李創(chuàng)，陳瑤

1.深圳市衛(wèi)生健康委員會(huì)，廣東 深圳 518031；2.深圳市疾病預(yù)防控制中心，廣東 深圳 518055

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立40年來(lái)，在黨和各級(jí)政府的指導(dǎo)與關(guān)心下，深圳衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化,基層衛(wèi)生健康體系到2020年底，共建有742家社區(qū)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱社康機(jī)構(gòu))，4 250家門診部、診所和醫(yī)務(wù)室，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)社區(qū)有一家社康機(jī)構(gòu)，居民就醫(yī)可及性大為提高。基層衛(wèi)生健康的治理策略也經(jīng)歷了從布網(wǎng)點(diǎn)、重建設(shè)，到創(chuàng)體系、重能力，再到建制度、重功能的發(fā)展過(guò)程。

1 深圳市基層衛(wèi)生健康治理沿革

1.1 1996—2005年：初步形成社區(qū)健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

1997年，原深圳市衛(wèi)生局根據(jù)市委、市政府提出的“要在2005年率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的奮斗目標(biāo)，同市計(jì)劃局、市財(cái)政局研究制定《深圳市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃》，提出構(gòu)建城市社區(qū)健康服務(wù)體系，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生全行業(yè)管理。同年，市政府啟動(dòng)社區(qū)健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)工程，連續(xù)3年將建設(shè)社區(qū)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)確定為民生重點(diǎn)工程，推動(dòng)社區(qū)健康服務(wù)快速發(fā)展。至20世紀(jì)末，全市已組建社區(qū)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)200家，覆蓋服務(wù)人口約200萬(wàn)人，基本形成社區(qū)健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2003年，深圳市政府出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展社區(qū)健康服務(wù)的實(shí)施意見》，明確社區(qū)健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為最基層的衛(wèi)生服務(wù)組織，承擔(dān)著預(yù)防、保健、康復(fù)、健教、心理咨詢及基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)等六大功能，是當(dāng)時(shí)深圳市率先基本實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要工程。

為在短時(shí)間內(nèi)迅速建成社區(qū)健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足特殊時(shí)期背景下特區(qū)人口快速增長(zhǎng)帶來(lái)的醫(yī)療需求激增，深圳社康機(jī)構(gòu)采取院辦院管的承辦模式，即由醫(yī)院負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)社康機(jī)構(gòu)的開辦和經(jīng)營(yíng)。這種管理體制能夠迅速解決社康機(jī)構(gòu)人員配備、管理制度建立、器械藥品供應(yīng)等多方面的問(wèn)題，以最快的速度實(shí)現(xiàn)最大范圍的服務(wù)覆蓋。由于醫(yī)院負(fù)責(zé)社康機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，社康機(jī)構(gòu)和上級(jí)醫(yī)院之間天然就形成緊密的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，社康機(jī)構(gòu)從起步階段就形成了相對(duì)成熟的業(yè)務(wù)管理及診療規(guī)范，能夠便利地使用醫(yī)院的人力、設(shè)備和技術(shù)等各類資源。

1.2 2006—2015年：實(shí)施“一大一小”發(fā)展戰(zhàn)略

2006年是我國(guó)“十一五”規(guī)劃開局之年，也是深圳市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承前啟后、繼往開來(lái)的關(guān)鍵之年。深圳市衛(wèi)生健康事業(yè)以構(gòu)建和諧深圳、質(zhì)量深圳為目標(biāo)，全面實(shí)施“一大一小”發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建新型城市兩級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系。

一方面，重大項(xiàng)目相繼開工，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入了加快建設(shè)時(shí)期，三級(jí)醫(yī)院規(guī)劃網(wǎng)點(diǎn)基本實(shí)現(xiàn)城市功能組團(tuán)全覆蓋。2010年末，市眼科醫(yī)院、第三人民醫(yī)院、疾病預(yù)防控制中心等26個(gè)項(xiàng)目已建成投入使用；新明醫(yī)院、腫瘤醫(yī)院、健寧醫(yī)院、南山區(qū)人民醫(yī)院改擴(kuò)建等32個(gè)項(xiàng)目已立項(xiàng)，另有11個(gè)項(xiàng)目正在開展立項(xiàng)前準(zhǔn)備工作。2015年末，全市新增床位6 400張，中國(guó)醫(yī)科院腫瘤醫(yī)院深圳醫(yī)院正式運(yùn)行，南方醫(yī)科大學(xué)深圳醫(yī)院開業(yè)啟用。市聚龍醫(yī)院、新明醫(yī)院、健寧醫(yī)院等項(xiàng)目加快推進(jìn)；確定了19項(xiàng)市屬公立醫(yī)院床位優(yōu)化擴(kuò)增計(jì)劃。

