曾文鼎 趙浩彬

（深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司，深圳 518000）

引言

公交行業(yè)管理作為一種頂層制度框架，自上而下地深刻影響著公交服務(wù)品質(zhì)和運(yùn)營(yíng)效率，政府需要制定一系列政策，穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，強(qiáng)化政府的管理職能，以提升公交的吸引力。

1 公交行業(yè)管理模式

公交行業(yè)管理模式是什么？從宏觀上來(lái)說(shuō)，是基于政府對(duì)公交行業(yè)或公交市場(chǎng)的干涉程度所采用的管理手段。根據(jù)巴黎、香港、新加坡、北京等國(guó)內(nèi)外城市公交運(yùn)營(yíng)管理模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，公交行業(yè)的運(yùn)營(yíng)方式按市場(chǎng)化的開(kāi)放程度由低到高可分為壟斷經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)、自由競(jìng)爭(zhēng)三種。

壟斷經(jīng)營(yíng)模式是指整個(gè)公交市場(chǎng)由單一國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，該模式優(yōu)勢(shì)在于可對(duì)行業(yè)資源統(tǒng)一投入，避免重復(fù)投入，同時(shí)為求降低無(wú)效成本，企業(yè)會(huì)自行優(yōu)化重復(fù)線路，減少線路惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)線網(wǎng)更加高效；但缺點(diǎn)在于企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)喪失積極性，并可能對(duì)監(jiān)管單位形成談判優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致監(jiān)管虛有其表。

適度競(jìng)爭(zhēng)相比于壟斷經(jīng)營(yíng)建立了市場(chǎng)的準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制，以專(zhuān)營(yíng)權(quán)（區(qū)域?qū)I(yíng)權(quán)、線路專(zhuān)營(yíng)權(quán)）等形式準(zhǔn)許多家企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，但政府仍能對(duì)公交市場(chǎng)進(jìn)行干涉，例如制訂線路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定票價(jià)等方式。其優(yōu)點(diǎn)在于能保證公交的公益性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的適度競(jìng)爭(zhēng)；但缺點(diǎn)是政府管理難度大，公交資源難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

自由競(jìng)爭(zhēng)則實(shí)現(xiàn)公交的完全市場(chǎng)化，政府不對(duì)公交票價(jià)做限制。該模式優(yōu)點(diǎn)在于企業(yè)自主性強(qiáng)，可發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)及自由競(jìng)爭(zhēng)作用，實(shí)現(xiàn)全面盈利，同時(shí)政府不提供直接的補(bǔ)貼資助，財(cái)政負(fù)擔(dān)輕；但缺點(diǎn)在于市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致票價(jià)接近完全市場(chǎng)化，增加市民負(fù)擔(dān)。目前香港對(duì)公交行業(yè)采用的是這種自由競(jìng)爭(zhēng)的管理模式[1]。

2 從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”

2.1 市場(chǎng)化推動(dòng)公交行業(yè)管理模式變革

公交行業(yè)管理模式作為宏觀管理手段，本質(zhì)上是為了解決特定背景環(huán)境下公交不同發(fā)展階段中出現(xiàn)的問(wèn)題。其中背景環(huán)境可以看作是外部因素，包括規(guī)劃政策、城市經(jīng)濟(jì)、居民公交出行需求等。公交發(fā)展階段可以看作是內(nèi)部因素，包括公共交通系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、公交發(fā)展規(guī)模等[2]。

市場(chǎng)化是近年來(lái)對(duì)公共交通產(chǎn)業(yè)影響較深的一個(gè)外部因素，也是推動(dòng)公交運(yùn)營(yíng)方式改變的主要原因。市場(chǎng)化彌補(bǔ)了既有公交行業(yè)管理模式的不足，但又帶來(lái)了新的矛盾和問(wèn)題，包括有效管理規(guī)制民營(yíng)企業(yè)和保障基本公交服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題。

受市場(chǎng)化改革思想的影響，公交由公益單一屬性逐漸演變成市場(chǎng)和公益的雙重屬性，由公共服務(wù)產(chǎn)品變成準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品。國(guó)內(nèi)外大多數(shù)城市都經(jīng)歷了由國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷公共交通市場(chǎng)到準(zhǔn)許社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程。國(guó)內(nèi)自20世紀(jì)80年代就提出改變城市公共交通市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公交市場(chǎng)。進(jìn)入21世紀(jì)，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》中再次提出通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這些政策的提出為公交市場(chǎng)化改革創(chuàng)造了新的環(huán)境[3]。

