李宏恩 ，馬桂珍，王 芳 ，戎文杰，何勇軍

(1.南京水利科學研究院，江蘇 南京 210029；2.水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，江蘇 南京 210029；3.河海大學，江蘇 南京 210098)

截至2018年底，我國已建各類水庫大壩98 822座，總庫容達到8 953億m3[1]。其中大型水庫736座，占水庫總數(shù)的0.74%，庫容7 117億m3，占水庫總庫容的79.49%；中型水庫3 954座，占水庫總數(shù)的4.00%，庫容1 126億m3，占水庫總庫容的12.58%；小型水庫94 132座，占水庫總數(shù)的95.26%，庫容710億m3，占水庫總庫容的7.93%。規(guī)模龐大的水庫工程不僅是我國防洪體系的重要組成部分，更是優(yōu)化水資源配置的關(guān)鍵工程措施[2]，在防洪、灌溉、供水、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生態(tài)等方面都發(fā)揮了重要作用。然而，隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水庫大壩一旦潰決，將造成嚴重的生命財產(chǎn)損失和惡劣的公眾影響，水庫大壩潰壩風險始終是大壩建設(shè)與管理中的關(guān)鍵問題。

從歷史潰壩事件中吸取教訓并分析潰壩特征規(guī)律，對揭示水庫潰決機制和提高水庫安全管理水平具有重要意義。國際大壩委員會（ICOLD）自1970年代就啟動了多次大壩潰決與事故調(diào)查[3-5]，美國、加拿大、澳大利亞等[6-8]也分別對本國的潰壩數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析。有學者[9-11]還嘗試基于潰壩數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析成果對水庫的潰壩概率進行預(yù)測。我國在1980年代也開展了系統(tǒng)的潰壩數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作[12-13]，并對潰壩的成因進行了總結(jié)梳理。解家畢等[14]收集了中國1954—2006年發(fā)生的3 498座潰壩案例，并從潰壩歷史時期、省份分布、水庫規(guī)模、壩高、壩型、潰壩原因、潰壩率等多個方面進行統(tǒng)計，對潰壩成因及其主要潰決模式進行了初步分析；蔣金平等[15]研究了1980—2006的小型水庫潰壩數(shù)據(jù)，闡述了小型水庫潰壩的成因與規(guī)律的同時，指出水庫的規(guī)范化管理和病險水庫除險加固工作的持續(xù)推進，為小型水庫安全水平的提升奠定了必要的基礎(chǔ)；2013年水利部大壩安全管理中心[16]對我國歷史典型潰壩事件進行了現(xiàn)場調(diào)研，分析了我國潰壩的主要影響因素；張建云等[17]分析了20世紀50年代以來中國潰壩的壩型、時間和空間分布規(guī)律。這些研究工作以歷史潰壩數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，總結(jié)了經(jīng)驗教訓，為我國水庫大壩潰壩風險防控和加強大壩安全管理提供了重要的參考依據(jù)。

水庫大壩安全問題同時受地質(zhì)、水文、設(shè)計、施工、管理水平等多種不確定因素影響。進入21世紀以來，伴隨著中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，社會對風險事故的可接受度發(fā)生了巨大變化[18]，潰壩事故作為典型公共安全突發(fā)事件的社會敏感性極高[19-20]；同時，近年來在氣候變化的大背景下，因極端天氣頻發(fā)導致的潰壩事故偶有發(fā)生；另外，由于我國東中西部經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡導致的水庫管理水平差異等問題對不同區(qū)域的潰壩風險影響程度愈發(fā)顯著。在這些因素的綜合作用下，使我國2000年后的潰壩規(guī)律發(fā)生了顯著變化，系統(tǒng)分析與揭示近年來水庫潰壩的規(guī)律和趨勢，對提升中國水庫大壩安全管理水平具有指導意義。本文重點針對2000—2018年發(fā)生的84起潰壩事件，分析21世紀以來我國潰壩事件典型特征規(guī)律，從空間分布、水庫規(guī)模、壩高、壩型、潰壩原因、潰壩率等方面進行詳細統(tǒng)計分析，系統(tǒng)梳理21世紀以來我國潰壩事件的規(guī)律趨勢特征，并對新時期加強我國水庫大壩安全管理提出了對策建議。