另一方面，社康機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)全覆蓋，分級(jí)診療體系初步形成。“十一五”期間基層衛(wèi)生健康治理的主要任務(wù)仍是建機(jī)構(gòu)、布網(wǎng)點(diǎn)。2006年7月，市政府印發(fā)《關(guān)于發(fā)展社區(qū)健康服務(wù)的實(shí)施意見》，較好地解決了社區(qū)健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中人員編制、舉辦經(jīng)費(fèi)、維持經(jīng)費(fèi)、工作用房等一系列困擾社區(qū)健康服務(wù)發(fā)展的主要問(wèn)題。2005—2006年，寶安區(qū)、福田區(qū)、鹽田區(qū)先后被評(píng)為“全國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)”。2010年末，全市有社康機(jī)構(gòu)607家，基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)和人群全覆蓋，有效解決了市民就近就醫(yī)問(wèn)題。到“十二五”期間，基層衛(wèi)生健康治理的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崮芰?、建機(jī)制。2011年，深圳市出臺(tái)了《完善社區(qū)健康服務(wù)管理體制工作方案》，在院辦院管框架內(nèi)建立新的社康機(jī)構(gòu)管理模式，要求舉辦社康機(jī)構(gòu)數(shù)量在8家以上的醫(yī)院必須組建社康服務(wù)管理中心(以下簡(jiǎn)稱為“社管中心”)，實(shí)現(xiàn)社康服務(wù)體系人、財(cái)、物相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)。到2015年末，社康機(jī)構(gòu)基本設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化配置基本完成，街道醫(yī)院提質(zhì)增效工程全面推進(jìn)。市衛(wèi)生行政部門制定出臺(tái)了加強(qiáng)社康中心能力建設(shè)、開展家庭醫(yī)生服務(wù)、推進(jìn)分級(jí)診療制度建設(shè)的系列實(shí)施方案，推動(dòng)三級(jí)公立醫(yī)院專家進(jìn)社區(qū)，在社康機(jī)構(gòu)增配63種高血壓、糖尿病基本藥物，在三級(jí)醫(yī)院設(shè)置全科醫(yī)學(xué)科，加強(qiáng)雙向轉(zhuǎn)診協(xié)調(diào)工作。

1.3 2016—2020年：建立健全整合型優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系

2015年8月，羅湖區(qū)整合區(qū)屬醫(yī)療衛(wèi)生資源，將區(qū)屬醫(yī)院及下屬社康機(jī)構(gòu)合并成立統(tǒng)一法人的緊密型醫(yī)療聯(lián)合體——羅湖醫(yī)院集團(tuán)。集團(tuán)成立社管中心，整合區(qū)屬23家社康中心，統(tǒng)一管理下屬社康機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物、績(jī)效，增加社康機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員配置數(shù)量，提高社康服務(wù)同質(zhì)化水平。

2017年8月，深圳市政府對(duì)羅湖改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，要求全市各區(qū)根據(jù)自身實(shí)際組建基層醫(yī)療集團(tuán)，打造以“區(qū)域醫(yī)療中心+基層醫(yī)療集團(tuán)”為主體的整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，以市屬醫(yī)院為主體建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心，負(fù)責(zé)頂天打造學(xué)科建設(shè)高地；以社康機(jī)構(gòu)院辦院管體制為紐帶，推動(dòng)區(qū)屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)集團(tuán)化運(yùn)作，建立醫(yī)院與社區(qū)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)融合發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制、醫(yī)療與預(yù)防融合發(fā)展的學(xué)科發(fā)展方式、全科與?？茀f(xié)同發(fā)展的分級(jí)診療模式，負(fù)責(zé)立地促健康，讓老百姓在家門口就能看上病、看好病。區(qū)域醫(yī)療中心通過(guò)?？坡?lián)盟、醫(yī)防融合組等方式，為基層醫(yī)療集團(tuán)建設(shè)提供人才和技術(shù)支持，發(fā)揮區(qū)域醫(yī)療中心的輻射帶動(dòng)作用[1]。同年10月，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)在深圳召開醫(yī)聯(lián)體建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣深圳市建設(shè)基層醫(yī)療集團(tuán)的做法和經(jīng)驗(yàn)。

