一、村民委員會(huì)的法律地位

法律地位是指法律規(guī)定的法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)的實(shí)際狀態(tài)，是一種權(quán)利能力，只有確定了村民委員會(huì)的法律地位才能確定將其納入何種法律關(guān)系中。我國(guó)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》中明確規(guī)定村民委員會(huì)是群眾性自治組織，但是這并不能說(shuō)明其法律地位是什么，還是要根據(jù)具體的法律法規(guī)中賦予的村委會(huì)的權(quán)利才能真正確定其法律地位?？偨Y(jié)下來(lái)可以分為三類：一是《憲法》和《村委會(huì)組織法》中賦予的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的職能。此時(shí)村民委員會(huì)是一個(gè)基層群眾性自治組織，但是在實(shí)踐中，許多政策還需要依靠村民委員會(huì)宣傳以及保證貫徹執(zhí)行，在這種情況下，村民委員會(huì)介于政府與村民之間，實(shí)際承擔(dān)的是一個(gè)“基層政府代理人”的角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再是“指導(dǎo)”村委會(huì)而是“領(lǐng)導(dǎo)”，此時(shí)村委會(huì)就成為基層的行政機(jī)關(guān)。第二類是村民委員會(huì)受基層政府委托而享有的行政職能，比如根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村宅基地管理辦法》等享有的相應(yīng)的職能，此時(shí)其法律地位就相當(dāng)于是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，行使的是行政職權(quán)。第三類是村委會(huì)被民商法賦予的在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)生活中的平等主體地位。如農(nóng)村土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，承包合同都是發(fā)包方與承包方之間的必備要件。由《中華人民共和國(guó)土地管理法》第11、13條可以看出，村委會(huì)作為農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)管理者之一享有發(fā)包權(quán)，是承包合同關(guān)系中的一方主體，發(fā)包方與承包方的法律地位應(yīng)當(dāng)平等，但是承包方與發(fā)包方在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)不具備平等的地位，征地過(guò)程中，村委會(huì)作為基層政府在農(nóng)村的利益共同體地位更加不平等。受政府“領(lǐng)導(dǎo)”的村委會(huì)背離了其最初設(shè)立時(shí)“自治”的軌道，反而帶有了“行政”的性質(zhì)。

在以上三種情況中，村民委員會(huì)的法律地位都已經(jīng)不再是普通的群眾性自治組織，而因行使行政職權(quán)具有行政主體的地位。

二、村委會(huì)的行政主體資格探究

（一）理論依據(jù)

首先從公共行政理論出發(fā)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，行政的范圍已經(jīng)不僅僅局限于國(guó)家行政層面而擴(kuò)大到了公共行政的范疇。姜明安教授在其《行政法與行政訴訟法》中提出：“國(guó)家行政與公共行政之間不可以劃等號(hào)，公共行政的范圍大于國(guó)家行政，有一些非國(guó)家的社會(huì)組織如公共的社團(tuán)、公共的企事業(yè)單位或者社區(qū)行使行政權(quán)的行為也屬于公共行政①?！币虼藶榱隧槕?yīng)公共行政這一發(fā)展趨勢(shì)，村民委員會(huì)對(duì)對(duì)農(nóng)村村民自治事務(wù)的管理活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)要納入行政法的調(diào)整范圍。

其次從行政主體理論角度，以王名揚(yáng)教授為代表的學(xué)者們認(rèn)為構(gòu)成行政主體的要素有如下三個(gè)：一行政主體必須是一種組織而非個(gè)人;二行政主體應(yīng)當(dāng)擁有行政的權(quán)利并能夠以自己的名義對(duì)外獨(dú)立進(jìn)行活動(dòng);三行政主體必須能夠?qū)τ勺约盒袨楫a(chǎn)生的法律后果承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任。但是在公共行政理論發(fā)展的現(xiàn)在，權(quán)利行使的主體也越來(lái)越多元化，我國(guó)現(xiàn)有的行政主體理論已經(jīng)不適應(yīng)目前的社會(huì)環(huán)境，為了順應(yīng)這一歷史潮流必須擴(kuò)大行政主體的范圍，基本定義即上述三個(gè)要素可以不變，以前的“行政職權(quán)”僅僅指國(guó)家層面的行政管理活動(dòng)，現(xiàn)在社會(huì)層面的公共行政也應(yīng)當(dāng)包括在內(nèi)，所以村委會(huì)在對(duì)村民事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)就相當(dāng)于擁有了公共行政權(quán)的非政府公共組織，可作為行政主體。