1 2000—2018年中國潰壩規(guī)律與趨勢

1.1 中國歷史潰壩規(guī)律階段劃分

基于水利部大壩安全管理中心大壩基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，對1954—2018年間中國的潰壩數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計，65年間共潰壩3 541座，年均54.5座，年均潰壩率6.3/10 000。表1為每10年不同規(guī)模水庫潰壩數(shù)量和年均潰壩率特征統(tǒng)計。

表1 1954—2018年3個階段的潰壩統(tǒng)計Tab.1 Dam break statistics of three stages from 1954 to 2018

從表1可知，在全部潰壩事件中小型水庫潰壩占絕大部分，潰壩總數(shù)3 409座，占比達到96.27%。若以年均潰壩率作為判別指標，我國潰壩特征呈現(xiàn)了明顯的年代階段特征，這種演變趨勢與國家社會經(jīng)濟和管理水平的發(fā)展密切相關(guān)，可將其分為3個階段。

（1）潰壩高發(fā)階段（1954—1980年），共計潰壩2 977座，占潰壩總數(shù)的85%，1950年代和1960年代的年均潰壩率為5/10 000左右，而1970年代的年均潰壩率高達23.5/10 000，其中高峰期1973年當年潰決水庫554座，這一時期發(fā)生了“75·8”特大洪水，導致我國歷史上僅有的兩座大型水庫（板橋水庫、石漫灘水庫）潰決事件，造成重大的生命財產(chǎn)損失。

（2）顯著下降階段（1981—1999年），共計潰壩480座，占潰壩總數(shù)的13%，較上一階段的年均潰壩率下降一個數(shù)量級，降至3/10 000，這得益于相關(guān)法律、規(guī)章制度不斷頒布與完善，以及大壩設(shè)計、施工、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護等體制機制的不斷規(guī)范。

（3）漸趨穩(wěn)定階段（2000—2018年），共計潰壩84座，占潰壩總數(shù)的2%，該階段潰壩統(tǒng)計如圖1所示，這一階段年均潰壩率進一步顯著下降，2010—2018年的年均潰壩率已降至0.4/10 000，低于世界公認的2/10 000的低潰壩率水平[24]，這與21世紀以來我國水庫安全管理規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化、信息化進程的不斷推進密切相關(guān)[25]。2000—2018年的潰壩統(tǒng)計情況顯示，這一階段具有3個較明顯特征：一是氣候變化導致的極端天氣事件（主要為強降雨），造成潰壩數(shù)量年際分布不均；二是中型水庫潰壩比例有所提高，側(cè)面反映部分中型水庫在日常管理及工程除險加固的設(shè)計、施工過程中可能存在缺陷；三是非汛期潰壩事故頻發(fā)，如2013年2月相繼發(fā)生了新疆聯(lián)豐水庫、黑龍江星火水庫、山西省曲亭水庫等中小型水庫非汛期潰壩事件，其中暴露的水庫管理能力不足問題值得特別重視。為進一步分析該階段潰壩特征，有必要從潰壩空間分布、水庫規(guī)模、壩高、壩型等不同維度分析其潰壩規(guī)律與趨勢。

圖1 2000—2018年潰壩統(tǒng)計Fig.1 Dam failure statistics from 2000 to 2018

1.2 按潰壩區(qū)域統(tǒng)計

圖2為2000—2018年間按地區(qū)統(tǒng)計的潰壩分布情況，從總體規(guī)律上看，相對低潰壩率地區(qū)水庫數(shù)量相對較多，而高潰壩率地區(qū)水庫數(shù)量相對不多且多處西部地區(qū)。

圖2 按地區(qū)統(tǒng)計的潰壩分布Fig.2 Regional distribution of dam failure

從潰壩事件的絕對數(shù)量上看，發(fā)生5座以上潰壩事件的有9個地區(qū)，其中四川省最多（10座），占比11.9%；除新疆外，潰壩事件絕對數(shù)偏多的省份集中于秦嶺-淮河線以南區(qū)域，大部分地處亞熱帶季風、熱帶季風氣候區(qū)，同時截至2018年，這些省份已建水庫數(shù)均超過1 000座，其中，湖南（14 092座）、江西（10 809座）兩省超過萬座，潰壩數(shù)量最多的四川省已建水庫數(shù)量為8 239座。