基層醫(yī)療集團(tuán)通過(guò)建立集團(tuán)理事會(huì)或其他形式的決策組織負(fù)責(zé)履行集團(tuán)的重大事項(xiàng)，組建集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)集團(tuán)日常運(yùn)營(yíng)管理事務(wù)，完善集團(tuán)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的治理制度，形成管理共同體；整合優(yōu)化集團(tuán)醫(yī)學(xué)影像、檢驗(yàn)檢查、消毒供應(yīng)等資源共享中心和人力資源、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理等管理中心，形成分工協(xié)作的服務(wù)共同體；將集團(tuán)運(yùn)營(yíng)管理、社區(qū)健康服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等工作情況，納入集團(tuán)醫(yī)院考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，考核結(jié)果納入公立醫(yī)院績(jī)效考核指標(biāo)體系，與醫(yī)院財(cái)政補(bǔ)助、醫(yī)保支付、薪酬總額和院領(lǐng)導(dǎo)聘用掛鉤，形成責(zé)任共同體；通過(guò)完善醫(yī)保支付、財(cái)政補(bǔ)助、職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、績(jī)效考核等強(qiáng)基層、促健康激勵(lì)約束機(jī)制，讓居民少生病、少住院、看好病、少負(fù)擔(dān)成為基層醫(yī)療集團(tuán)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，從源頭上把預(yù)防保健工作擺在更加突出的位置，引導(dǎo)集團(tuán)形成利益共同體[2]。

2019—2020年，深圳市衛(wèi)生健康委印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)高效的整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見的通知》《關(guān)于推進(jìn)社康機(jī)構(gòu)舉辦醫(yī)院上下融合發(fā)展 促進(jìn)雙向轉(zhuǎn)診若干措施的通知》《關(guān)于推進(jìn)重大疾病防治體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》等系列文件，將“區(qū)域醫(yī)療中心+基層醫(yī)療集團(tuán)”為主的整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系加以固化和完善，制定了全市區(qū)域醫(yī)療中心和基層醫(yī)療集團(tuán)的規(guī)劃設(shè)置，進(jìn)一步明晰了舉辦醫(yī)院和所屬社康機(jī)構(gòu)之間的融合發(fā)展關(guān)系，并以15個(gè)影響市民健康的疾病為抓手成立重大疾病防治中心和防治聯(lián)盟。目前，深圳市建有23類區(qū)域醫(yī)療中心，21家基層醫(yī)療集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)行政區(qū)至少有1家區(qū)域醫(yī)療中心、1家基層醫(yī)療集團(tuán)。2019年8月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》正式發(fā)布，支持深圳高舉新時(shí)代改革開放旗幟，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。衛(wèi)生健康領(lǐng)域的十項(xiàng)先行示范任務(wù)之首就是“加快構(gòu)建國(guó)際一流的整合型優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)體系”[3]。

1.4 2021年至今：謀劃居民健康管理藍(lán)圖

為深入貫徹落實(shí)健康中國(guó)戰(zhàn)略，為居民提供高質(zhì)量的全方位全周期健康服務(wù)，深圳以新冠疫情防控為契機(jī)，于2020年10月高站位高格局出臺(tái)國(guó)內(nèi)首部地方性健康法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)健康條例》(以下簡(jiǎn)稱《健康條例》)，以法完善健康深圳頂層設(shè)計(jì)，明確保障健康各方責(zé)任，建立健康管理制度規(guī)范，將其作為推進(jìn)健康深圳建設(shè)、健全基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。2021年1月1日，《健康條例》正式實(shí)施，要求構(gòu)建健康深圳建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)、法治保障、社會(huì)動(dòng)員、服務(wù)支撐、考核評(píng)價(jià)等閉環(huán)管理制度，明確建立以社區(qū)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，以全科醫(yī)生為健康管理責(zé)任醫(yī)師、以居民電子健康檔案為載體的居民健康管理制度，為居民提供網(wǎng)格化、契約化、清單化、智能化的健康服務(wù)。