2.2 深圳公交行業(yè)管理模式演變歷程[4]

深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，針對(duì)公交市場(chǎng)化進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索及實(shí)踐，是國(guó)內(nèi)公交市場(chǎng)化改革的縮影，經(jīng)歷了國(guó)有壟斷、開(kāi)放公交市場(chǎng)、國(guó)有主導(dǎo)三個(gè)階段，并采用了相應(yīng)的公交運(yùn)營(yíng)管理模式。

20世紀(jì)80年代，在深圳承擔(dān)公交線路運(yùn)營(yíng)的企業(yè)僅有一家，為國(guó)有的深圳市公共汽車(chē)公司，采用承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，壟斷當(dāng)時(shí)的公交市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了深圳市公共交通的從無(wú)到有。九十年代初，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展邁過(guò)第一個(gè)十年，特區(qū)人口快速膨脹，特區(qū)成立初期采用的政府壟斷模式下公交客運(yùn)難以適應(yīng)快速增長(zhǎng)的公交客運(yùn)需求，單靠國(guó)有資本難以實(shí)現(xiàn)公交車(chē)輛及線路的持續(xù)投入。

九十年代初，為解決大巴服務(wù)不足的問(wèn)題，深圳市開(kāi)始引入中小巴補(bǔ)充大巴服務(wù)，公共小巴自投入起，即依托市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，政府不進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，針對(duì)公交行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化的積極探索。同一時(shí)期，深圳在中國(guó)率先推行區(qū)域?qū)I(yíng)制度，授權(quán)深圳市公共汽車(chē)公司專(zhuān)營(yíng)特區(qū)內(nèi)大巴線路。為進(jìn)一步吸引社會(huì)資本，在九十年代末，將區(qū)域?qū)I(yíng)制度調(diào)整為線路專(zhuān)營(yíng)制度，降低市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，將特區(qū)內(nèi)106條公共交通線路進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。中小巴服務(wù)給市民出行帶來(lái)便利，但是線路承包模式也造成市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻較低、公交經(jīng)營(yíng)主體多、規(guī)模小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈等問(wèn)題，導(dǎo)致公交線網(wǎng)覆蓋疏密不均、公交營(yíng)運(yùn)線路長(zhǎng)、缺少換乘、營(yíng)運(yùn)效率低下。

為支持特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展，改變公交過(guò)度市場(chǎng)化的混亂局面，深圳市于2007年印發(fā)《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革工作方案》，實(shí)行區(qū)域?qū)I(yíng)制度，由巴士集團(tuán)、東部公交、西部公汽等3家國(guó)有控股的公交企業(yè)整合特區(qū)內(nèi)外38家公共汽車(chē)企業(yè)（圖1），特許經(jīng)營(yíng)深圳市公共交通市場(chǎng)，加大了國(guó)有資本在公交市場(chǎng)的影響程度，并通過(guò)服務(wù)考核及區(qū)域間線路，保證三家企業(yè)的適度競(jìng)爭(zhēng)。深圳公交市場(chǎng)進(jìn)入國(guó)有主導(dǎo)、適度競(jìng)爭(zhēng)的階段。

圖1 深圳三家公司區(qū)域?qū)I(yíng)示意

從深圳市公交運(yùn)營(yíng)管理模式的變革進(jìn)程可以看出，從國(guó)有壟斷模式到中小巴市場(chǎng)化的管理模式，是在公交市場(chǎng)化改革、公交需求迅速增長(zhǎng)等外部因素和公交供給不足這一內(nèi)部因素共同影響下進(jìn)行演變的；從市場(chǎng)化管理模式到國(guó)有主導(dǎo)適度競(jìng)爭(zhēng)的半市場(chǎng)化模式，是在公交優(yōu)先戰(zhàn)略、特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展等外部因素和公交企業(yè)規(guī)模過(guò)多、公交資源分散等內(nèi)部因素共同影響下進(jìn)行演變的[5]。

深圳市多次公交運(yùn)營(yíng)管理模式的變革都是符合當(dāng)時(shí)背景環(huán)境，用以解決公交系統(tǒng)實(shí)際問(wèn)題的有效手段，也都取得了一定成效，然而在目前軌道交通發(fā)展和公交需求調(diào)控形勢(shì)下，既有體制下企業(yè)活力不足、軌道交通與常規(guī)公交協(xié)同不足等問(wèn)題凸顯，公交運(yùn)營(yíng)管理模式有必要探索新一輪改革（圖2）。

