跨大西洋關(guān)系的變化與前景*
2021-11-11 22:35:22孫成昊
現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 2021年3期
孫成昊
[內(nèi)容提要]特朗普任內(nèi)，跨大西洋關(guān)系遭受劇烈沖擊，在經(jīng)貿(mào)、軍事、全球治理等領(lǐng)域面臨重重挑戰(zhàn)。拜登時(shí)期，美國(guó)將通過(guò)重新強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值觀、鞏固同盟務(wù)實(shí)關(guān)系、恢復(fù)多邊合作三方面重塑跨大西洋關(guān)系。然而，這些舉措無(wú)法打消歐洲顧慮，歐洲仍將面臨戰(zhàn)略自主與戰(zhàn)略依賴(lài)的兩難。無(wú)論接觸歐洲的方式方法如何變化，美國(guó)本質(zhì)上服務(wù)于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、護(hù)持霸權(quán)的對(duì)歐政策難以改變?？绱笪餮箨P(guān)系仍存在諸多分歧，對(duì)現(xiàn)有國(guó)際秩序產(chǎn)生重要影響。
特朗普時(shí)期，美國(guó)對(duì)歐政策明顯調(diào)整，歐洲疲于應(yīng)付，雙方在經(jīng)貿(mào)、安全、全球治理等議題上出現(xiàn)深刻分歧，跨大西洋關(guān)系面臨重重挑戰(zhàn)。拜登執(zhí)政后對(duì)歐政策呈現(xiàn)重歸傳統(tǒng)的趨勢(shì)，跨大西洋關(guān)系迎來(lái)新變化，但也面臨掣肘和挑戰(zhàn)。本文從當(dāng)前跨大西洋關(guān)系的調(diào)整與挑戰(zhàn)切入，展望未來(lái)跨大西洋關(guān)系的影響因素及前景。
一
特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)的跨大西洋關(guān)系齟齬不斷，其本質(zhì)在于美歐雙方既不愿同盟關(guān)系徹底破裂，又不愿為維系同盟利益而過(guò)多讓渡個(gè)體利益。美國(guó)對(duì)歐戰(zhàn)略調(diào)整是對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化的反應(yīng)，歐洲相應(yīng)作出政策調(diào)整，這一過(guò)程在特朗普?qǐng)?zhí)政前即已開(kāi)啟，且不會(huì)因?yàn)榘莸堑纳先味绕煜⒐摹?/p>
美國(guó)方面，特朗普政府對(duì)歐政策的變化大于延續(xù)，對(duì)跨大西洋關(guān)系形成沖擊。特朗普政府多次強(qiáng)調(diào)美歐團(tuán)結(jié)一致，意在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下穩(wěn)固跨大西洋傳統(tǒng)盟友關(guān)系，夯實(shí)西方“價(jià)值觀聯(lián)盟”，但美國(guó)的政策表現(xiàn)難以讓歐洲滿意。一是在政治上，特朗普政府不愿明確表態(tài)支持歐洲一體化。盡管歷史上美國(guó)政府對(duì)歐洲一體化的考慮時(shí)有變化，但表態(tài)支持歐洲一體化與歐洲團(tuán)結(jié)是美國(guó)政壇默認(rèn)的“政治正確”。特朗普對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)不信任，認(rèn)為其過(guò)于官僚和低效，不僅未能明確表態(tài)支持歐洲一體化，還強(qiáng)力支持英國(guó)脫歐，通過(guò)承諾率先與英國(guó)達(dá)成脫歐后的自貿(mào)協(xié)定，幫助英國(guó)提升與歐洲談判的底氣和籌碼，甚至希望通過(guò)打造美英自貿(mào)協(xié)定“樣板”，鼓舞更多國(guó)家脫離歐盟。二是在經(jīng)貿(mào)上，特朗普政府以貿(mào)易戰(zhàn)、關(guān)稅戰(zhàn)等方式對(duì)歐施壓。美國(guó)不再認(rèn)可作為盟友體系的領(lǐng)導(dǎo)可以少取多予，而是認(rèn)為盟友搭便車(chē)不利于維護(hù)美國(guó)霸權(quán)，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)對(duì)等，通過(guò)自身體量強(qiáng)力施壓盟友讓步。三是在安全上，特朗普政府不斷弱化北約的紐帶作用。特朗普雖然執(zhí)政后改口稱(chēng)北約不再過(guò)時(shí)，但是在北約集體防務(wù)問(wèn)題上態(tài)度反復(fù)，并要求北約盟友承擔(dān)更多軍費(fèi)，引發(fā)盟友不滿。此外，特朗普政府還以調(diào)整在歐軍事力量作為施壓德國(guó)的工具。2020年7月，美國(guó)政府表示將從德國(guó)撤走近1.2萬(wàn)名軍事人員，其中6400人返回美國(guó)滿足未來(lái)輪駐東歐及全球的需求，5600人重新部署在比利時(shí)和意大利等其他北約國(guó)家。美國(guó)時(shí)任防長(zhǎng)馬克·埃斯珀表示此舉是為強(qiáng)化北約威懾俄羅斯的能力，但特朗普卻明確表示是為懲罰德國(guó)對(duì)北約軍費(fèi)貢獻(xiàn)不足。四是在多邊規(guī)則領(lǐng)域，特朗普政府的“美國(guó)優(yōu)先”與歐洲倡導(dǎo)的多邊主義形成鮮明反差。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)不斷退群廢約，對(duì)國(guó)際機(jī)制和規(guī)則造成巨大沖擊。2020年9月，美國(guó)政府宣布不會(huì)參與旨在保障世界各國(guó)各地區(qū)能夠公平獲得新冠疫苗的“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX），把“美國(guó)優(yōu)先”推向疫苗領(lǐng)域。