從年均潰壩率上看，2000—2018年期間，新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏等4?。ㄗ灾螀^(qū)）的年均潰壩率超過3/10 000，其中新疆年均潰壩率高達6.25/10 000，是全國平均值的15倍。對比1954—1999年的潰壩數(shù)據(jù)，近20年我國西部地區(qū)潰壩率仍然顯著高于全國平均值。年均潰壩率偏高的省份集中于西北地區(qū)，地處溫帶大陸性氣候與溫帶季風氣候區(qū)，400 mm降雨等值線以北，高潰壩率省份的分界線與我國歷史上著名的“胡煥鏞”線[26]吻合。

1.3 按壩型統(tǒng)計

表2對2000—2018年潰壩壩型進行統(tǒng)計。從潰壩的大壩類型看，土壩占比約為88.1%，較1999年以前的93%有所降低，這與我國土壩分布廣泛、數(shù)量眾多的現(xiàn)狀直接相關(guān)，土石壩潰決問題是我國大壩安全管理中首要值得重視的問題。其他潰壩類型包括雙曲拱壩（2000年，貴州小沖溝水庫，壩高28.0 m，?。?）型）、堆石壩（2004年，廣西百色市沿小水庫，壩高11.5 m，?。?）型）、漿砌石壩（2006年，廣東英德市白水寨電站，壩高14.1 m，?。?）型）、混凝土閘壩（2006年，廣東英德市錦潭三級，壩高8.5 m，?。?）型）等，這說明由于我國1950—1970年代修建的水庫大部分已達到或超過設(shè)計年限，砌石體、混凝土等工程結(jié)構(gòu)的老化問題而引發(fā)的潰壩風險值得重視。

表2 潰壩壩型統(tǒng)計Tab.2 Statistics of dam types of dam failure cases

1.4 按庫容和壩高統(tǒng)計

按庫容統(tǒng)計，在2010—2018年的84起潰壩事件中，小型水庫潰壩占比相比1954—2018年有所下降，而中型水庫潰壩比例明顯上升。近年來，國家加大了對小型水庫工程運行管理和暗訪督察力度，大型水庫管理基礎(chǔ)普遍較好，因此在水庫管理人員、經(jīng)費、物資等保障資源分配方面，中型水庫容易被忽視，部分地區(qū)中型水庫陷入“比上不足，比下也相對不足”的困境，潰壩風險升高。

單純從庫容角度并不能完全反映水庫的潰壩風險[20]，因此進一步根據(jù)壩高進行統(tǒng)計分析，如圖3所示。在2000—2018年潰決的84起潰壩案例中，若按國際大壩委員會ICOLD對高壩的定義，當壩高超過15 m即為高壩[5]，有44座可被定義為高壩，占比達到52.38%，而在1954—1999年潰決的3 457水庫中壩高15 m以上的水庫占38.74%。由于我國目前仍采用以庫容為水庫規(guī)模定級的主要依據(jù)，因此在前述44座高壩潰決事件中僅有4座為中型水庫，潰壩事件中存在的“小庫高壩、低標準、高風險”的問題值得特別重視。類似1993年青海共和縣溝后水庫[17]（?。?）型水庫，但壩高達到71 m）的慘痛案例仍難以避免。在2000—2018年的潰壩事件中，有5座水庫的壩高超過30 m，設(shè)計、施工、運行管理的相關(guān)標準明顯偏低，說明我國現(xiàn)行按照庫容劃分大壩標準等級的方式亟待進一步探討與完善。

圖3 按壩高統(tǒng)計的潰壩分布Fig.3 Height distribution of dam failure cases

2 2000—2018年潰壩成因特征

2.1 潰壩成因基本分類

在深入分析任何單一潰壩事件時，可以發(fā)現(xiàn)潰壩都是由多種因素耦合疊加導致的。本文所研究的潰壩成因指某起潰壩事件中占主導作用的潰壩因素。國內(nèi)外眾多組織、學者對潰壩成因進行過分類[5]，一般將潰壩成因歸納為3大類，即自然因素、工程因素和人為因素。其中，人為因素包括運行管理不當、人為破壞等，圍繞潰壩的人因可靠性研究取得了一定進展[20,27]，從廣義人因可靠性的定義看，工程因素和人為因素可統(tǒng)一納入人因因素。水利部曾將水庫潰壩成因細分為5大類16小類[12]，多位學者[9,14,28]在研究我國潰壩成因規(guī)律時一直采用這一分類方法。本文為了對比研究近20年我國潰壩成因的變化趨勢，對潰壩成因分類也基本沿用了該方法。2000—2018年潰壩成因統(tǒng)計見表3。