在《健康條例》的法治引領(lǐng)下，深圳市基層衛(wèi)生健康治理進(jìn)入“強(qiáng)化全方位全周期健康管理”的新發(fā)展階段：

1.4.1 組織領(lǐng)導(dǎo)

以疫情防控為契機(jī)，由市委組織部、衛(wèi)生健康委和民政局聯(lián)合發(fā)文，在全市居(村)民委員會(huì)設(shè)立821個(gè)社區(qū)公共衛(wèi)生委員會(huì)，履行“衛(wèi)生健康政策、普及健康知識(shí)、參與重大疫情防控、協(xié)助居民健康管理、開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、暢通居民健康訴求渠道”職責(zé)，將公共衛(wèi)生宣傳、發(fā)動(dòng)、服務(wù)功能延伸到城市基層治理的末梢。建立由居(村)民委員會(huì)負(fù)責(zé)人和社康機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人牽頭，社區(qū)三人小組成員、社區(qū)各類組織負(fù)責(zé)人、居民代表等充分參與的共建機(jī)制，優(yōu)化基層健康治理結(jié)構(gòu)。

1.4.2 平臺(tái)建設(shè)

出臺(tái)《深圳市社區(qū)健康服務(wù)管理辦法》《社會(huì)力量設(shè)立社康機(jī)構(gòu)服務(wù)辦事指南》，修訂《深圳市社區(qū)健康服務(wù)設(shè)置規(guī)范》，編制《深圳市基層醫(yī)療集團(tuán)設(shè)置規(guī)范》，從各方權(quán)責(zé)、服務(wù)內(nèi)容、用房保障、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)協(xié)同運(yùn)作等方面支持社區(qū)健康服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化居民健康管理基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)。

1.4.3 規(guī)范服務(wù)

出臺(tái)基本公共衛(wèi)生服務(wù)、家庭醫(yī)生、家庭病床等管理辦法和智慧家庭病床、智慧健康社區(qū)等服務(wù)規(guī)范，編制居民健康體檢服務(wù)、居民健康管理服務(wù)、居民健康水平評(píng)估等地方標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定居民健康管理服務(wù)的內(nèi)涵、流程和要求，強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供的可及性、連續(xù)性、綜合性和協(xié)同性，以人為中心建立健全篩查、診斷、治療、康復(fù)、管理、評(píng)價(jià)等全鏈條健康服務(wù)閉環(huán)。

1.4.4 信息支撐

全市社康機(jī)構(gòu)共用一套居民健康管理系統(tǒng)，編制居民電子健康檔案管理辦法和技術(shù)規(guī)范，支持全市居民健康檔案、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)聯(lián)網(wǎng)管理，持續(xù)開展居民健康檔案清理清查和規(guī)范管理，現(xiàn)有居民電子健康檔案1 677.33萬(wàn)份。開發(fā)運(yùn)用社康通小程序，實(shí)現(xiàn)居民在線預(yù)約、查詢服務(wù)和參與健康管理，實(shí)現(xiàn)信息支撐。

1.4.5 人才支撐

出臺(tái)《完善全科醫(yī)生培養(yǎng)與使用激勵(lì)機(jī)制若干措施》《深圳市全科醫(yī)生管理辦法》，編制全科醫(yī)生專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)實(shí)施方案和繼續(xù)教育管理辦法，解決全科醫(yī)生薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展等問(wèn)題，推動(dòng)建立以能力建設(shè)為核心的全科醫(yī)生培養(yǎng)評(píng)價(jià)體系，萬(wàn)人全科醫(yī)生數(shù)達(dá)到3.2名，為加強(qiáng)居民健康管理提供了有力的人才支撐。

