章志遠(yuǎn)

內(nèi)容摘要：從法定的行政訴訟簡易程序設(shè)計(jì)到行政訴訟繁簡分流改革，中國特色行政審判制度展現(xiàn)出自我完善的司法品格。作為實(shí)現(xiàn)簡案快審、繁案精審訴訟格局的基本理念，行政訴訟繁簡分流是司法踐行創(chuàng)新社會(huì)治理要求、回應(yīng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解社會(huì)期待、優(yōu)化行政審判資源科學(xué)配置的必然選擇。行政訴訟繁簡分流的規(guī)范構(gòu)造既包括簡易程序改造和繁案精審補(bǔ)強(qiáng)等存量制度的優(yōu)化，也包括訴前分流機(jī)制增設(shè)、案件繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)厘清、簡案快審程序增設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)訴訟采行等增量制度的規(guī)范。行政訴訟繁簡分流改革要處理好程序簡化與訴權(quán)保障、訴訟改革與績效評(píng)價(jià)之間的辯證關(guān)系，實(shí)現(xiàn)訴訟制度改革在法律屬性與政治屬性間的平衡。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 繁簡分流 制度構(gòu)造 訴權(quán)保障 簡易程序 普通程序

中圖分類號(hào)：DF74文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4039-（2021）05-0165-174

與案件數(shù)量持續(xù)不斷攀升、“案多人少”矛盾十分突出的民事訴訟相比，行政訴訟案件自2014年修訂的行政訴訟法實(shí)施以來，雖數(shù)量有所上升但也未曾出現(xiàn)預(yù)想中的“井噴”局面面。然而，近年來行政訴訟繁簡分流改革的呼聲卻日漸高漲，已經(jīng)成為完善我國行政訴訟制度的重要方向。那么，在現(xiàn)行法律已經(jīng)專節(jié)規(guī)定行政訴訟簡易程序的背景之下，為何還要進(jìn)行繁簡分流改革？如何確保行政訴訟繁簡分流改革在法治的基本框架中展開并不致對(duì)當(dāng)事人行政訴權(quán)的充分有效保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響？很顯然，這些問題都亟待行政法學(xué)基本理論予以回應(yīng)。相較于行政訴訟簡易程序研究的熱鬧場(chǎng)景，行政法學(xué)理論還未對(duì)行政訴訟繁簡分流改革展開深入研究?！? 〕有鑒于此，筆者將在追溯行政訴訟繁簡分流改革進(jìn)程的基礎(chǔ)上，圍繞繁簡分流的法理基礎(chǔ)、規(guī)范構(gòu)造和辯證關(guān)系進(jìn)行闡釋，希冀揭示行政訴訟繁簡分流改革的內(nèi)在邏輯和規(guī)范基礎(chǔ)，推動(dòng)繁簡分流改革朝著法治化、規(guī)范化方向發(fā)展，進(jìn)一步繁榮我國行政訴訟法學(xué)基本理論研究。

一、行政訴訟繁簡分流的歷史演進(jìn)

1989年行政訴訟法并無任何有關(guān)行政案件繁簡分流的規(guī)定，也就是說當(dāng)時(shí)所有行政案件審理都要采取合議制方式、按照統(tǒng)一的程序進(jìn)行。2009年3月17日，最高人民法院印發(fā)《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》（法發(fā)〔2009〕14號(hào)），首次提出“完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序?qū)徖硪?guī)則”的改革任務(wù)。2010年11月17日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》（法〔2010〕446號(hào)），在部分基層人民法院正式開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作。盡管試點(diǎn)工作取得了一定成效，但這種“法外”改革之舉與法治國家所要求的訴訟制度遵循法律保留原則之間確實(shí)存在緊張關(guān)系。〔2 〕在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年修訂的行政訴訟法以專節(jié)形式單獨(dú)設(shè)立簡易程序，使之成為與行政訴訟一審普通程序相并行的獨(dú)立程序，實(shí)現(xiàn)了簡易程序的“入法”，同時(shí)也開啟了行政訴訟繁簡分流的征程。