表3 1954—2018年我國潰壩成因統(tǒng)計Tab.3 Statistics on causes of dam failure cases in China from 1954 to 2018

2.2 我國近20年潰壩成因特征分析與討論

2.2.1 超標準洪水成為水庫漫頂潰決的主因 在我國近20年各類潰壩成因中，漫頂仍然是最主要的潰壩因素（表3）。對比1954—1999年的漫頂潰壩數(shù)據(jù)，因泄洪能力不足導致漫頂潰壩的比例顯著減少，這與我國自1998年長江流域大洪水后開展的多批次大范圍病險水庫除險加固工作密切相關(guān)[22]。而超標準洪水已成為我國水庫漫頂潰決的主因，2000—2018年較1999年以前因超標準洪水導致的漫頂潰壩比例大幅度升高，高達95.74%，如2013年6月四川省遂寧市安居區(qū)在一次強降雨過程后，導致1座?。?）型水庫、3座小（2）型水庫因超標準洪水連續(xù)潰決；又如2018年新疆射月溝水庫的校核洪水標準為300年一遇，但經(jīng)實測反推潰壩時的入庫洪水標準超過了1 000年一遇。這與全球氣候變化造成的極端強降雨等災(zāi)害日益頻發(fā)直接相關(guān)。據(jù)《第三次氣候變化國家評估報告》[29]：“中國極端強降雨日數(shù)、極端降雨平均強度和極端降雨值都有增強趨勢，極端降雨事件趨多，尤其是20世紀90年代后，極端降雨量比例區(qū)域增大?！?/p>

氣候變化將對水利工程，尤其是對水庫大壩工程產(chǎn)生愈發(fā)明顯的不利影響已成為不爭的事實[30-31]，特別是氣候變化引起暴雨、洪水等水文極值變化，直接改變了工程設(shè)計洪水系列，增大了設(shè)計洪水核算的不確定性，使得由現(xiàn)有工程水文計算方法制定的流域開發(fā)利用工程、防洪和抗旱工程的設(shè)計與運行將面臨由變化環(huán)境帶來的風險增大，也給保障水庫大壩安全管理中水雨情監(jiān)測、運行調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等關(guān)鍵非工程措施的完備性、有效性及可操作性帶來了很大難度，尤其是位于我國南方地區(qū)的湖南、江西、四川、廣東等水庫大省更應(yīng)引起足夠重視。

2.2.2 工程質(zhì)量導致的潰壩問題突出 由表3可見，2000—2018年間，因工程質(zhì)量問題導致的潰壩占比34.52%，對比1954—1999年間的該比例為37.35%，表面上看差別不大，但在1954—1999年的潰壩案例中涵蓋了我國的20世紀50至70年代的建壩高峰，30年間累積建成各類水庫79 500座，約占水庫總數(shù)的80.4%，特殊的歷史時期和經(jīng)濟技術(shù)條件導致這些水庫工程存在先天不足[22,28]，導致大量因工程質(zhì)量問題導致的潰壩事件。然而21世紀以來，我國水庫建設(shè)與管理趨于規(guī)范，如前所述，我國總體潰壩率已經(jīng)大幅度下降，但水庫因工程質(zhì)量問題導致的潰壩占比較高、問題仍然突出，這與在水庫除險加固工作的大規(guī)模推進過程中，因設(shè)計、施工不當導致的大壩穩(wěn)定、滲流及工程質(zhì)量缺陷問題直接相關(guān)。

在因工程質(zhì)量問題導致的土石壩潰壩案例中，因滲流問題導致的潰壩占比23.68%，另外在4起因工程缺陷導致的潰壩案例（表3）中，因溢洪道或泄洪洞施工質(zhì)量缺陷導致的潰壩事故最終也是以大壩接觸滲漏失穩(wěn)為最終破壞路徑，此類潰壩事故廣義上也可歸因為滲流問題。滲流問題導致的潰壩事故值得重點關(guān)注，其中以新老壩體、泄水建筑物與壩體結(jié)合部位及穿壩建筑物（涵管）導致的壩體滲漏問題最為突出，如2013年新疆聯(lián)豐水庫和山西曲亭水庫、2014年廣西六洪水庫、2016年江西煤炭井水庫、2018年內(nèi)蒙古增隆昌水庫等，造成了比較惡劣的公眾影響，穿壩涵管的滲漏隱患已成為制約我國中小型水庫長效安全運行亟待解決的關(guān)鍵問題。水庫除險加固措施均會對原壩體造成直接擾動，若設(shè)計、施工或運行不當極易產(chǎn)生嚴重的滲流隱患進而導致潰壩事故，如2004年新疆八一水庫、2005年青海英德爾水庫、2007年甘肅小海子水庫及2007年內(nèi)蒙古崗崗水庫等均是在水庫除險加固過程中因地勘深度不足、設(shè)計施工缺陷、管理水平低下等原因在加固部位產(chǎn)生嚴重的滲漏問題進而造成潰壩事故。

