張靜

（陜西省土地工程建設(shè)集團，陜西 西安 710075）

0 引言

城市化發(fā)展是21世紀(jì)的熱點問題，城市化對吸收農(nóng)村剩余勞動力、促進工業(yè)化進程以及帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。近年來，城市化迅速發(fā)展導(dǎo)致城市用地擴張，侵占城市周邊耕地現(xiàn)象屢禁不止。在城市化過程中必然伴隨城市建成區(qū)面積擴大、耕地面積減少現(xiàn)象，應(yīng)用占補平衡模式可以有效降低耕地占用面積，并且符合人口職業(yè)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與地域空間的變化需求。在今后發(fā)展過程中，要不斷研究耕地占補平衡問題。耕地占補平衡政策來自《土地管理法》，國家規(guī)定對耕地占用問題制定相應(yīng)的補償制度，例如，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地，要按照“占地多少、補充多少”的原則，以此保證國家耕地整體面積。在此過程中，各地政府與相關(guān)部門要對占補平衡體系進行調(diào)整優(yōu)化，以此保證非農(nóng)建設(shè)占用耕地與土地整理開發(fā)復(fù)墾的補充耕地能夠達到平衡。耕地占補平衡管理工作比較復(fù)雜，在實際開展中容易受到管理制度、核實效率、占補平衡體系以及開墾費用等方面的影響。因此，只有從多方面入手，針對各地耕地占補平衡管理效果進行分析，才能保證地方社會經(jīng)濟發(fā)展。

1 土地整治的歷史演進

農(nóng)村人口在中國總?cè)丝谥姓紦?jù)著非常大的比例，土地問題與民生問題之間有非常密切的聯(lián)系，對于土地利用方式的選擇會直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和效率，因而土地整治工作深受政府關(guān)注和社會關(guān)注。我國開展土地整治工作的時間非常早，自21世紀(jì)以來通過實施相應(yīng)措施，已經(jīng)取得較好的整治成果，耕地面積穩(wěn)定增長，農(nóng)作物產(chǎn)量逐漸趨于穩(wěn)定。在最新的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，針對農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護提出非常多的要求，對土地整治工作的本質(zhì)、途徑以及目的都提出全新的要求。最早期的土地整治工作以不斷增加耕地面積為主，因為當(dāng)時全國都面臨非常嚴(yán)峻的糧食短缺問題。在糧食問題得到解決之后，土地整治工作的目的發(fā)生了變化，措施又得到進一步優(yōu)化，耕地的質(zhì)量成為主要的關(guān)注對象。在此之后，土地整治工作與生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)系在一起，同時也引入多種多樣的控制手段[1]。全域土地整治工作是土地整治經(jīng)過多年發(fā)展后形成的更加豐富的、符合時代發(fā)展趨勢的整治手段，能夠顯著提升農(nóng)村土地的利用效率。土地整治工作已開展多年，取得一定的成就，使現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)得到進一步穩(wěn)固。在過去階段，土地整治工作過于重視單方面的優(yōu)化，并沒有給予全局部署足夠的重視，而現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興的主要目的，是要能從各個方面開展建設(shè)工作，實現(xiàn)土地綜合利用。

2 全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強農(nóng)村人居環(huán)境整治，構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。全域土地綜合整治對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)建設(shè)空間進行全域優(yōu)化布局，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難，由于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施等居于靠天吃飯，三產(chǎn)融合是推動鄉(xiāng)村發(fā)展進而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約；農(nóng)村宅基地存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)田耕種條件，推動農(nóng)田平整和權(quán)屬整合，形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。全域土地綜合整治通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，開展多要素、多目標(biāo)、多模式綜合整治，解決耕地分割細(xì)碎、農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問題，使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約精準(zhǔn)配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，見圖1。

圖1 全域土地綜合整治鳥瞰圖

3 實行占補平衡項目的優(yōu)化對策

3.1 基于耕地多功能的區(qū)域特色農(nóng)區(qū)全域土地綜合整治

全域土地綜合整治既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更要防止“千村一面”，應(yīng)按照因地制宜原則，根據(jù)不同鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟人口發(fā)展條件、區(qū)位條件、比較優(yōu)勢、地方特色、戰(zhàn)略定位及發(fā)展目標(biāo)采取不同的整治手段和整治措施。《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》明確將村莊劃分集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤4種類型。村莊規(guī)劃是實施全域土地綜合整治工作的龍頭，要處理好全域土地綜合整治中的耕地問題，應(yīng)根據(jù)《意見》中不同類型的村莊，制定不同的整治目標(biāo)，采取相應(yīng)的土地整治措施，提升耕地多功能。