歐洲方面，“特朗普沖擊波”促使相對(duì)弱勢(shì)的歐洲開(kāi)啟新一輪關(guān)于歐美關(guān)系前景的大辯論，構(gòu)成歐洲質(zhì)疑跨大西洋關(guān)系現(xiàn)狀的主要思想基礎(chǔ)，這種思想變化將延續(xù)至拜登時(shí)代。辯論主要有兩個(gè)辯題：第一，如何看待“特朗普現(xiàn)象”，特朗普?qǐng)?zhí)政下呈現(xiàn)的美國(guó)外交特征是否為過(guò)渡現(xiàn)象，美國(guó)更換新總統(tǒng)，跨大西洋關(guān)系有沒(méi)有可能重回正軌。歐洲方面認(rèn)為，兩種可能都存在，甚至有學(xué)者擔(dān)心在拜登之后，類(lèi)似特朗普的政治人物還會(huì)東山再起，跨大西洋關(guān)系仍將震蕩。同時(shí)，美國(guó)多數(shù)民意反對(duì)拋棄北約，美國(guó)公民社會(huì)、商業(yè)團(tuán)體及包括國(guó)會(huì)和政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政治建制派都有支持美歐關(guān)系的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)。然而，特朗普政府已經(jīng)剝?nèi)プ杂芍髁x外衣，不愿在當(dāng)前國(guó)際秩序中扮演“合格的領(lǐng)導(dǎo)”角色。有學(xué)者認(rèn)為，特朗普任內(nèi)美歐關(guān)系的“新斷層線”既不是地理上的，也不是意識(shí)形態(tài)上的“左右之爭(zhēng)”，而是基于全球化及自由主義國(guó)際秩序上的結(jié)構(gòu)性、長(zhǎng)期性分歧。從小布什到特朗普，美國(guó)長(zhǎng)期指責(zé)歐洲在安全上“搭美國(guó)便車(chē)”。在判斷拜登贏得美國(guó)大選后，也有學(xué)者認(rèn)為盡管美歐仍會(huì)在具體問(wèn)題上出現(xiàn)分歧，但拜登執(zhí)政，“西方”的意義將重現(xiàn)，特朗普對(duì)美歐同盟造成的傷害將在深層次得以修復(fù)。第二，歐洲應(yīng)不應(yīng)該為“后大西洋主義”做好準(zhǔn)備，這一討論尤其在德國(guó)體現(xiàn)得較為激烈。“大西洋主義者”認(rèn)為，“脫美”的想法對(duì)歐洲并無(wú)益處，歐洲在安全上仍依賴(lài)美國(guó)，美歐仍互為“不可替代的伙伴”；“后大西洋主義者”認(rèn)為，美國(guó)既無(wú)能力也無(wú)意愿充當(dāng)歐洲保護(hù)者和穩(wěn)定器，美國(guó)從歐洲的“戰(zhàn)略撤出”早在奧巴馬時(shí)代就已開(kāi)始，即使拜登執(zhí)政，美國(guó)也會(huì)要求歐洲承擔(dān)比以前更多的責(zé)任。
由于歐洲戰(zhàn)略界對(duì)美政策辯論沒(méi)有結(jié)論，特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，歐洲對(duì)美國(guó)在戰(zhàn)術(shù)上采取“雙重切割”這一權(quán)宜之計(jì)。第一重切割是將歐洲對(duì)美國(guó)依賴(lài)較深的安全領(lǐng)域與其他產(chǎn)生分歧的領(lǐng)域切割。在安全防務(wù)領(lǐng)域，歐洲盟友部分提高軍費(fèi)，向特朗普要求低頭，與美國(guó)不斷提升北約框架下的防務(wù)合作。但在經(jīng)貿(mào)、數(shù)字、科技、伊核協(xié)議等其他領(lǐng)域，歐洲卻堅(jiān)決捍衛(wèi)自身權(quán)益，甚至不惜對(duì)美國(guó)采取反制措施。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，歐盟一方面和美國(guó)開(kāi)展經(jīng)貿(mào)磋商，另一方面也拿起關(guān)稅武器采取反制美國(guó)的措施。在數(shù)字領(lǐng)域，歐洲國(guó)家醞釀數(shù)字稅，歐盟機(jī)構(gòu)以反壟斷為名向美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開(kāi)出天價(jià)罰單。在拜登即將確認(rèn)勝選的情況下，歐委會(huì)2020年12月15日針對(duì)運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的“數(shù)字看門(mén)人”企業(yè)提出《數(shù)字市場(chǎng)法》（Digital Markets Act）和《數(shù)字服務(wù)法》（Digital Services Act）兩項(xiàng)草案，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字超級(jí)企業(yè)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)方式的監(jiān)管和限制，而如果數(shù)字法案被視為犧牲美國(guó)企業(yè)利益來(lái)保護(hù)歐洲企業(yè)，將很可能遭到拜登政府的強(qiáng)烈反對(duì)，引發(fā)美歐關(guān)系新一輪波動(dòng)。