簡易程序的法定化雖然為人民法院快速審理部分簡易行政案件提供了基本的立法保障，但并未取得預(yù)期的實(shí)施效果?！? 〕究其原因，主要是法律規(guī)定本身的缺陷、法院考評(píng)機(jī)制的限制和行政爭議形態(tài)的發(fā)展變化。首先，簡易程序的適用范圍比較狹窄，對(duì)案件類型的列舉本身還存在標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，且當(dāng)事人意定適用的補(bǔ)充模式缺乏實(shí)質(zhì)意義。受制于審理期限短暫、當(dāng)庭宣判壓力大、獨(dú)任審理風(fēng)險(xiǎn)高等現(xiàn)實(shí)因素，法官適用簡易程序的積極性普遍不高。其次，在法院審判績效考評(píng)體系中，簡易程序結(jié)案的考核分值偏低，加之缺乏與簡易程序運(yùn)行相匹配的支撐性機(jī)制，法官?zèng)]有足夠的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力選擇簡易程序結(jié)案。最后，社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)不同利益主體之間的分化和重組，大量與黨委、政府中心工作密切關(guān)聯(lián)的行政爭議涌向法院，能夠適用簡易程序的法定案件反而成為稀缺品?？梢哉f，法律文本自身的簡略模糊和行政爭議形態(tài)的發(fā)展變化致使簡易程序條款陷入某種“休眠”狀態(tài)，修法既未能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審判資源的科學(xué)調(diào)配，也沒有形成“簡案快審、繁案精審”的理想訴訟格局。

行政訴訟繁簡分流改革的真正開啟，標(biāo)志是最高人民法院2016年9月12日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號(hào)），以下簡稱《繁簡分流若干意見》）。《繁簡分流若干意見》之所以冠名為“進(jìn)一步推進(jìn)”，主要因?yàn)槠涫菍?duì)此前已經(jīng)開展的民事訴訟程序和刑事訴訟程序繁簡分流改革的繼續(xù)深化，當(dāng)然也包括對(duì)行政訴訟法有關(guān)簡易程序規(guī)定的適度拓展?！斗焙喎至魅舾梢庖姟返某雠_(tái)，與人民法院訴訟案件數(shù)量整體上呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的背景息息相關(guān)，也契合了2014年修訂的行政訴訟法實(shí)施以后行政訴訟案件大幅上升的現(xiàn)實(shí)需要。就行政訴訟繁簡分流改革的具體內(nèi)容而言，《繁簡分流若干意見》主要提出了三項(xiàng)“直接任務(wù)”和四項(xiàng)“參照任務(wù)”。其中，直接任務(wù)包括第6條“簡化行政案件審理程序、探索建立行政速裁工作機(jī)制”、第7條“探索實(shí)行示范訴訟方式”和第14條“促進(jìn)當(dāng)庭宣判”。參照任務(wù)則包括第2條“推進(jìn)立案環(huán)節(jié)案件的甄別分流”、第3條“完善送達(dá)程序與送達(dá)方式”、第15條“推行裁判文書繁簡分流”和第20條“完善多元化糾紛解決機(jī)制”。從《繁簡分流若干意見》對(duì)行政訴訟繁簡分流改革直接任務(wù)和參照任務(wù)的規(guī)定上看，有的是對(duì)法定簡易程序的進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，有的是對(duì)法定簡易程序的延伸性規(guī)定，有的是對(duì)行政訴訟普通程序的簡化規(guī)定，還有的則是對(duì)民事訴訟繁簡分流改革的參照性規(guī)定。總體而言，作為指導(dǎo)行政訴訟繁簡分流改革最直接依據(jù)的《繁簡分流若干意見》具備相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)?！? 〕