圖2 深圳公交管理模式演變歷程

2.3 建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)是公交運(yùn)營(yíng)管理轉(zhuǎn)型方向之一

深圳公交行業(yè)受軌道建設(shè)成網(wǎng)影響，正處于調(diào)整低效供給、協(xié)同軌道交通的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，政府部門(mén)有必要實(shí)現(xiàn)由行業(yè)管理者到行業(yè)治理者的身份轉(zhuǎn)變。深圳在新一輪的補(bǔ)貼政策中將約90%的公交線路定義為政府主導(dǎo)類(lèi)線路，由政府主導(dǎo)逐年進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，這對(duì)管理者的專(zhuān)業(yè)性和管理深度提出了更高的要求。

以政府部門(mén)為管理主體難免會(huì)面臨團(tuán)隊(duì)規(guī)模擴(kuò)展困難、管理專(zhuān)業(yè)性不足等問(wèn)題，建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)是公交運(yùn)營(yíng)管理轉(zhuǎn)型方向之一，其應(yīng)具有準(zhǔn)確落實(shí)國(guó)家政策，保障公交優(yōu)先，同時(shí)識(shí)別公交需求，合理規(guī)劃公交線路，監(jiān)管公交企業(yè)服務(wù)等多個(gè)職能。

例如佛山公交TC（transport community，交通共同體）運(yùn)營(yíng)管理模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“TC模式”）是國(guó)內(nèi)公交行業(yè)通過(guò)平臺(tái)管理的積極探索。佛山市2008年在國(guó)內(nèi)創(chuàng)新實(shí)施TC模式（圖3），各區(qū)通過(guò)成立國(guó)有控股公司的形式，將公交票款收取、營(yíng)運(yùn)費(fèi)用結(jié)算、線路規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)招標(biāo)制定、服務(wù)監(jiān)管及考核等職能授權(quán)給該TC公司，政府專(zhuān)于研究制定相關(guān)政策以及公交發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督協(xié)調(diào)等職能。TC模式實(shí)施十年以來(lái)，佛山公交供給與服務(wù)均大幅提升，全市公交車(chē)輛數(shù)、線路條數(shù)、日均客運(yùn)量分別增長(zhǎng)138%、126%和348%，中心城區(qū)公交分擔(dān)率從6.5%增加到40.3%，公交滿(mǎn)意度也超過(guò)90%[6]。

圖3 佛山TC公交運(yùn)營(yíng)管理模式

佛山TC模式優(yōu)點(diǎn)在于政企責(zé)任簡(jiǎn)化，同時(shí)較好地平衡了行業(yè)公益性與適度競(jìng)爭(zhēng)，但TC公司本質(zhì)上仍屬于政府的延伸，作為第三方監(jiān)管的作用有限，各區(qū)主導(dǎo)的公交發(fā)展模式缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)中心城區(qū)一體化發(fā)展，存在人力重復(fù)投入，降低了部分財(cái)政使用效率。

深圳公交市場(chǎng)化實(shí)踐證明了規(guī)模經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)的公交管理模式是符合國(guó)情和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的，而佛山對(duì)公交管理的探索，為國(guó)內(nèi)公交管理提供了一種新的管理思路，政府部門(mén)僅承擔(dān)宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用，技術(shù)性的管理工作由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。目前深圳也在積極研究探索公交平臺(tái)管理模式，分析其在深圳的適用性、與資產(chǎn)管理的兼容性等問(wèn)題，并探索在平臺(tái)管理的框架下，如何實(shí)現(xiàn)公交一體化管理、智慧化出行應(yīng)用服務(wù)等行業(yè)發(fā)展前景，實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理到行業(yè)治理的演變。

管理機(jī)構(gòu)作為政府部門(mén)與公交企業(yè)的協(xié)調(diào)者，難免會(huì)面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是管理機(jī)構(gòu)擁有絕大部分公交行業(yè)規(guī)劃管理的權(quán)力，政府部門(mén)如何建立有效的約束機(jī)制，確保管理機(jī)構(gòu)的管理績(jī)效是一個(gè)挑戰(zhàn)；二是如何有效保證管理機(jī)構(gòu)的管理力度，其難點(diǎn)在于大多數(shù)公交企業(yè)擁有車(chē)輛和部分場(chǎng)站，且為國(guó)資背景，難以有效貫徹市場(chǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制。