伊核問(wèn)題上，歐盟努力對(duì)沖美國(guó)退出所帶來(lái)的負(fù)面沖擊，試圖盡力保全伊核協(xié)議成果，為繞過(guò)美國(guó)針對(duì)伊朗的次級(jí)制裁，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)三國(guó)建立對(duì)伊朗的貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制“貿(mào)易交換支持工具”（INSTEX）。第二重切割是將以特朗普為代表的“反建制派”與美國(guó)政治中的傳統(tǒng)建制派切割，保住“親歐力量”，為之后建制派在美國(guó)的卷土重來(lái)做好準(zhǔn)備。歐洲一些人士認(rèn)為，在美國(guó)的政治制度下，特朗普對(duì)跨大西洋關(guān)系的沖擊是暫時(shí)的，美歐關(guān)系在特朗普卸任后仍能回歸正軌，因此不能將通往大西洋一側(cè)的橋梁徹底燒毀，必須積極引導(dǎo)、塑造美國(guó)建制派對(duì)跨大西洋同盟的認(rèn)同。英國(guó)前首相特蕾莎·梅2017年訪問(wèn)美國(guó)、法國(guó)總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍2018年訪問(wèn)美國(guó)即顯示了歐洲這一考慮。
二
拜登將實(shí)施美國(guó)對(duì)外政策的部分“去特朗普化”，歐洲對(duì)其不無(wú)期待，認(rèn)為新冠疫情、經(jīng)濟(jì)衰退、氣候變化、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、中國(guó)崛起都是美歐應(yīng)當(dāng)共同面對(duì)的挑戰(zhàn)，拜登執(zhí)政有望重振美歐在多邊主義和國(guó)際機(jī)制領(lǐng)域的合作，甚至稱(chēng)拜登為近一個(gè)時(shí)代以來(lái)“最具有大西洋主義精神的總統(tǒng)”。在以視頻形式參加2021年慕尼黑安全會(huì)議時(shí)，拜登表示“美國(guó)回來(lái)了，跨大西洋同盟回來(lái)了”。國(guó)務(wù)卿布林肯在2021年3月3日首次全面闡釋美國(guó)外交政策的演講中，也將重新激活美國(guó)與盟友及伙伴關(guān)系作為外交計(jì)劃的八項(xiàng)要?jiǎng)?wù)之一。在“奧巴馬遺產(chǎn)”和“特朗普遺產(chǎn)”的雙重拉扯下，拜登將重點(diǎn)以?xún)r(jià)值觀、盟友體系、多邊合作為重振美歐關(guān)系的抓手，但仍面臨跨大西洋關(guān)系的結(jié)構(gòu)性限制，歐洲的顧慮也難以打消。
拜登將從三方面緩和美歐關(guān)系氛圍、推動(dòng)跨大西洋關(guān)系回暖。第一，強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值觀，重塑美國(guó)國(guó)際地位并恢復(fù)美歐“價(jià)值觀同盟”的基點(diǎn)。拜登多次強(qiáng)調(diào)民主對(duì)于美國(guó)的意義，認(rèn)為美國(guó)的“靈魂”就是由團(tuán)結(jié)、尊重民主和個(gè)人自由所構(gòu)成，民主是珍貴的、脆弱的，但“在這一刻已經(jīng)大獲全勝”。國(guó)務(wù)卿布林肯也強(qiáng)調(diào)“重塑民主是外交政策的當(dāng)務(wù)之急”。民主因而成為拜登政府重啟價(jià)值觀外交的關(guān)鍵詞，有助于推動(dòng)重塑美國(guó)全球“道德領(lǐng)導(dǎo)力”、修復(fù)特朗普破壞的國(guó)際準(zhǔn)則。拜登還多次強(qiáng)調(diào)美國(guó)外交的目標(biāo)為鞏固美國(guó)國(guó)家信譽(yù)，并提出召開(kāi)全球民主峰會(huì)，核心目標(biāo)是打擊腐敗，并在本國(guó)和國(guó)外促進(jìn)人權(quán)。這一提法將大大緩解歐洲對(duì)特朗普治下美國(guó)民主缺位和整體“西方缺失”的憂慮，與歐洲長(zhǎng)期倡導(dǎo)的民主、人權(quán)價(jià)值觀外交極其契合，為跨大西洋關(guān)系重拾價(jià)值觀聯(lián)盟、夯實(shí)同盟意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)邁出堅(jiān)實(shí)一步。歐洲方面對(duì)于推動(dòng)拜登任內(nèi)的跨大西洋關(guān)系早已迫不及待，在2020年12月拜登尚未正式就職之前，歐盟委員會(huì)與歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表發(fā)布《對(duì)歐洲議會(huì)、理事會(huì)和歐洲理事會(huì)的聯(lián)合通訊：全球變局下的歐美新議程》，其中對(duì)民主的強(qiáng)調(diào)不僅彰顯了歐盟的固有態(tài)度，更突出了歐盟對(duì)拜登此前倡議的迎合，認(rèn)為歐美在加強(qiáng)全球民主方面擁有根本性一致，歐盟已做好準(zhǔn)備在民主全球峰會(huì)中發(fā)揮作用。