《繁簡分流若干意見》發(fā)布之后，全國各地掀起了行政訴訟繁簡分流改革的熱潮，在擴(kuò)大行政訴訟簡易程序案件適用范圍、簡化行政訴訟普通程序規(guī)定、推行行政案件速裁機(jī)制和試行示范訴訟、訴前調(diào)解、審前分流等方面積累了很多有益經(jīng)驗(yàn)。例如，廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院2019年3月印發(fā)《行政案件適用簡易程序工作指引》，規(guī)定對(duì)于適宜通過簡易程序?qū)徖淼钠渌姓讣竿タ梢赃m當(dāng)形式征詢當(dāng)事人意見，并作好解釋工作，將簡易程序適用的主動(dòng)權(quán)掌握在法院手中。重慶市高級(jí)人民法院2020年7月印發(fā)《全市法院行政案件標(biāo)準(zhǔn)訴訟規(guī)則（試行）》，推動(dòng)行政案件標(biāo)準(zhǔn)訴訟的試行。重慶市第五中級(jí)人民法院2020年8月印發(fā)《優(yōu)化行政二審案件審理方式指南（試行）》，推動(dòng)二審行政案件的簡化審理。安徽省高級(jí)人民法院2020年7月印發(fā)《關(guān)于行政訴訟案件繁簡分流的實(shí)施意見（試行）》（以下簡稱“安徽實(shí)施意見”），率先在省域范圍內(nèi)全面推進(jìn)行政訴訟繁簡分流改革。

黨的十九大以來，深化司法體制綜合配套改革、全面落實(shí)司法責(zé)任制、優(yōu)化司法資源配置、全面提升司法效能成為新時(shí)代司法改革的主旋律，訴訟繁簡分流改革進(jìn)程隨之進(jìn)一步加快?！? 〕2019年3月15日，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》（中政委法〔2019〕26號(hào)），明確提出“關(guān)口前移，健全多元化解機(jī)制”“繁簡分流，優(yōu)化訴訟資源配置”等改革任務(wù)，對(duì)行政訴訟制度改革則直接提出“依法擴(kuò)大行政案件簡易程序適用、探索建立行政速裁工作機(jī)制”的具體要求。2019年2月27日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019-2023）》（法發(fā)〔2019〕8號(hào)，以下簡稱“五五改革綱要”），提出“優(yōu)化行政審判資源配置”的改革目標(biāo)。2019年8月1日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》（以下簡稱“一站式意見”），提出“普遍開展一審案件繁簡分流工作，探索二審案件的繁簡分流”的改革任務(wù)。2020年2月10日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見》（法發(fā)〔2020〕8號(hào)），對(duì)案件分案、調(diào)解、速裁、快審進(jìn)行部署。2020年7月31日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見》（法發(fā)〔2020〕26號(hào)），提出“深化案件繁簡分流”“加強(qiáng)多元糾紛解決機(jī)制與繁簡分流機(jī)制有效銜接”的改革任務(wù)。2021年5月28日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》（法發(fā)〔2021 〕17號(hào)），正式部署開展行政訴訟繁簡分流改革。

綜觀行政訴訟繁簡分流改革的過程，大體上經(jīng)歷了“文件試點(diǎn)簡易程序——簡易程序入法——文件推動(dòng)繁簡分流”三個(gè)階段。如果說2014年修訂前后的行政訴訟法還停留于行政訴訟普通程序與簡易程序的技術(shù)之分，那么2016年之后的行政訴訟繁簡分流則是在更為宏大的司法改革背景之下展開的。從訴訟程序劃分到繁簡分流，既是時(shí)代變遷中行政審判制度命運(yùn)的縮影，也是行政審判制度對(duì)社會(huì)急速轉(zhuǎn)型的回應(yīng)。透過作為行政訴訟繁簡分流表現(xiàn)形式之一的簡易程序制度入法后的實(shí)施成效，特別是各種新型繁簡分流機(jī)制的興起，可以看出行政訴訟制度在政治屬性與法律屬性之間的艱難選擇，并再次印證新時(shí)代行政審判制度發(fā)展需要“置身國家權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)和訴訟三角關(guān)系的結(jié)構(gòu)中予以考察” 〔6 〕的法理。

二、行政訴訟繁簡分流的理論基礎(chǔ)