最后是行政訴訟理論，根據(jù)上述對(duì)行政主體構(gòu)成要素的分析，行政主體一定可以以自己的名義參加行政訴訟，但可以參加行政訴訟的并不一定是行政主體。不僅僅是擁有國(guó)家行政職權(quán)的政府組織可以作為行政訴訟的被告，可以直接根據(jù)“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的規(guī)則，將目前雖然不具有明確法律依據(jù)作為行政主體的村民委員會(huì)納入行政訴訟的被告范疇，當(dāng)他行使有關(guān)職權(quán)侵害村民合法權(quán)益時(shí)村民可依法提起行政訴訟。

（二）法律依據(jù)

《村民委員會(huì)組織法》作為村民自治最根本直接的法律依據(jù)，表面看村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間沒(méi)有強(qiáng)制關(guān)系，但是實(shí)踐中由于法律并沒(méi)有對(duì)這種關(guān)系做強(qiáng)制性的規(guī)定導(dǎo)致村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間往往會(huì)發(fā)展成為一種帶有行政屬性的上下級(jí)隸屬關(guān)系，村委會(huì)作為權(quán)利的集合體就成為準(zhǔn)行政單位具有行政主體資格。此外還有《土地管理法》《農(nóng)村宅基地管理法》《婚姻登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)直接授予村民委員會(huì)的行政權(quán)利。②

（三）訴訟法依據(jù)

習(xí)近平總書(shū)記明確提出：“司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線”，也是解決糾紛的終局性手段，但是就目前法律而言，在村民與其村委會(huì)發(fā)生矛盾糾紛時(shí)并沒(méi)有確切的法律為其維權(quán)提供依據(jù)，所以如果將村委會(huì)納入行政主體范圍，村委會(huì)行使職權(quán)不當(dāng)而侵害村民合法權(quán)益時(shí)，村民就可以適用行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定解決受案問(wèn)題，就不會(huì)出現(xiàn)無(wú)法區(qū)分是民事案件還是行政案件而均駁回起訴或者同案不同判的情形;同時(shí)還可解決舉證問(wèn)題，適用行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，在村民舉證存在困難，由村委會(huì)承擔(dān)舉證責(zé)任。

三、將村民委員會(huì)納入行政主體的構(gòu)想

（一）理論上完善我國(guó)行政主體的定義

首先可以引入公務(wù)法人理論，公法人具有以下特征：首先它是一個(gè)公法人，不同于平等的民事主體，可以納入行政訴訟的受案范圍;其次它是以實(shí)施公務(wù)為目的而設(shè)立的;然后公法人應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，這是他與行政機(jī)關(guān)委托的組織或者是行政機(jī)關(guān)自己內(nèi)部的組織的區(qū)別;最后公務(wù)法人應(yīng)該能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，這是作為一個(gè)獨(dú)立的行政主體所不可獲缺的。以上四個(gè)公務(wù)法人特征與村委會(huì)是十分契合，所以可以將村委會(huì)納入公務(wù)法人的范圍作為獨(dú)立的行政主體。

（二）司法實(shí)踐上明確規(guī)定委會(huì)的行政主體資格

《村民委員會(huì)組織法》方面，除了細(xì)化村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系。還應(yīng)當(dāng)要增加一些權(quán)利性的規(guī)則，才能夠體現(xiàn)村委會(huì)的某些管理行為是由國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)授予的;其次還要增加村委會(huì)的可訴性條款以對(duì)權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督?！缎姓V訟法》方面，要重新審視目前行政訴訟被告的確定規(guī)則，當(dāng)非政府的社會(huì)組織行使公權(quán)力對(duì)行政相對(duì)人作出了行為，侵害了其合法權(quán)益，其不服可以依法提起行政訴訟。

農(nóng)村問(wèn)題是決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否全面健康發(fā)展的重要一環(huán)，實(shí)現(xiàn)村民自治需要依靠村委會(huì)。但是由于時(shí)代在發(fā)展，在公共行政和行政主體多樣化的大背景下加上村委會(huì)是屬于民事主體還是行政主體的規(guī)定十分模糊，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中出現(xiàn)許多的問(wèn)題，所以為了在村委會(huì)的行政屬性日益突出的現(xiàn)在，確立村委會(huì)的行政主體資格才能更好的維護(hù)村民的利益，推動(dòng)我國(guó)民主與法治的發(fā)展。

注釋

①姜明安著：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，2011年，第163頁(yè)。

②趙勇，曹海清：《村民委員會(huì)行政訴訟被告資格深析》，載于《人民論壇》，2015年1月15日，第106頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

陳慧（1998——），女，漢族，湖南醴陵，職務(wù)/職稱，碩士研究生在讀，湘潭大學(xué)，政府立法。