在新形勢(shì)下，美國(guó)還有可能攜手歐洲在新議題、新領(lǐng)域推廣西方民主價(jià)值觀，將其作為團(tuán)結(jié)西方、加強(qiáng)合作、打造聯(lián)盟的新亮點(diǎn)。例如，為維護(hù)西方民主價(jià)值觀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及全球影響力，美歐可能聯(lián)手推動(dòng)建立數(shù)字領(lǐng)域的“國(guó)際民主秩序”。盡管數(shù)字稅、數(shù)據(jù)分歧仍將困擾跨大西洋關(guān)系，但美歐對(duì)反壟斷、隱私、人工智能的看法正在走近。在拜登任內(nèi)，美歐共同的民主和自由主義價(jià)值觀是雙方搭建“民主科技同盟”的最大推動(dòng)力。一是雙方或?qū)⒗冒莸窃谌纹诔跗谡偌娜蛎裰鞣鍟?huì)推動(dòng)歐盟倡議的“互聯(lián)網(wǎng)人權(quán)”，與英國(guó)、韓國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)重新定義數(shù)據(jù)保護(hù)與反對(duì)居家監(jiān)控的標(biāo)準(zhǔn)，在自動(dòng)決策、算法偏差、面部識(shí)別技術(shù)上設(shè)立透明和問(wèn)責(zé)制綱要。二是成立美歐科技與貿(mào)易委員會(huì)（與歐盟提議的歐美科技貿(mào)易理事會(huì)相似），共建數(shù)字領(lǐng)域貿(mào)易流動(dòng)的民主管理框架，或?qū)⒂蓺W委會(huì)主席馮德萊恩和美國(guó)副總統(tǒng)哈里斯為共同主席，對(duì)新興技術(shù)監(jiān)管、研發(fā)、數(shù)據(jù)管理和網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)立共同目標(biāo)。三是與其他民主國(guó)家協(xié)作，利用“民主十國(guó)”（D10）、經(jīng)合組織、七國(guó)集團(tuán)等多邊平臺(tái),在全球標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和數(shù)字發(fā)展領(lǐng)域奪回主導(dǎo)權(quán),推廣“數(shù)字治理民主方式”。
第二，鞏固同盟務(wù)實(shí)關(guān)系，修復(fù)“特朗普沖擊波”造成的跨大西洋裂痕。在安全上，拜登政府將提升美國(guó)對(duì)北約的重視與承諾。拜登承諾將大力投資并保持北約的軍事實(shí)力以防備俄羅斯，將長(zhǎng)期確保美軍在波蘭、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞和保加利亞的軍力部署和輪駐，并擴(kuò)大美國(guó)應(yīng)對(duì)新的、非傳統(tǒng)威脅的能力，如網(wǎng)絡(luò)防御與攻擊、太空和公海、人工智能、量子、納米技術(shù)、生物技術(shù)等領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，同時(shí)也呼吁所有北約國(guó)家重新承諾履行其作為民主聯(lián)盟成員國(guó)的責(zé)任，推動(dòng)成立北約—?dú)W盟特別工作組，最大限度協(xié)調(diào)、集中能力，力促美歐同盟實(shí)施共同政策議程。美俄已經(jīng)同意將《新削減戰(zhàn)略武器條約》延長(zhǎng)5年，釋放出改善關(guān)系的積極信號(hào)。美國(guó)完全可以此為基礎(chǔ)推動(dòng)與俄羅斯關(guān)于一些新軍控措施的談判，這不僅利于美俄戰(zhàn)略穩(wěn)定和國(guó)際軍控，也利于歐洲的安全與穩(wěn)定。
在經(jīng)貿(mào)上，拜登既不會(huì)全盤(pán)繼承特朗普針對(duì)歐洲的關(guān)稅戰(zhàn)，也不會(huì)推行全面的自由貿(mào)易。首先，拜登提出要在現(xiàn)行國(guó)際體系中“書(shū)寫(xiě)前行之路的規(guī)則”，改變特朗普在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域“美國(guó)獨(dú)行”的方式。拜登在擔(dān)任參議員和副總統(tǒng)期間就是《北美自由貿(mào)易協(xié)議》（NAFTA）、中國(guó)加入世貿(mào)組織及《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的有力支持者。其次，拜登政府暫停對(duì)歐關(guān)稅戰(zhàn)，有意團(tuán)結(jié)歐洲共同應(yīng)對(duì)中國(guó)。布林肯曾表示，特朗普對(duì)歐關(guān)稅只是“假?gòu)?qiáng)硬”，傷害的是美國(guó)民眾，拜登政府將結(jié)束特朗普政府發(fā)起的對(duì)歐“人造貿(mào)易戰(zhàn)”。2021年3月5日，美歐同意因飛機(jī)補(bǔ)貼爭(zhēng)端而實(shí)施的價(jià)值數(shù)十億美元進(jìn)口關(guān)稅暫停四個(gè)月，以便雙方達(dá)成全面持久的解決方案，并表示任何解決方案都會(huì)包括應(yīng)對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。最后，拜登政府將大大提升與歐洲方面的溝通頻度和效率，可能設(shè)立類(lèi)似跨大西洋貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)對(duì)話等機(jī)制。對(duì)話內(nèi)容或?qū)⒑w美國(guó)、加拿大、英國(guó)、歐盟和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA）的國(guó)家降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，在人工智能等新技術(shù)、生物技術(shù)和量子等領(lǐng)域協(xié)調(diào)政策，在經(jīng)合組織和世貿(mào)組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織中協(xié)調(diào)立場(chǎng)。
