如何在契約自由與公法監(jiān)管之間找到最佳平衡點(diǎn),是此類行政協(xié)議案件審理的難點(diǎn)。在司法實(shí)踐中,針對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人提出的協(xié)議存在顯失公平情形的主張,法官一般會(huì)參照適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定,對(duì)協(xié)議訂立是否屬于雙方合意進(jìn)行審查。此外,還會(huì)適用行政行為的合法性標(biāo)準(zhǔn),對(duì)是否存在不當(dāng)聯(lián)結(jié)進(jìn)行判斷。對(duì)存在顯失公平或者不當(dāng)聯(lián)結(jié)情形的協(xié)議,法院會(huì)支持協(xié)議相對(duì)人撤銷協(xié)議的訴訟請(qǐng)求。

        在福建省這個(gè)案例中,法官認(rèn)為,時(shí)裝公司要獲得協(xié)議約定的全部搬遷補(bǔ)貼額,必須滿足以下條件:一是完成企業(yè)兼并重組;二是兼并重組投資額必須大于征遷補(bǔ)償額。但在現(xiàn)實(shí)中,實(shí)現(xiàn)企業(yè)的兼并重組需要有合適的被兼并對(duì)象,并且兼并雙方能達(dá)成一致。因此,時(shí)裝公司要實(shí)現(xiàn)上述條款必須依賴第三方的參與和表意,而不是時(shí)裝公司依其獨(dú)立意志就可以完成,這樣的條件對(duì)時(shí)裝公司實(shí)現(xiàn)權(quán)利設(shè)置了較高門檻,沒有考慮到時(shí)裝公司投資的實(shí)際狀況以及現(xiàn)實(shí)生活中投資額到位的各種可能性,沒有對(duì)投資額到位做出合理安排,簡(jiǎn)單規(guī)定一旦投資額小于約定就扣留履約保證金,對(duì)時(shí)裝公司而言顯然過于苛刻。

        法官稱,拆遷補(bǔ)償協(xié)議為時(shí)裝公司獲得合法合理的搬遷補(bǔ)貼額附加不平等的條件,違反了合同所應(yīng)遵循的公平、平等的基本原則。獲得拆遷補(bǔ)償屬于被征收人的法定權(quán)利,與被征收人是否完成投資額等義務(wù)之間沒有合理關(guān)聯(lián)。拆遷補(bǔ)償協(xié)議的訂立,雖在形式上符合平等協(xié)商的要求,但因行政機(jī)關(guān)利用其強(qiáng)勢(shì)地位為協(xié)議相對(duì)人設(shè)定明顯不對(duì)等的條件或者義務(wù),實(shí)質(zhì)上并不具有合意基礎(chǔ),違反了禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。據(jù)此,法院做出了上述判決?!?/p>

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