戴成宸

【摘要】本文對(duì)古德諾的“政治與行政二分法”理論進(jìn)行了淺析，之后總結(jié)出目前我國(guó)行政管理體制改革的困境，并將“二分法”理論與我國(guó)行政管理體制改革的困境相結(jié)合，從理論中提取出“二分法”對(duì)于我國(guó)行政管理體制改革的的有效啟示。

【關(guān)鍵詞】古德諾;政治與行政二分法;行政管理體制改革

一、古德諾政治與行政二分法淺析

（一）古德諾政治與行政二分法基本內(nèi)容。

1.古德諾主張政治與行政的兩分法，其認(rèn)為行政學(xué)不研究政治問(wèn)題，而是研究政府的行政效率，為了提高行政效率，最好將政府、政治權(quán)利等政治因素排斥在行政之外。1

2.古德諾認(rèn)為與國(guó)家意志的表達(dá)有關(guān)的職能即政治功能，包括憲法的制定、議會(huì)立法和官員選舉等方面的內(nèi)容。國(guó)家意志的執(zhí)行功能稱之為行政職能，包括司法行政和政府行政兩方面的內(nèi)容。

（二）我國(guó)行政管理改革邏輯下的古德諾政治與行政二分法。

改革開(kāi)放40 多年以來(lái)，我國(guó)行政管理體制改革大體上歷經(jīng)了三個(gè)階段，即沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛階段（ 1978—1992年） ，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段（ 1993—2012年） ，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化階段（ 2013年至今）2。

在古德諾的政治與行政二分法中有兩種價(jià)值是貫穿全部理論的，一是效率，二是民主。行政管理體制改革的第一階段的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，即重點(diǎn)主要是放在效率方面;而隨著人們的生活水平不斷提高，第二階段的重點(diǎn)越來(lái)越偏向于民主和社會(huì)矛盾方面。古德諾強(qiáng)調(diào)政治與行政的協(xié)調(diào)，也就是保證國(guó)家意志的執(zhí)行不偏離正確的軌道，最大限度的保證人民意志的實(shí)現(xiàn)。這與我國(guó)目前行政管理體制改革的主要問(wèn)題有著相同的源頭。

二、我國(guó)行政管理體制改革困境

我國(guó)加快行政管理體制改革的主要任務(wù)是通過(guò)改革，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。3

（一）服務(wù)型政府建設(shè)困境。

1.政府部門(mén)服務(wù)意識(shí)薄弱。

許多倡導(dǎo)服務(wù)型政府的理論都認(rèn)為政府應(yīng)更好地為社會(huì)提供公共資源，努力滿足公眾日益增長(zhǎng)的需要。而在一些政府部門(mén)中部分官員仍有著濃厚的父母官思想，忽視公眾需求對(duì)政府工作的指向性作用，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)性建設(shè)忽視了甚至損害了民眾的利益，浪費(fèi)了許多政府的資源，還降低了政府的信譽(yù)度。

2.政府部門(mén)職能職責(zé)定位不清晰。

首先，政府部門(mén)中的很多工作并不能將職責(zé)權(quán)限精準(zhǔn)地界定出來(lái)，這就導(dǎo)致政府各個(gè)部門(mén)之間在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)存在相互推諉的現(xiàn)象，最終造成群眾幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)問(wèn)題也不能夠得到解決，從而損害了公眾的利益。其次，我國(guó)的政府除了具有服務(wù)的職能之外還有管理的職能，而對(duì)于政府服務(wù)與管理職能的定位與界定，目前政府管理人員仍未做出較精準(zhǔn)清晰的界定。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革困境

1.政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”。

隨著社會(huì)事務(wù)的不斷增加，政府所需要管理的事務(wù)越來(lái)越多，當(dāng)社會(huì)事務(wù)管理達(dá)到一定量的時(shí)候，政府機(jī)構(gòu)就需要增加相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和崗位編制，這就容易形成機(jī)構(gòu)和人員的惡性膨脹;當(dāng)政府意識(shí)到惡性膨脹的問(wèn)題時(shí)會(huì)忽視政府職能的轉(zhuǎn)變而減少機(jī)構(gòu)，而隨著社會(huì)的發(fā)展，機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事務(wù)不斷增加，造成之前精簡(jiǎn)掉的機(jī)構(gòu)又回到政府中，這就形成了政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)典困境“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”。

2.政府部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。

目前，由于存在某個(gè)事項(xiàng)需要多個(gè)部門(mén)的共同管理，這可能會(huì)造成管理效率和決策效能，也無(wú)法建立完整的責(zé)任追究機(jī)制。而已經(jīng)實(shí)現(xiàn)整合的大部門(mén)多數(shù)只是實(shí)現(xiàn)了組織形態(tài)的整合，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合和職能融合的程度還不夠，與大部門(mén)的新定位、新要求相比還有改進(jìn)和完善的空間。