第三，恢復(fù)多邊合作，為美歐合作提供抓手。在伊核問(wèn)題上，美國(guó)正在考慮重新加入該協(xié)議，與歐洲盟國(guó)合作加強(qiáng)和擴(kuò)大協(xié)議；氣候問(wèn)題上，美國(guó)重返“巴黎協(xié)定”后將與歐洲就減排措施進(jìn)行協(xié)調(diào)；貿(mào)易協(xié)定問(wèn)題上，美國(guó)將倡導(dǎo)消除對(duì)其不利的貿(mào)易壁壘，同時(shí)抵制對(duì)其不利的保護(hù)主義。其中，“規(guī)則合作”將成為下一階段美歐關(guān)系亮點(diǎn)。對(duì)于拜登政府和歐盟而言，重振多邊主義和國(guó)際秩序，加強(qiáng)美歐對(duì)規(guī)則的塑造，尤其是共同推動(dòng)技術(shù)、貿(mào)易等領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，是大西洋兩岸政界與戰(zhàn)略界的普遍共識(shí)。
拜登政府高度重視美國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)力和信用的回歸”，一方面要對(duì)過(guò)去四年“糾錯(cuò)”，比如重回“巴黎協(xié)定”、世衛(wèi)組織，考慮重回伊朗核協(xié)議；另一方面將國(guó)際機(jī)制的重塑和規(guī)則制定作為強(qiáng)化“民主國(guó)家同盟”及應(yīng)對(duì)中俄挑戰(zhàn)的途徑，對(duì)其重視程度明顯提升，提出“美國(guó)對(duì)北約的承諾不可動(dòng)搖”、召開(kāi)主要碳排放國(guó)峰會(huì)、擴(kuò)大軍控條約、與“民主盟國(guó)”共同發(fā)展5G等歐洲樂(lè)見(jiàn)的提議。在當(dāng)前形勢(shì)下，歐洲對(duì)于與美國(guó)共同強(qiáng)化COVAX、引導(dǎo)世貿(mào)組織改革、構(gòu)建可持續(xù)金融全球監(jiān)管框架、推動(dòng)跨大西洋合作制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)成“全球塑料條約”等方面均有強(qiáng)烈需求。拜登任內(nèi)的美歐在多邊合作、全球治理上的利益重疊大大提升。
然而，拜登政府改善跨大西洋關(guān)系的舉措?yún)s難以解決美歐存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。美國(guó)為了解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題、護(hù)持全球霸權(quán)必須將重心轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，減少對(duì)歐洲盟友的成本投入，同時(shí)將同盟和伙伴體系視為最大戰(zhàn)略資產(chǎn)，希望歐洲成為其大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的得力助手，承擔(dān)更多戰(zhàn)略責(zé)任。美國(guó)的緊逼可能導(dǎo)致歐洲對(duì)美國(guó)的選擇性合作，甚至戰(zhàn)略上的進(jìn)一步“脫美自強(qiáng)”。歐洲認(rèn)為美國(guó)看似采取成本轉(zhuǎn)移和責(zé)任分擔(dān)策略，實(shí)際上卻在戰(zhàn)略上拋棄歐洲，因而必須增強(qiáng)戰(zhàn)略自主才能在國(guó)際舞臺(tái)上有更強(qiáng)的底氣，但又擔(dān)心步子邁得太大導(dǎo)致美國(guó)過(guò)早在安全上拋棄歐洲，歐洲的顧慮難以徹底化解。
歐洲的第一重顧慮是無(wú)法接受美國(guó)既要護(hù)持霸權(quán)又不想投入過(guò)多的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著國(guó)際格局的復(fù)雜變化，美國(guó)“單極時(shí)刻”煙消云散，新興國(guó)家的群體性崛起讓國(guó)際格局不斷朝著多極化方向演進(jìn)。美國(guó)在國(guó)際權(quán)力格局中地位相對(duì)衰落，必須合理利用資源。拜登政府在2021年3月出爐的《國(guó)家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“國(guó)內(nèi)優(yōu)先”“外交優(yōu)先”的理念，表示在防務(wù)上將作出明智和謹(jǐn)慎的選擇，并提出“有責(zé)任地使用武力”，這意味著拜登很可能混合了奧巴馬“不做蠢事”和特朗普“美國(guó)優(yōu)先”的政策思想，要求歐洲盟友承擔(dān)更多責(zé)任。然而，美國(guó)為了維護(hù)霸權(quán)卻不想投入更多資源，還需要團(tuán)結(jié)盟友助力大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，這兩個(gè)目標(biāo)存在固有矛盾，過(guò)分強(qiáng)調(diào)歐洲盟友為美國(guó)分擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本只會(huì)助長(zhǎng)歐洲的戰(zhàn)略自主意識(shí)，而繼續(xù)為歐洲盟友投入經(jīng)濟(jì)資源則無(wú)法讓美國(guó)“輕裝上陣”。