2.2.3 運行管理不當成為潰壩事件重要誘因 從全國范圍看，運行管理不當一直是引起潰壩的一個不可忽視的重要誘因。在表3中運行管理不當導致潰壩占比僅為3.57%，但潰壩往往并非發(fā)生于單一要素[32]，詳細的潰壩調(diào)查發(fā)現(xiàn)幾乎每一起潰壩事故中都有人為作用的因素[16-17]。人因失誤造成潰壩的作用機制目前是潰壩相關(guān)研究工作的熱點和難點[20]。水庫調(diào)度不當、維護養(yǎng)護不良、盲目超蓄、閘門操作失靈、無人管理等運行管理問題的長期存在，當耦合庫水位等運行條件發(fā)生改變時極易導致潰壩事故。如2003年7月，內(nèi)蒙古涼城縣五號河水庫遭遇強降雨潰壩，但水庫潰決的根本原因在于大壩及泄水建筑物多年來得不到維修，在洪峰入庫、水位上漲過程中，泄洪洞的三孔閘門未能正常開啟進行泄洪最終導致大壩失事。

另外在2000年后，我國發(fā)生了多起非汛期因管理問題造成的潰壩事件，其中包括除險加固進行中或已完成投入運行的多起案例，具有較大的警示意義。非汛期水庫潰決突出暴露了我國水庫管理在巡視檢查、監(jiān)測預(yù)警、運行調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案、人員培訓等方面還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.4 西部潰壩率較其他地區(qū)偏高 根據(jù)多年潰壩統(tǒng)計數(shù)據(jù)，西部潰壩率始終居高不下，主要與極端天氣頻發(fā)、筑壩材料抗侵蝕性差和管理水平落后等因素相關(guān)。在氣候變化的大背景下，我國西部干旱和半干旱地區(qū)近30年來降水呈持續(xù)增加趨勢[29]。極端天氣對西部水庫潰壩率的影響集中表現(xiàn)在低溫、干旱和極端強降水三個方面，低溫事件導致凍融循環(huán)作用對水庫混凝土建筑物老化損傷作用加劇，進一步影響水庫重要泄水設(shè)施的服役安全；極度干旱導致水庫極端低水位和干涸引起大壩水平鋪蓋等防滲體大范圍產(chǎn)生裂縫，破壞了防滲體系連續(xù)性和完整性，任其發(fā)展將危及大壩滲流安全；在極端強降雨的影響下，位于西部地區(qū)的水庫工程遭遇超標準洪水的風險正在上升。2018年內(nèi)蒙古增隆昌水庫、新疆射月溝水庫潰壩事故均印證了西部地區(qū)面臨的極端暴雨洪水風險顯著增大的趨勢。此外，干旱和極端強降雨連續(xù)發(fā)生將導致更加嚴重的“旱澇急轉(zhuǎn)”問題[33]，不僅給工程安全帶來直接影響，而且更易造成地方政府為緩解旱情對部分水庫超蓄進而導致的人因失誤潰壩問題，2007年甘肅小海子、2013年黑龍江星火等水庫因違規(guī)超蓄導致潰壩事故教訓深刻。

西部地區(qū)筑壩材料普遍黏粒含量低、抗?jié)B和抗沖能力差[34]，導致了西部地區(qū)水庫大壩相較東部地區(qū)的防洪、防滲等運行條件差。在水土保持研究領(lǐng)域，常采用土壤可蝕性K值表征區(qū)域土壤的被沖蝕的難易程度，該值越大抗侵蝕能力越弱。由于我國的土石壩基本為當?shù)夭牧蠅?，其筑壩料的抗侵蝕性可以通過區(qū)域的土壤可蝕性K值反映，圖4為我國省際宏觀分布的水蝕區(qū)土壤可蝕性K值[35]與2000年后各省平均潰壩率對應(yīng)關(guān)系。可見，西部高潰壩率省份的土壤可蝕性K值普遍大于 0.30 t·hm2·h/(hm2·MJ·mm)，其中新疆的K值超過了 0.40 t·hm2·h/(hm2·MJ·mm)，西部地區(qū)水庫大壩筑壩料的抗沖蝕能力差是該地區(qū)潰壩率偏高的重要原因。此外，受制于地方經(jīng)濟社會發(fā)展程度的影響，西部地區(qū)水庫工程在管理水平、設(shè)計能力、建設(shè)質(zhì)量等問題更為突出。

