樊吉社
2021年3月15日,伊朗向外界展示了一座新的“導(dǎo)彈庫(kù)”,并為該設(shè)施舉行啟用儀式。
美國(guó)的軍控政策正在發(fā)生新的變化,這種變化及美國(guó)與俄羅斯等國(guó)的相關(guān)互動(dòng)也在進(jìn)一步改變國(guó)際軍控秩序。特朗普?qǐng)?zhí)政期間,美國(guó)在軍控領(lǐng)域采取了多項(xiàng)顛覆性的政策行動(dòng),諸如退出伊朗核協(xié)議、《中導(dǎo)條約》《開(kāi)放天空條約》,遲遲不肯延長(zhǎng)《新削減戰(zhàn)略武器條約》,等等。拜登入主白宮后,采取了一系列旨在糾偏的政策行動(dòng),例如,以閃電般的速度同俄羅斯達(dá)成共識(shí),將《新削減戰(zhàn)略武器條約》延長(zhǎng)五年;啟動(dòng)與伊朗的談判,試圖回歸伊朗核協(xié)議;完成對(duì)朝鮮的政策評(píng)估,嘗試與朝恢復(fù)接觸,等等。盡管如此,近年來(lái)美國(guó)的政策搖擺幅度之大,已經(jīng)足以讓國(guó)際社會(huì)擔(dān)憂國(guó)際軍控秩序的前景。
軍控涉及核武器、生物武器、化學(xué)武器、導(dǎo)彈等多個(gè)領(lǐng)域,本文主要討論核軍控相關(guān)的制度安排,也即國(guó)際軍控秩序。一般而言,國(guó)際軍控秩序由一系列軍控條約和協(xié)定組成,由此確立了軍控相關(guān)的基本規(guī)范,以及相對(duì)應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制,同時(shí)主要大國(guó)支持這些條約、協(xié)定和機(jī)制。國(guó)際軍控秩序與日常生活中的交通秩序異曲同工。按照適用范圍,軍控秩序大致包括即全球、地區(qū)、雙邊三個(gè)層次的秩序。
全球性軍控秩序包括涵蓋裁軍、不擴(kuò)散、核試驗(yàn)、核材料等所有領(lǐng)域的基礎(chǔ)性條約和機(jī)制安排,具體體現(xiàn)為已生效的《不擴(kuò)散核武器條約》《禁止核武器條約》《核材料實(shí)物保護(hù)公約》,已締結(jié)但尚未生效的《全面禁止核試驗(yàn)條約》,談了很久仍未達(dá)成共識(shí)的《禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料公約》,以及相對(duì)應(yīng)的機(jī)制,包括國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)、裁軍談判會(huì)議、《全面禁止核試驗(yàn)條約》組織等。國(guó)際社會(huì)在防范核恐怖問(wèn)題上有很強(qiáng)共識(shí),達(dá)成了一系列條約和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議,措施落實(shí)也比較到位。
地區(qū)性核軍控秩序主要體現(xiàn)為世界各地建立的無(wú)核武器區(qū),即,相關(guān)國(guó)家通過(guò)締結(jié)條約和協(xié)議,共同承諾不研發(fā)、生產(chǎn)、部署、運(yùn)入核武器。目前無(wú)核武器區(qū)已覆蓋拉美、南太、非洲、東南亞、中亞和蒙古國(guó)。中東各國(guó)正就“中東無(wú)大規(guī)模殺傷性武器區(qū)”進(jìn)行談判,但進(jìn)展緩慢。
除了地區(qū)性的制度安排,還有一些多邊機(jī)制約束各國(guó)在核領(lǐng)域的行為,例如限制核材料出口的桑戈委員會(huì)、核供應(yīng)國(guó)集團(tuán),防范核恐怖主義的核安全峰會(huì)、“防擴(kuò)散安全倡議”等。
雙邊制度性安排主要存在于冷戰(zhàn)期間美蘇和冷戰(zhàn)后美俄之間。兩個(gè)核大國(guó)的軍控談判經(jīng)歷了一個(gè)演進(jìn)過(guò)程:從冷戰(zhàn)期間締結(jié)《反導(dǎo)條約》限制研發(fā)部署反導(dǎo)系統(tǒng),到冷戰(zhàn)結(jié)束后談判劃線協(xié)定區(qū)分戰(zhàn)區(qū)和國(guó)家導(dǎo)彈防御系統(tǒng),再到美國(guó)退出條約;從美蘇談判第一階段和第二階段《限制戰(zhàn)略武器條約》,到達(dá)成第一階段和第二階段《削減戰(zhàn)略武器條約》,再到簽署《莫斯科條約》《新削減戰(zhàn)略武器條約》;從冷戰(zhàn)期間談判締結(jié)《中導(dǎo)條約》到特朗普政府廢止該條約。目前,美俄之間僅存一個(gè)剛延期五年的《新削減戰(zhàn)略武器條約》。美俄在防擴(kuò)散和防范核恐怖領(lǐng)域的合作也曾達(dá)到前所未有的深度和廣度,后來(lái)兩國(guó)矛盾日漸增多。兩國(guó)經(jīng)長(zhǎng)期較量還形成了多個(gè)對(duì)話機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制、視察機(jī)制以及政策透明安排。