拜登同樣認(rèn)為北約的歐洲盟友需要承當(dāng)更多責(zé)任，為受新冠疫情困擾的歐洲盟友增添壓力。同時(shí)，美國(guó)在歐洲周邊的戰(zhàn)略撤出將更為明顯，包括從阿富汗及中東進(jìn)一步減少軍事存在，只對(duì)盟友提供有限的軍事支持等。歐洲認(rèn)為美國(guó)不僅僅追求經(jīng)濟(jì)上的甩包袱，更是對(duì)歐洲戰(zhàn)略上的拋棄，這種認(rèn)知錯(cuò)位讓歐洲擔(dān)心美國(guó)將逐步放棄對(duì)歐洲的戰(zhàn)略投入。從更深層面看，歐洲擔(dān)心特朗普表面言論的后面是美國(guó)“新孤立主義”的思潮，而“特朗普現(xiàn)象”只是美國(guó)社會(huì)與政治變化的一個(gè)體現(xiàn)。拜登時(shí)期，“特朗普主義”不會(huì)從美國(guó)銷(xiāo)聲匿跡，拜登強(qiáng)調(diào)的“中產(chǎn)階級(jí)外交”無(wú)非是改頭換面的“美國(guó)優(yōu)先”，背后仍是美國(guó)希望團(tuán)結(jié)歐洲力量為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，歐洲盟友并不愿為了不同版本的“美國(guó)優(yōu)先”過(guò)多犧牲自身利益。
歐洲的第二重顧慮是難以化解戰(zhàn)略自主與戰(zhàn)略依賴(lài)的兩難。特朗普政府的施壓加強(qiáng)了歐洲追求戰(zhàn)略自主的意愿與行動(dòng)，但歐洲短期內(nèi)若要脫離美國(guó)卻必須面對(duì)無(wú)法承受的安全成本。對(duì)于歐洲而言，拜登執(zhí)政后的政策調(diào)整看似機(jī)遇，但也蘊(yùn)藏危機(jī)。此前，歐洲在地區(qū)和全球的多邊主義外交政策遭到“美國(guó)優(yōu)先”沖擊，導(dǎo)致歐盟內(nèi)部分歧，削弱歐洲團(tuán)結(jié)。而歐洲在思考如何實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主，加速推進(jìn)自身外交、安全和防務(wù)政策，維護(hù)基于多邊主義和規(guī)則的國(guó)際秩序和國(guó)際治理體系。歐洲追求的戰(zhàn)略自主尤其體現(xiàn)在軍事安全領(lǐng)域。2018年6月，歐盟峰會(huì)承諾加強(qiáng)歐盟防務(wù)合作，包括三項(xiàng)互為關(guān)聯(lián)的倡議：永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）、歐盟年度協(xié)同防務(wù)評(píng)估（CARD）和歐洲防務(wù)基金。盡管“戰(zhàn)略自主”沒(méi)有準(zhǔn)確的定義，但德法兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在西班牙、意大利等國(guó)的支持下堅(jiān)持推動(dòng)，目標(biāo)就是壯大跨大西洋同盟關(guān)系中的歐洲支柱。歐洲也聲明追求戰(zhàn)略自主并非取代北約，而是發(fā)揮補(bǔ)充作用。
歐美軍事安全能力的嚴(yán)重失衡決定了歐洲即使想實(shí)現(xiàn)所謂的戰(zhàn)略自主，短期內(nèi)在戰(zhàn)略安全上也無(wú)法承受被美國(guó)拋棄的后果。拜登執(zhí)政可能會(huì)一定程度緩和歐洲陷入兩難的處境，但無(wú)法從根本上解決歐洲依賴(lài)美國(guó)還是謀求自主的矛盾。冷戰(zhàn)后美歐分工的格局被打破，新的模式?jīng)]有建立起來(lái)。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)提供核保護(hù)，歐洲大陸提供地域常規(guī)部隊(duì)、大部分的戰(zhàn)術(shù)空中防御，英美共同維護(hù)海洋通訊線，每個(gè)國(guó)家保護(hù)港口和海岸線。而目前情況是歐洲沒(méi)有美國(guó)就難以有效地自我保護(hù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后的歐洲經(jīng)歷了20年的“解除武裝”，失去真正的防務(wù)能力，而歐洲各國(guó)提升軍事安全能力的意識(shí)仍然不足。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲安全環(huán)境大幅改善，各國(guó)安享“戰(zhàn)略假期”、在安全無(wú)虞的情況下加緊推動(dòng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和一體化建設(shè)，同時(shí)歐洲發(fā)展出了更廣泛的安全概念，氣候變化、發(fā)展援助均被包括在內(nèi)。從民眾層面看，和平與安全的社會(huì)中也很難產(chǎn)生強(qiáng)軍自衛(wèi)的緊迫感，對(duì)“硬實(shí)力”也并不推崇。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以德國(guó)為代表的幾個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)開(kāi)始走向后軍事的全球主義。然而，美國(guó)全球戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)向“印太”的趨勢(shì)日漸明晰，拜登政府將繼續(xù)推進(jìn)特朗普任內(nèi)的“印太戰(zhàn)略”，從歐洲戰(zhàn)略撤出的腳步只會(huì)加快，歐洲仍將面臨戰(zhàn)略依賴(lài)與戰(zhàn)略自主的選擇兩難。