1.4.6 政策保障

在財(cái)政、醫(yī)保、價(jià)格、用藥、專科資源等方面，制定系列保障措施，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移、資源下沉。在基層醫(yī)療集團(tuán)實(shí)行醫(yī)保費(fèi)用總額管理、結(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行二、三檔參保人首診進(jìn)社康機(jī)構(gòu)，一檔參保人到社康就診個(gè)人賬戶支付打七折，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為醫(yī)院的80%；推動(dòng)高血壓、糖尿病等8類慢性病到社康中心取藥打五折，簽訂家庭醫(yī)生服務(wù)協(xié)議打兩折；制定233種社康機(jī)構(gòu)慢病用藥目錄；社康機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于醫(yī)院，財(cái)政出資支持市屬醫(yī)院開展醫(yī)防融合工作，推動(dòng)?？漆t(yī)生進(jìn)社康機(jī)構(gòu)開辦專科醫(yī)生工作室。

1.4.7 考核評(píng)價(jià)

將社康診療量占比、萬(wàn)人全科醫(yī)生數(shù)、高血壓和糖尿病規(guī)范管理率等健康深圳指標(biāo)納入各區(qū)政府績(jī)效考核，出臺(tái)社區(qū)健康服務(wù)、基層醫(yī)療集團(tuán)績(jī)效考核方案，建立居民健康管理考核評(píng)價(jià)制度。

2 深圳基層衛(wèi)生健康治理成效

2.1 構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的基層衛(wèi)生健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

截至2020年底，深圳市共建有4 988家基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，占全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)的96.85%；與2010年相比，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了1.2倍，占醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例提高了2個(gè)百分點(diǎn)(圖1)，基本實(shí)現(xiàn)每2萬(wàn)余人1家社康機(jī)構(gòu)，90.33%的家庭10分鐘以內(nèi)就可以抵達(dá)最近醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，居民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性大為提高。

圖1 2010—2020年深圳基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)情況

2.2 基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力逐步提升

2020年，深圳市基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供3 762.71萬(wàn)人次的診療量，占全市總診人次的比例為41.8%，與2010年相比增長(zhǎng)了3個(gè)百分點(diǎn)，優(yōu)于廣州市(2020年31.1%)；其中，2020年社康機(jī)構(gòu)高血壓、糖尿病診療人次同比分別增長(zhǎng)了26.9%和25.5%，占全市同病種門診總量比重由70.2%、60.9%提升至84.7%、76.9%，以慢性病為重點(diǎn)的分級(jí)診療體系基本形成。

2.3 健康管理服務(wù)日漸完善

深圳市逐步建立健全以全科醫(yī)生為主的健康管理制度。截至2020年，全市已有家庭醫(yī)生團(tuán)隊(duì)3 253個(gè)，重點(diǎn)人群簽約率達(dá)到63.97%；高血壓患者規(guī)范管理率和糖尿病患者規(guī)范管理率分別為64.18%和63.28%，與2018年相比分別增長(zhǎng)16個(gè)百分點(diǎn)和10個(gè)百分點(diǎn)。100%的社康機(jī)構(gòu)開展了中醫(yī)藥服務(wù)，1 000 m2以上的社康機(jī)構(gòu)均開設(shè)了心理咨詢室，運(yùn)動(dòng)、營(yíng)養(yǎng)、戒煙等特色健康服務(wù)廣泛在社康機(jī)構(gòu)開展。社康機(jī)構(gòu)與轄區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中小學(xué)、幼兒園、企業(yè)普遍簽訂了聯(lián)動(dòng)協(xié)議，開展健康指導(dǎo)和健康體檢等服務(wù)[4]。

2.4 基層治理獲廣泛認(rèn)可

深圳基層衛(wèi)生健康治理獲得國(guó)際國(guó)內(nèi)廣泛肯定和認(rèn)可。2017年，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)在深圳召開醫(yī)療聯(lián)合體現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，向全國(guó)推介基層醫(yī)療集團(tuán)改革相關(guān)做法；羅湖基層醫(yī)療集團(tuán)改革入選國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦35項(xiàng)優(yōu)秀案例。深圳整合型優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療服務(wù)體系榮獲“2019年廣東醫(yī)改十大創(chuàng)新典型”“2019中國(guó)價(jià)值醫(yī)療十佳優(yōu)秀案例”和2020年第三屆中國(guó)健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新“特殊貢獻(xiàn)奇璞獎(jiǎng)”[5]。2020年6月，《柳葉刀》雜志介紹深圳市基層醫(yī)改情況。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，深圳基層社區(qū)防控的做法和經(jīng)驗(yàn)得到世界衛(wèi)生組織考察團(tuán)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的充分肯定和認(rèn)可。