3.中央、地方政府機(jī)構(gòu)之間缺乏互動(dòng)。

目前，我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)中權(quán)力主要是集中在中央、上級(jí)政府機(jī)構(gòu)，這就容易造成權(quán)力的過(guò)于集中而難以發(fā)揮地方和基層的積極性。不僅如此，中央機(jī)構(gòu)又要管宏觀又要管微觀，既要管行業(yè)又要管企業(yè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能和微觀調(diào)控職能混合，沒(méi)有中間層次，容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。因此中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)之間缺乏互動(dòng)就容易造成許多混亂的問(wèn)題。

（三）政府依法行政困境。

1.行政法制意識(shí)淡薄。

目前有法不依、以權(quán)代法等現(xiàn)象在我國(guó)行政領(lǐng)域中仍然存在，某些基層行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部人治觀念和官本位觀念嚴(yán)重，認(rèn)為法律對(duì)自己沒(méi)有任何約束，以權(quán)壓法，置法律于不顧。

2.行政法律制度不健全。

不同的地方政府很難形成一致的法律理念。各級(jí)地方政府都認(rèn)為自己掌握著制定地方性法規(guī)的權(quán)力，并且各地的具體情況存在著差異，因此各地政府推出了不同的法規(guī)文件，這勢(shì)必會(huì)使得部分法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在重大的不一致。

三、古德諾“政治與行政二分法”理論對(duì)我國(guó)行政管理體制改革困境的啟示

我國(guó)的行政管理體制改革有其自身的特色與問(wèn)題，不能夠簡(jiǎn)單地套用古德諾的政治與行政二分法理論，但這也并非意味著我們要完全否定他的理論價(jià)值。尤其是，當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行行政管理體制的改革，該理論所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵還是值得我們思考的;它或多或少地對(duì)我們的改革尚有一定的啟發(fā)意義。

（一）協(xié)調(diào)好政治與行政關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.改善黨員兼任行政官員的現(xiàn)象。

政府可以適度使黨的官員和行政系統(tǒng)的官員分工，黨的官僚體系和行政系統(tǒng)的官僚體系盡量不要重合，二者各自享有各自的職權(quán)。為了不使行政部門(mén)在執(zhí)行國(guó)家意志的過(guò)程中出現(xiàn)曲解或是黨難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，可以建立一種專門(mén)的溝通機(jī)制，這種溝通機(jī)制可以是黨設(shè)置專門(mén)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政部門(mén)的決策執(zhí)行過(guò)程，而不一定要通過(guò)黨的官員直接參與行政。

2.使政府部門(mén)樹(shù)立正確的服務(wù)觀念。

正確政府新服務(wù)觀的重點(diǎn)就在于政府的天職和其存在合法性的前提是政府要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，其次要樹(shù)立以人為本的思想，要革除官本位的思想，樹(shù)立公民優(yōu)先、全心全意為人民服務(wù)的理念。要實(shí)現(xiàn)這種新服務(wù)觀，政府行政人員需將實(shí)現(xiàn)公共利益作為一切公共行為優(yōu)先考量的指導(dǎo)。

（二）協(xié)調(diào)好政治與行政關(guān)系，將行政效率放在首位。

古德諾認(rèn)為為了提高行政效率，最好將政府的因素和政治權(quán)利等政治排斥在行政之外，這也與我國(guó)推進(jìn)的行政管理體制改革的服務(wù)型政府建設(shè)有異曲同工之妙。

1.推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，提升政府行政效率。

政府首先要理順政府部門(mén)之間的關(guān)系，健全部門(mén)職責(zé)體系，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門(mén)職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，在省、市、縣對(duì)職能相近的政府機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，從制度上機(jī)構(gòu)部門(mén)上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門(mén)的弊端。

2.強(qiáng)化行政監(jiān)督，保證政府有效效率。

古德諾認(rèn)為，政治對(duì)行政的控制方式有兩種：一是法定制度，二是法外調(diào)節(jié)，即政黨。也就是說(shuō)我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)政黨對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，從而保證行政的效率。

為了更好的建設(shè)法治社會(huì)，提高監(jiān)督工作質(zhì)量可以從兩方面入手，一是從監(jiān)督的屬性上做出改變，完善領(lǐng)導(dǎo)體制。二是提高預(yù)防工作，監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督工作以往值注重結(jié)束監(jiān)督，這讓許多問(wèn)題在開(kāi)始和過(guò)程中發(fā)生，所以想要提高監(jiān)督質(zhì)量就需要從行為發(fā)生前入手只有這樣才能讓那些心思不正的人員徹底放棄僥幸心理。

注釋：

1張國(guó)慶.公共行政學(xué)（第四版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2017：22.

2 余興安.當(dāng)代中國(guó)的行政改革[M].北京： 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017： 4-6.

3《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》.http：//www.gov.cn/gongbao.htm