圖4 2000—2018年省際土壤可蝕性K值與平均潰壩率變化關(guān)系Fig.4 Relationship between inter-provincial soil erodibility K value and average dam break rate from 2000 to 2018

3 加強水庫大壩安全管理的對策建議

通過對近20年我國潰壩事件的分析可知，由于我國中小型水庫存在歷史欠賬多、風險人口巨大、配套法規(guī)不健全、除險加固不徹底、非工程措施配套不到位等諸多問題，潰壩事故很難完全杜絕，如何有效降低水庫潰決風險任重道遠。加強水庫安全與管理的對策建議主要有如下幾點。

3.1 重視氣候變化對水庫大壩安全運行風險的影響

在氣候變化的大背景下，我國境內(nèi)因極端天氣導致的超標準洪水事件發(fā)生頻率將顯著升高、工程設(shè)施老化加速、西部地區(qū)水庫管理面臨更高風險，逐步實施以風險管理理念為基礎(chǔ)的水庫差異化管理非常必要，建議：①按風險評估的潰壩后果對工程等別及建筑物級別進行分類，并據(jù)此確定建筑物的設(shè)計洪水標準和抗震設(shè)計標準，以及配套管理設(shè)施，提升重要水庫應(yīng)對突發(fā)極端事件的能力；②進一步強化按流域、區(qū)域應(yīng)對氣候變化對水庫大壩安全運行影響的監(jiān)督與管理機制，對西部經(jīng)濟社會發(fā)展較落后地區(qū)的水庫安全管理應(yīng)予更多重視與政策傾斜，降低水庫失事風險；③重視工程風險管理，在水庫水雨情監(jiān)測、調(diào)度運用、應(yīng)急預(yù)案的各環(huán)節(jié)中逐步考慮氣候變化可能導致的極端天氣影響，實現(xiàn)“工程安全管理”到“工程風險管理”模式的轉(zhuǎn)變，持續(xù)加強非工程措施建設(shè)；④加大氣候變化對大壩等水利工程影響領(lǐng)域的科研投入，揭示各類極端天氣對水庫大壩等重要水利工程的作用機制與量化影響程度，為應(yīng)對氣候變化決策提供理論和技術(shù)支撐。

3.2 完善工程建設(shè)與運行安全監(jiān)管體系

完善的工程建設(shè)與運行安全監(jiān)管體系是全面防范和化解新老水庫大壩安全問題所隱藏的潛在風險的基礎(chǔ)，建議進一步完善現(xiàn)行的注冊登記、安全鑒定、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護、應(yīng)急管理等制度的制定與落實，對汛前檢查與各種專項檢查、稽查中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的整改要求，要督促落實到位，通過體制創(chuàng)新和制度完善進一步加強監(jiān)管，加大水庫大壩安全管理基本制度的執(zhí)行力度和問責力度。重視病險水庫“三類壩”核查中的水庫安全鑒定質(zhì)量、新建水庫或除險加固水庫工程的蓄水安全鑒定程序規(guī)范，特別重視水庫工程在除險加固前和降等報廢后水庫（山塘）存在運行風險的監(jiān)督管理，嚴格控制運用，加強巡視檢查。