此外，政府部門(mén)也可以擔(dān)任強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)這一角色，如新加坡政府就擁有7個(gè)部門(mén)約120人的公交管理團(tuán)隊(duì)，主管線網(wǎng)規(guī)劃、質(zhì)量管理、場(chǎng)站資產(chǎn)管理、合同招標(biāo)與管理、運(yùn)營(yíng)管理、執(zhí)照管理、車(chē)輛與系統(tǒng)資產(chǎn)管理等工作。

3 從“資產(chǎn)分散”到“資源整合”

為應(yīng)對(duì)軌道交通開(kāi)通的公交變革，支持特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展，改變公交過(guò)度市場(chǎng)化的混亂局面，深圳雖然采用公交企業(yè)整合等改革措施，在一定程度上將分散的公交資源收攏，加強(qiáng)了資源的統(tǒng)籌管理，但現(xiàn)今三家公交企業(yè)之間仍存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、資源協(xié)同弱等問(wèn)題。

隨著各城市公交車(chē)輛、線路、場(chǎng)站規(guī)模逐年提高，也帶來(lái)了公交資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分布混亂、協(xié)同利用率低、場(chǎng)站開(kāi)發(fā)應(yīng)用主體不明確等問(wèn)題，企業(yè)租賃及自有場(chǎng)站、充電樁難以共享使用（圖4），各自開(kāi)展智能信息化建設(shè)，使用不同的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，智能信息化尚未互聯(lián)互通，公交大數(shù)據(jù)價(jià)值也難以充分挖掘。

國(guó)資背景下政府對(duì)公交行業(yè)干預(yù)較大，在運(yùn)營(yíng)企業(yè)、公交產(chǎn)業(yè)資源等方面也進(jìn)行了較大的資金投入。如何在規(guī)模經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)的管理理念下，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；毁Y產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及場(chǎng)站的綜合開(kāi)發(fā)，提升資源優(yōu)化配置，保障公交持續(xù)發(fā)展，是轉(zhuǎn)型期公交管理應(yīng)該重點(diǎn)考慮的方向之一。例如成都通過(guò)對(duì)以成都公交集團(tuán)為主體的二圈層公交資源整合、鼓勵(lì)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)反哺公交運(yùn)營(yíng)等方式，使成都公交集團(tuán)總資產(chǎn)在2010至2015年間增長(zhǎng)約4倍。

深圳從2007年起的資源整合實(shí)踐已經(jīng)證明，公交資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理可以提升行業(yè)管理及公交服務(wù)水平。為進(jìn)一步適應(yīng)軌道交通大發(fā)展時(shí)代的協(xié)同管理及智慧交通時(shí)代的智能化管理，目前深圳也在探索推進(jìn)全市地面國(guó)有綜合交通資源整合的解決方案，在2017發(fā)布《關(guān)于深化市屬?lài)?guó)有企業(yè)改革促進(jìn)發(fā)展的實(shí)施方案》中提出，整合全市公交車(chē)、出租車(chē)、公交場(chǎng)站、充電設(shè)施等地面綜合交通資源，提升公交企業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平、資源利用效率和品牌影響力，打造全世界規(guī)模最大的新能源綠色公交企業(yè)和全國(guó)市場(chǎng)化程度最高的公交運(yùn)營(yíng)集團(tuán)，建立與深圳立體交通體系相匹配的常規(guī)公交運(yùn)營(yíng)平臺(tái)[7]。

整合分散的公交資源是相對(duì)困難的，一方面，通過(guò)資產(chǎn)統(tǒng)籌管理從而改變現(xiàn)在公交資產(chǎn)分散的困境，必然觸及多方利益；另一方面，考慮政府財(cái)政壓力的影響，需要制定完善的資產(chǎn)回購(gòu)計(jì)劃以及資產(chǎn)管理開(kāi)發(fā)的整套工作機(jī)制。這些都是整合公交資源方案中所需要解決的主要問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前軌道交通快速發(fā)展以及未來(lái)多種交通方式協(xié)同的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，同時(shí)伴隨著市民收入和生活水平的提高，人們開(kāi)始追求更高品質(zhì)的公共服務(wù)，意味著粗放式的公交管理已經(jīng)不能滿(mǎn)足新形勢(shì)下的公交服務(wù)要求。公交行業(yè)管理需適時(shí)做出調(diào)整和改變，對(duì)內(nèi)精準(zhǔn)貼合需求，對(duì)外強(qiáng)化多方式協(xié)同的公交行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。未來(lái)公交運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”、從“資產(chǎn)分散”到“資源整合”來(lái)進(jìn)行公交系統(tǒng)的軟硬件統(tǒng)籌管理，以更好地實(shí)現(xiàn)常規(guī)公交企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。