3 深圳基層衛(wèi)生健康治理經(jīng)驗(yàn)

3.1 堅(jiān)持以基層為重點(diǎn)的宏觀健康治理格局

經(jīng)濟(jì)特區(qū)自成立以來(lái)，一直重視基層衛(wèi)生健康服務(wù)；新一輪醫(yī)改實(shí)施以后，堅(jiān)持“?；尽?qiáng)基層、建機(jī)制”的基本要求，遵循“以基層為重點(diǎn)”的新時(shí)代衛(wèi)生健康工作方針，將基層衛(wèi)生體系作為整合型優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的重要基礎(chǔ)、居民健康管理制度作為基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的關(guān)鍵制度來(lái)建設(shè)，統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政、醫(yī)保、價(jià)格、人事薪酬、考核評(píng)價(jià)等多種治理工具，引導(dǎo)資源下沉、工作重心下沉，將強(qiáng)大的基層衛(wèi)生健康服務(wù)作為價(jià)值醫(yī)療體系的根本和公共衛(wèi)生體系的基層堡壘，為建立健全強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障提供堅(jiān)實(shí)的基層網(wǎng)底。

3.2 堅(jiān)持以人民健康為中心的發(fā)展理念

無(wú)論處于何種歷史發(fā)展時(shí)期，深圳市推進(jìn)基層衛(wèi)生健康治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是為了人民健康。從早期的建機(jī)構(gòu)、布網(wǎng)點(diǎn)，到中期的建體系、提能力，再到新發(fā)展階段的建制度、促融合，每個(gè)階段都是根據(jù)當(dāng)時(shí)居民對(duì)衛(wèi)生健康服務(wù)的主要訴求，制定發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[6]，在衛(wèi)生健康領(lǐng)域人民群眾期望獲得更高水平、更高質(zhì)量的健康，這決定了在新發(fā)展階段，深圳以大衛(wèi)生大健康的格局，謀劃建立全方位全生命周期保障健康的居民健康管理制度，以社康機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)平臺(tái)、全科醫(yī)生為責(zé)任醫(yī)生，為居民提供可及、連續(xù)、綜合、協(xié)同的高質(zhì)量衛(wèi)生健康服務(wù)[7]。

3.3 堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的策略選擇

我國(guó)自從發(fā)展基層衛(wèi)生健康服務(wù)以來(lái)，就一直實(shí)行“政府主導(dǎo)，各部門協(xié)同推進(jìn)，全社會(huì)積極參與”的策略[8]。深圳市堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)家策略，將“保基本，強(qiáng)基層”作為政府責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)，將公益性作為基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基本屬性，從社康機(jī)構(gòu)的規(guī)劃設(shè)置、用房保障、設(shè)施設(shè)備、用人政策、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、服務(wù)提供、績(jī)效考核等各個(gè)方面均強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)的落實(shí)，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，將這一基本權(quán)責(zé)義務(wù)和功能定位加以固化；同時(shí)將基層衛(wèi)生健康治理成效指標(biāo)列入各區(qū)政府績(jī)效考核，以評(píng)促建，激發(fā)各區(qū)政府作為責(zé)任主體的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性。