3.3 兼顧水庫安全管理工程措施與非工程措施

我國中小型水庫安全及管理方面長期積淀的問題短期內(nèi)不可能徹底解決。建議確立近期、中期和遠期目標，工程措施與非工程措施并重，重視“小庫高壩、低標準、高風險”等問題，逐步實現(xiàn)中小型水庫的長治久安及水庫管理自我完善的良性循環(huán)。在“十四五”期間，進一步明確和落實責任主體，強化行政首長安全責任制；貫徹流域水安全理念，依托“長江大保護”“黃河高質(zhì)量發(fā)展”等國家戰(zhàn)略，協(xié)同各流域機構(gòu)積累的人才、平臺優(yōu)勢，針對各流域、地區(qū)的水庫大壩特征，探索統(tǒng)籌分片實施大壩安全區(qū)域化管理；加大針對氣候變化、工程老化、風險管理等大壩安全相關(guān)研究領(lǐng)域的科研投入力度，研究實用技術(shù)，解決共性問題，提高管理水平；通過平臺聯(lián)動、項目合作、人才交流等形式，切實促進水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急處置中，水利部門與國土、氣象等部門協(xié)調(diào)處置與信息共享。

3.4 完善中西部地區(qū)大壩安全設(shè)計標準及管理運行條件

針對我國中西部地區(qū)普遍潰壩率較高的現(xiàn)狀，建議從結(jié)構(gòu)設(shè)計及管理運行兩個方面進行改善：①建設(shè)初期應(yīng)考慮當?shù)刂尾牧咸匦砸虻刂埔?，適當提高設(shè)計施工標準；②中西部地區(qū)近年來受極端降雨、干旱天氣的影響明顯，運行條件惡劣，結(jié)構(gòu)設(shè)計時應(yīng)考慮極端工況，尤其針對存在穿壩建筑物等工程的關(guān)鍵部位在設(shè)計時加強安全儲備；③加大中西部地區(qū)水庫日常維修養(yǎng)護的資金投入，同時對除險加固工作常抓不懈、動態(tài)管理；④切實提高基層水管人員收入水平和生活工作條件，在積極引進管理技術(shù)人員的同時，加強對現(xiàn)有管理人員的培訓，及時掌握必備的管理知識，提升自身管理能力和水平。

4 結(jié) 語

（1）2000—2018年我國共發(fā)生潰壩事件84起，年均潰壩率約為0.4/10 000，已低于世界公認的2/10 000的低潰壩率水平，與我國水庫安全管理規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化、信息化進程的不斷推進密切相關(guān)。

（2）從近20年我國的潰壩總體情況看，低潰壩率地區(qū)水庫數(shù)量相對較多，而高潰壩率地區(qū)水庫數(shù)量相對較少且多處西部地區(qū)，新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏等4?。ㄗ灾螀^(qū)）的年均潰壩率超過3/10 000，高潰壩率省份多位于我國400 mm降雨等值線和“胡煥鏞”線以北。

（3）從潰壩的大壩類型看，小型水庫潰壩77座，占比91.67%，中型水庫占比8.33%，中型水庫潰壩比例明顯上升，與大型、小型水庫管理人財物保障相比，部分地區(qū)中型水庫陷入“比上不足，比下也相對不足”的困境；壩高15 m以上的水庫潰決33座，占比39.29%，暴露了我國現(xiàn)行按照庫容劃分大壩標準和工程等級易造成“小庫高壩、低標準、高風險”的問題，大壩定級標準亟待完善。

（4）近20年我國的潰壩成因與趨勢特征包括：①漫頂仍是我國潰壩的主要成因，其中因超標準洪水導致的漫頂潰壩占全部漫頂潰壩比例高達95.74%，與全球氣候變化造成的極端強降雨等災(zāi)害日益頻發(fā)直接相關(guān)；②工程質(zhì)量問題導致的潰壩問題突出，因新老壩體結(jié)合部位和穿壩建筑物（涵管）導致壩體滲漏問題的潰壩事件占比明顯上升，其中土石壩穿壩涵管滲漏問題導致的潰壩問題最為突出；③運行管理不當成為潰壩事件重要誘因，水庫調(diào)度不當、維護養(yǎng)護不良、盲目超蓄、閘門操作失靈、無人管理等運行管理問題在遭遇突發(fā)洪水時極易導致潰壩事故；④西部潰壩率較其他地區(qū)偏高，與極端天氣、筑壩材料抗侵蝕性和管理水平相關(guān)。

（5）由于我國中小型水庫存在歷史欠賬多、配套法規(guī)不健全、除險加固不徹底、非工程措施配套不到位等諸多問題，潰壩事故很難完全杜絕。對加強水庫大壩安全管理的對策建議包括：①重視氣候變化對水庫大壩安全運行風險的影響；②完善工程建設(shè)與運行安全監(jiān)管體系；③ 兼顧水庫安全管理工程措施與非工程措施；④改善中西部地區(qū)大壩安全管理運行條件。