三
盡管拜登執(zhí)政后美國(guó)政策將重新擺向多邊主義，但美國(guó)對(duì)歐政策受到國(guó)內(nèi)以“特朗普主義”為代表的本土主義和“反全球化”思潮制約。無(wú)論接觸歐洲的方式方法如何改變，美國(guó)本質(zhì)上服務(wù)于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、護(hù)持霸權(quán)的對(duì)歐政策只會(huì)進(jìn)一步激化跨大西洋關(guān)系的矛盾?？绱笪餮箨P(guān)系仍存在諸多分歧，對(duì)現(xiàn)有國(guó)際秩序產(chǎn)生諸多影響。
第一，美歐在全球化問(wèn)題上的分歧將更為突出。拜登執(zhí)政絕不意味著美國(guó)國(guó)內(nèi)“特朗普主義”煙消云散，特朗普在大選中超出預(yù)期的普選票數(shù)證明，美國(guó)國(guó)內(nèi)的反全球化、反自由主義力量依舊強(qiáng)勁。與美國(guó)國(guó)內(nèi)的反全球化浪潮不同，歐洲更希望追求符合自身利益的“全球化2.0版本”。由于歐洲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)全球化高度捆綁，歐洲一體化的政治概念也依托于全球化開(kāi)放邊境、自由貿(mào)易的內(nèi)涵，因此歐洲不可能追求“去全球化”，未來(lái)將更傾向于構(gòu)建符合自身利益的全球化。歐洲戰(zhàn)略界主流認(rèn)為新的全球化應(yīng)能在開(kāi)放市場(chǎng)、相互依賴(lài)與主權(quán)、國(guó)家安全之間找到平衡，讓歐洲繼續(xù)能在開(kāi)放貿(mào)易中享受實(shí)利，又要放棄天真、拿起必要的保護(hù)工具。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表何塞普·博雷利認(rèn)為，舊版全球化暴露單個(gè)國(guó)家缺乏有效保護(hù)的脆弱性，因此歐盟的集體保護(hù)是關(guān)鍵，歐盟必須構(gòu)建集體保護(hù)，收緊投資審查，在競(jìng)爭(zhēng)政策、政府補(bǔ)助方面抵御國(guó)際不公平競(jìng)爭(zhēng)，聯(lián)合集體的力量，在新技術(shù)和規(guī)則制定領(lǐng)域占領(lǐng)國(guó)際制高點(diǎn)。因此，疫情背景下美歐對(duì)全球化、國(guó)際秩序的認(rèn)識(shí)分歧加深，雙方所追求的不同版本的全球化進(jìn)程將成為二者未來(lái)在價(jià)值觀領(lǐng)域的重要摩擦點(diǎn)。
第二，美歐就全球治理及機(jī)構(gòu)改革的爭(zhēng)執(zhí)將持續(xù)上升。此次疫情暴露出國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)的捉襟見(jiàn)肘，但美歐在全球治理方面的不同情況與態(tài)度將加深跨大西洋關(guān)系的裂痕。G20各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人呼吁世衛(wèi)組織及其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)建立或完善有關(guān)疾病、沖突和氣候的預(yù)警機(jī)制，一些國(guó)家可能會(huì)進(jìn)一步提出建議，要求國(guó)際組織制裁未能及時(shí)預(yù)警的國(guó)家。歐洲傾向支持建設(shè)此類(lèi)可制裁主權(quán)國(guó)家的“超國(guó)家機(jī)構(gòu)”，認(rèn)為此舉將確保一些國(guó)家在疾病控制、氣候、避免與鄰國(guó)沖突等方面成為負(fù)責(zé)任的“國(guó)際公民”。拜登政府即使愿意積極參與全球治理，美國(guó)國(guó)內(nèi)仍可能對(duì)此產(chǎn)生激烈辯論。擁有霸主地位的美國(guó)長(zhǎng)期反對(duì)“世界政府”，不希望自身行動(dòng)受到國(guó)際機(jī)構(gòu)制約，支持本土主義和反全球化的“特朗普主義”遺產(chǎn)也將掣肘拜登參與全球治理的程度。
第三，民粹主義將繼續(xù)在大西洋兩岸形成不同的發(fā)展趨勢(shì)。受疫情影響，美國(guó)的民粹主義和排外主義持續(xù)高漲。這種思潮源自民眾對(duì)美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和國(guó)際環(huán)境的不滿，疫情暴露的一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題進(jìn)一步鼓舞民粹主義分子，比如美國(guó)不夠完善的醫(yī)療保險(xiǎn)體系、抗疫無(wú)力的政府等，疫情導(dǎo)致的居家政策也讓民粹主義者有時(shí)間接觸和散播更多煽動(dòng)性的假信息。然而，疫情對(duì)歐洲民粹主義的影響卻與美國(guó)不同，主流政黨和建制派執(zhí)政力量因?yàn)榭挂邎F(tuán)結(jié)了更多民眾，缺乏領(lǐng)導(dǎo)力的民粹主義政黨吸引力大打折扣。在意大利，新冠疫情讓該國(guó)民粹主義受到重創(chuàng)，歐盟對(duì)意大利的出手相助讓“疑歐主義”失去市場(chǎng)，而民粹主義政黨宣揚(yáng)的摘口罩倡議更是與科學(xué)常識(shí)背道而馳,不得人心。