3.4 堅(jiān)持以融合發(fā)展為主的改革路徑

深圳市的基層衛(wèi)生體系自建立之初，就以院辦院管為特點(diǎn)，這決定了深圳的基層衛(wèi)生健康治理必然要走體系整合之路，行醫(yī)防融合之實(shí)。從社管中心的設(shè)立，到推廣基層醫(yī)療集團(tuán)，再到深化兩融合一協(xié)同的基層醫(yī)療集團(tuán)運(yùn)行機(jī)制，無(wú)不是深圳踐行這一發(fā)展主線的舉措。2016年全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)召開后，深圳奉行“健康融入萬(wàn)策”的新時(shí)代衛(wèi)生與健康工作方針，以“共建共享、全民健康”為主題，從主要依靠醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)轉(zhuǎn)向社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)，服務(wù)對(duì)象從重點(diǎn)人群向全人群延伸，在基層推動(dòng)體醫(yī)融合、教衛(wèi)聯(lián)動(dòng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，推動(dòng)社區(qū)健康服務(wù)進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，促進(jìn)健康服務(wù)網(wǎng)格化、社區(qū)化、生活化、智能化，賦予基層衛(wèi)生健康更加豐富的內(nèi)涵。

4 深圳基層衛(wèi)生健康治理展望

深圳基層衛(wèi)生健康服務(wù)在取得矚目成績(jī)的同時(shí)，也凸顯出若干問(wèn)題，如社康機(jī)構(gòu)面積和人員配備難以滿足服務(wù)需求、區(qū)域之間資源配置不均衡、政策合力有待強(qiáng)化、信息化水平亟待提升等。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年之際，站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程已經(jīng)開啟，高質(zhì)量發(fā)展已成為新發(fā)展階段的新主題[9]，為適應(yīng)衛(wèi)生健康事業(yè)改革發(fā)展的新變化和新挑戰(zhàn)，需要建立健全更強(qiáng)大的基層衛(wèi)生健康體系，提供全方位全生命周期的優(yōu)質(zhì)健康服務(wù)。

4.1 創(chuàng)新以健康結(jié)果為導(dǎo)向的籌資和支付制度

推動(dòng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金和醫(yī)保資金協(xié)同支付，以轄區(qū)居民的健康管理主要指標(biāo)作為支付標(biāo)準(zhǔn)，從事前投入改為事后購(gòu)買服務(wù)，從按項(xiàng)目支付改為按人頭支付，建立以人為本、以健康為導(dǎo)向的籌資和支付制度，引導(dǎo)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的資源配置、激勵(lì)機(jī)制和提供模式以人民群眾的健康為中心建立和完善。

4.2 建立健全全方位全生命周期的健康管理制度

適應(yīng)衛(wèi)生健康服務(wù)從院內(nèi)到院外、從重點(diǎn)人群到全人群的轉(zhuǎn)變，建立健全全方位全生命周期健康管理制度[10]。時(shí)間上，居民出生到死亡的連續(xù)性全過(guò)程均應(yīng)納入健康管理；空間上，橫向到社區(qū)和家庭，縱向到上級(jí)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，均應(yīng)賦權(quán)社康機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；模式上，居民接受的預(yù)防、篩查、治療、護(hù)理、康復(fù)、評(píng)價(jià)等各項(xiàng)健康管理服務(wù)應(yīng)是有機(jī)銜接的整體。

4.3 建立健全符合全科醫(yī)學(xué)特點(diǎn)的人才評(píng)價(jià)和培養(yǎng)制度

應(yīng)建立完善符合全科醫(yī)學(xué)特點(diǎn)的全科醫(yī)生專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)體系和以能力建設(shè)為主要內(nèi)容的全科醫(yī)生繼續(xù)教育制度[11]，包括全科診療、健康管理、社區(qū)健康教育與促進(jìn)、全科醫(yī)學(xué)教學(xué)科研、團(tuán)隊(duì)管理等能力，將能力評(píng)價(jià)結(jié)果作為全科醫(yī)生聘用、薪酬核定、職稱評(píng)審等的主要參考依據(jù)，全面提升全科醫(yī)生服務(wù)能力。

4.4 夯實(shí)重大疾病防治體系和公共衛(wèi)生體系的網(wǎng)底功能

應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)社康機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量，注重康復(fù)護(hù)理等接續(xù)性服務(wù)功能的建設(shè)和完善，夯實(shí)社康機(jī)構(gòu)醫(yī)防融合、平急結(jié)合、中西醫(yī)并重的網(wǎng)底功能[12]，成為重大疾病防治體系的堅(jiān)實(shí)網(wǎng)底和公共衛(wèi)生體系的基層堡壘。

利益沖突無(wú)