3.2 規(guī)劃控制指標(biāo)

全域土地綜合整治生態(tài)規(guī)劃其實是生態(tài)資源優(yōu)質(zhì)化、生活空間環(huán)?；?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化的過程。在生態(tài)資源方面，以往土地整治規(guī)劃多關(guān)注林地、水域濕地的數(shù)量控制指標(biāo)，如森林覆蓋率、水面積率等，對生態(tài)資源的布局合理性和生態(tài)質(zhì)量考慮較少。其實，林地景觀連接度、水系溝通性等指標(biāo)對生態(tài)資源優(yōu)化更具有指導(dǎo)意義，生物多樣性、水質(zhì)、碳排放吸收量等指標(biāo)則能反映生態(tài)資源的質(zhì)量。在生活空間方面，除了常見人均建設(shè)用地面積、人均綠地率、生活污水納管率、公共服務(wù)設(shè)施配套水平等數(shù)量指標(biāo)以外，應(yīng)增加清潔能源普及率、環(huán)保建筑占比等質(zhì)量指標(biāo)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間方面，有農(nóng)田集中連片程度、農(nóng)田防護面積比例等常規(guī)數(shù)量結(jié)構(gòu)指標(biāo)，但對農(nóng)田生產(chǎn)模式和農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的控制要求缺乏關(guān)注，農(nóng)業(yè)面源污染防治工程配套率、農(nóng)田輪間套種面積比例、農(nóng)田區(qū)域生境多樣性等指標(biāo)更能反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)化程度。此外，從資源利用效率和功能復(fù)合的角度看，對農(nóng)漁復(fù)合、農(nóng)林復(fù)合用地也應(yīng)給予更多的考慮。在產(chǎn)業(yè)空間方面，應(yīng)提高生產(chǎn)廢棄物循環(huán)利用率、綠色經(jīng)濟產(chǎn)值比重等指標(biāo)，以引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)綠色化。

3.3 建立以產(chǎn)能為核心的耕地占補平衡新模式

耕地占補平衡項目的實施原則為“先補后占”，要求土地使用者在占用現(xiàn)有耕地之前必須在當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門的監(jiān)督指導(dǎo)下開墾出同樣數(shù)量的耕地。近年來占補平衡項目質(zhì)量不斷提升，尤其是原有耕作層土壤的重要程度不斷增加，表土剝離+土地平整+覆土回填的模式已被廣泛應(yīng)用于占補平衡項目中。將建設(shè)用地占用的優(yōu)質(zhì)耕地的耕作層土壤有計劃地剝離后進行覆土，用于土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、土壤修復(fù)等項目以提高土壤質(zhì)量，也是適應(yīng)時代發(fā)展的耕地占補平衡的有效新途徑。因而，在全域土地綜合整治背景下，要建立以提高新增耕地糧食產(chǎn)能為核心的占補平衡新模式，繼續(xù)大力推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目、增減掛鉤項目、礦山修復(fù)、“旱改水”、山水林田湖修復(fù)以及零星的耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地整治等項目的實施，不斷發(fā)掘土地潛在產(chǎn)能，通過工程措施、科學(xué)技術(shù)投入、完善田間管理模式以及作物種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化等切實提升耕地產(chǎn)能。同時，切實結(jié)合“耕地數(shù)量、水田面積、糧食產(chǎn)能”三大指標(biāo)儲備，分類管理和指標(biāo)核銷機制，明確建設(shè)用地擬占用耕地的數(shù)量、水田面積和糧食產(chǎn)能，以縣（市、區(qū)）為單位，通過耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)分類從儲備庫的指標(biāo)中予以核銷。不斷優(yōu)化現(xiàn)有耕地等別評定方式和糧食產(chǎn)能評估精度，并探索開發(fā)新的適應(yīng)于耕地產(chǎn)能評估的耕地質(zhì)量評估體系。

4 結(jié)語

全域土地綜合整治生態(tài)建設(shè)是一個長期的過程，要修復(fù)以往人類活動造成的環(huán)境污染，更要系統(tǒng)性地恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，核心是要從根本上革新現(xiàn)行粗放的土地利用方式，實現(xiàn)土地利用生態(tài)化、經(jīng)濟發(fā)展綠色化。全域土地綜合整治生態(tài)規(guī)劃的合理與否將會影響生態(tài)修復(fù)的效果，因此需要制定合理的控制指標(biāo)和分區(qū)規(guī)劃，重點落實好各類生態(tài)用地的數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間布局優(yōu)化，既要考慮系統(tǒng)合理性，也要評估可操作性，為全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)的實施提供科學(xué)的參考。