國(guó)際軍控秩序能夠建立并得到維持,主要是因?yàn)楦鲊?guó)在軍控問(wèn)題上存在基本共識(shí),包括:冷戰(zhàn)兩極格局決定了參與軍控的國(guó)家數(shù)量少,易達(dá)成共識(shí);有核國(guó)家重視發(fā)展進(jìn)攻能力,并在防御領(lǐng)域采取克制政策,國(guó)家間的核關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單;各國(guó)都意識(shí)到核戰(zhàn)爭(zhēng)打不得,也打不贏,因而要防止核沖突;大國(guó)在軍控問(wèn)題上存在基本默契,愿意管控?cái)U(kuò)散并開(kāi)展有序競(jìng)爭(zhēng);無(wú)核國(guó)家和有核國(guó)家愿意接受《不擴(kuò)散核武器條約》確立的“大交易”,實(shí)現(xiàn)和平利用核能、防擴(kuò)散、核裁軍三者之間權(quán)利與義務(wù)的平衡。
維系國(guó)際軍控秩序的條件正面臨諸多挑戰(zhàn)。首先,國(guó)際軍控制度建設(shè)的“黃金時(shí)期”一去不返。冷戰(zhàn)結(jié)束后的第一個(gè)十年是國(guó)際軍控制度建設(shè)高歌猛進(jìn)的階段,美俄達(dá)成核武器裁減條約,并計(jì)劃談判新條約以實(shí)現(xiàn)深度核裁軍;各國(guó)同意無(wú)限期延長(zhǎng)《不擴(kuò)散核武器條約》,并談判達(dá)成《全面禁止核試驗(yàn)條約》,計(jì)劃談判禁止為核武器或其他核爆炸裝置生產(chǎn)易裂變材料的條約,即所謂“禁產(chǎn)公約”。此后,隨著越來(lái)越多國(guó)家參與軍控議題,以及美國(guó)致力于研發(fā)并部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、國(guó)會(huì)拒絕批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》,裁軍談判會(huì)議再無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展,軍控制度化建設(shè)遭遇瓶頸。
其次,大國(guó)關(guān)系的調(diào)整與演變影響國(guó)際軍控秩序的效用和效率。美國(guó)決意與中國(guó)、俄羅斯開(kāi)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng),突出大國(guó)在戰(zhàn)略領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)乃至對(duì)抗關(guān)系,淡化在防擴(kuò)散、防范核恐怖以及核安全問(wèn)題上的共同利益,美國(guó)甚至出于地緣政治考慮,決定協(xié)助澳大利亞建造核潛艇。大國(guó)難以在核問(wèn)題上展開(kāi)協(xié)調(diào)合作,如果軍備競(jìng)賽因此復(fù)活也不算意外。
第三,有核國(guó)家和無(wú)核國(guó)家間的默契動(dòng)搖,共識(shí)被打破。無(wú)核國(guó)家放棄發(fā)展核武器,前提條件是有核國(guó)家承諾“真誠(chéng)地”談判全面徹底核裁軍,并協(xié)助它們和平利用核能。然而,無(wú)核國(guó)家認(rèn)為有核國(guó)家不愿支持無(wú)核國(guó)家發(fā)展民用核能,核裁軍進(jìn)展異常緩慢,同時(shí)有核國(guó)家過(guò)度熱衷于防范核擴(kuò)散。簡(jiǎn)言之,無(wú)核國(guó)家認(rèn)定有核國(guó)家享受了太多權(quán)利卻不愿履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。無(wú)核國(guó)家為施壓有核國(guó)家,經(jīng)過(guò)不懈努力談判達(dá)成并在聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《禁止核武器條約》,試圖讓核武器“非法化”,要求各國(guó)銷毀所持有的核武器。
隨著技術(shù)的進(jìn)步與擴(kuò)散,先進(jìn)常規(guī)軍事力量開(kāi)始介入國(guó)家間的核關(guān)系,核關(guān)系復(fù)雜化阻滯深度核裁軍。部分有核國(guó)家試圖降低使用核武器門(mén)檻,核戰(zhàn)爭(zhēng)似乎不僅能“打”,也能“打贏”。大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)回歸必然弱化各方軍控合作。
形成于冷戰(zhàn)時(shí)期的“舊秩序”面臨國(guó)際政治的“新現(xiàn)實(shí)”,各國(guó)在核問(wèn)題上形成的共識(shí)趨于消散,國(guó)際軍控秩序面臨解構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。特朗普?qǐng)?zhí)政期間,美國(guó)的政策似乎是要顛覆“舊秩序”;拜登執(zhí)政后宣稱要重建美國(guó)在軍控和防擴(kuò)散問(wèn)題上的“領(lǐng)導(dǎo)地位”,似乎又要拯救“舊秩序”。
國(guó)際軍控秩序走向何方難以預(yù)測(cè),但無(wú)論是重構(gòu)還是完善,都需關(guān)注先進(jìn)常規(guī)武器對(duì)國(guó)家間核關(guān)系的沖擊、外空和網(wǎng)絡(luò)等新興“域”與傳統(tǒng)核關(guān)系的交叉、核領(lǐng)域攻防關(guān)系的演進(jìn)、如何處理事實(shí)核武裝國(guó)家與現(xiàn)存國(guó)際軍控秩序的關(guān)系等問(wèn)題。國(guó)際軍控秩序發(fā)展前景將影響所有國(guó)家,中國(guó)也需審慎評(píng)估具體軍控議題對(duì)自己的影響。