第四，美歐在對(duì)華問(wèn)題上的分歧將不斷擴(kuò)大。從長(zhǎng)期看，美歐不會(huì)因?yàn)楣餐瑢?duì)華而持續(xù)走近，反而會(huì)因應(yīng)對(duì)中國(guó)發(fā)展的不同思路和方式摩擦不斷。目前，美歐已難將中國(guó)塑造為類(lèi)似冷戰(zhàn)期間蘇聯(lián)那樣的共同威脅，以此粘合已有裂痕的跨大西洋關(guān)系。從本質(zhì)上看，中國(guó)與冷戰(zhàn)期間經(jīng)濟(jì)上受孤立、技術(shù)上受限制的蘇聯(lián)截然不同。美國(guó)在2019年12月的北約峰會(huì)曾極力拉攏盟友，希望將中國(guó)打造為團(tuán)結(jié)美歐的另一個(gè)外部安全威脅，但北約歐洲盟友普遍采取謹(jǐn)慎態(tài)度，并不希望北約變?yōu)橐粋€(gè)徹底的反華軍事同盟。拜登時(shí)期，美國(guó)將延續(xù)這一路線，打造對(duì)華統(tǒng)一戰(zhàn)線。但護(hù)持霸權(quán)的美國(guó)對(duì)中國(guó)是體系性競(jìng)爭(zhēng)甚至對(duì)抗，謀求發(fā)展的歐洲對(duì)中國(guó)則是在同一體系內(nèi)的影響力競(jìng)爭(zhēng)。
美國(guó)所奉行的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”與歐洲所謀求的經(jīng)濟(jì)合作存在本質(zhì)沖突。美國(guó)對(duì)歐洲的“善意”別有用心，企圖將歐洲拉入“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的陷阱，希望歐洲配合美國(guó)全球及地區(qū)戰(zhàn)略，客觀上卻加大了歐洲對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的成本。拜登調(diào)整全球戰(zhàn)略部署、將“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”視為國(guó)際形勢(shì)的主流不會(huì)改變，繼續(xù)加緊與中國(guó)、俄羅斯等所謂“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的博弈。在這一情況下，美國(guó)急需強(qiáng)化與歐洲盟友的關(guān)系，在地緣政治、軍事安全、科技技術(shù)等領(lǐng)域獲得歐洲支持變得至關(guān)重要。然而，歐洲并不愿徹底投身美國(guó)急切呼吁的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，因?yàn)槊绹?guó)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手恰恰是歐洲的經(jīng)濟(jì)合作伙伴，歐洲面臨競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手與合作伙伴的身份兩難，主要有兩點(diǎn)擔(dān)憂：一是北約內(nèi)部已存在多重矛盾難以調(diào)和，如成員國(guó)民主價(jià)值觀退化、團(tuán)結(jié)程度受損等，應(yīng)對(duì)俄羅斯“混合戰(zhàn)爭(zhēng)”尚有困難，加上北約在“印太”地區(qū)的資源手段有限，短時(shí)間內(nèi)北約難以迅速調(diào)轉(zhuǎn)方向成為美國(guó)制衡中國(guó)的有效工具。二是歐洲不愿將中歐關(guān)系的發(fā)展，尤其是經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展與美國(guó)的地緣戰(zhàn)略綁定，擔(dān)心在經(jīng)濟(jì)上遭受損失。美國(guó)此前對(duì)德國(guó)軟硬兼施，仍未達(dá)到徹底排除華為的目的，說(shuō)明美國(guó)在調(diào)動(dòng)盟友遏制中國(guó)時(shí)影響力存在局限，本國(guó)利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益仍是歐洲盟友決策的重要依據(jù)之一。
未來(lái)，雙方在針對(duì)中國(guó)的問(wèn)題上差距還將拉大。在是否應(yīng)當(dāng)與中國(guó)脫鉤的議題上，歐美之間的分歧只會(huì)不斷擴(kuò)大。特朗普任內(nèi)，美國(guó)希望中國(guó)在經(jīng)貿(mào)上作出更多讓步，并且繼續(xù)推動(dòng)制造業(yè)回流美國(guó)，限制中國(guó)在美國(guó)的投資等。拜登時(shí)期，美國(guó)不會(huì)輕易在經(jīng)貿(mào)政策上全盤(pán)推翻特朗普時(shí)代的強(qiáng)硬措施，而是希望以此為籌碼繼續(xù)施壓中國(guó)，科技領(lǐng)域的脫鉤態(tài)勢(shì)也可能繼續(xù)惡化，包括對(duì)華實(shí)施“小院高墻”策略，加強(qiáng)特定技術(shù)和研究領(lǐng)域的對(duì)華限制等。歐洲則更多關(guān)注其內(nèi)部問(wèn)題，難以在中國(guó)議題上發(fā)出統(tǒng)一聲音，更不愿協(xié)助美國(guó)的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略與中國(guó)脫鉤。相反，中歐在2020年底達(dá)成的雙邊投資協(xié)定已經(jīng)成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)合作的樣板，將合作機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為利于中歐雙方的紅利，進(jìn)一步推動(dòng)中歐關(guān)系的發(fā)展。