就規(guī)范意義而言，“繁簡分流”并非確切的法律概念，而是訴訟制度改革的實(shí)踐話語。2019年12月28日，十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民法院在部分法院就優(yōu)化司法確認(rèn)程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規(guī)則、擴(kuò)大獨(dú)任制適用范圍、健全電子訴訟規(guī)則等，開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)工作。作為當(dāng)下指導(dǎo)繁簡分流改革最重要的法律文件，這份授權(quán)決定并沒有對(duì)繁簡分流作出明確界定，只是列舉了繁簡分流的具體機(jī)制。2020年1月15日，最高人民法院印發(fā)《民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》（法〔2020〕11號(hào)），提及“深化民事訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”，這同樣只是描述性的表達(dá)。結(jié)合當(dāng)下改革實(shí)踐的發(fā)展，行政訴訟繁簡分流可以界定為，人民法院在科學(xué)甄別、分流簡單行政案件和復(fù)雜行政案件的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化行政審判資源配置，依法快速審理簡單行政案件、嚴(yán)格規(guī)范審理復(fù)雜案件，實(shí)現(xiàn)簡案快審、繁案精審的訴訟格局。從這個(gè)意義上來說，行政訴訟簡易程序是行政訴訟繁簡分流的一項(xiàng)具體工作機(jī)制，兩者之間是種屬關(guān)系。從法定的行政訴訟簡易程序設(shè)計(jì)到行政訴訟繁簡分流改革的變化，體現(xiàn)了中國特色行政審判制度的自我完善，具有深厚的法理基礎(chǔ)。

（一）司法踐行創(chuàng)新社會(huì)治理理念的內(nèi)在要求

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路，最根本的是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?〔7 〕黨的十九大以來，堅(jiān)持把黨的政治建設(shè)擺在首位是深化司法責(zé)任制綜合配套改革的首要任務(wù)，把黨的路線方針政策融入司法活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)成為處理好司法與政治關(guān)系的基本遵循?！八痉ìF(xiàn)象是政治現(xiàn)象的組成部分，司法活動(dòng)本身屬于廣義上的政治活動(dòng)。因此，司法與政治發(fā)生關(guān)系是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的?！?〔8 〕黨中央歷來重視社會(huì)文明建設(shè)，相繼提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建成小康社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)治理體制、堅(jiān)持法治國家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)、加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等一系列重要論斷，特別是系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理、依法治理理念的提出，對(duì)人民法院的審判工作提出了新的更高要求，人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)融入黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的創(chuàng)新社會(huì)治理活動(dòng)。

社會(huì)矛盾糾紛化解是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要組成內(nèi)容，尤其是行政爭議的發(fā)生與化解，直接關(guān)系到官民關(guān)系的修復(fù)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定和人民群眾切身利益的維護(hù)，對(duì)法律效果、社會(huì)效果、政治效果相統(tǒng)一的要求更高。近年來，堅(jiān)持把非訴訟機(jī)制挺在前面、注重多元化解爭議機(jī)制的銜接、實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛的源頭治理成為新的權(quán)威性司法政策。雖然人民法院審理的行政案件在所有案件總量中占比不到2%，但案件處理的難度卻很大，對(duì)法官法律素養(yǎng)、政治素質(zhì)和審判藝術(shù)的要求更高。因此，通過行政訴訟繁簡分流改革實(shí)現(xiàn)“簡案快審、繁案精審”，既是貫徹創(chuàng)新社會(huì)治理理念的內(nèi)在要求，也符合行政審判自身的運(yùn)行規(guī)律。一方面，訴前分流機(jī)制的運(yùn)用，能夠使一些簡單行政爭議通過非訴訟機(jī)制快速獲得解決，切實(shí)緩解人民法院的審判壓力;另一方面，簡易程序的擴(kuò)大適用、行政速裁機(jī)制的運(yùn)用、示范訴訟制度的推行和普通程序的簡化，能夠全面提升行政審判質(zhì)效，確保復(fù)雜行政案件得到深入細(xì)致的審理和公正妥善的化解。行政訴訟繁簡分流、輕重分離、快慢分道的持續(xù)推進(jìn)，能夠最大限度地發(fā)揮人民法院行政審判工作在訴源治理中的參與、規(guī)范和保障作用，將行政審判制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新社會(huì)治理的效能。

（二）行政爭議實(shí)質(zhì)性化解社會(huì)期待的積極應(yīng)對(duì)

2014年修訂的行政訴訟法第1條新增“解決行政爭議”為行政訴訟制度的目的之一，回應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政爭議多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需求。近幾年來，作為解決行政爭議“升級(jí)版”“加強(qiáng)版”的“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”理念開始流行，“五五改革綱要”甚至將“推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”作為今后一段時(shí)期行政訴訟制度改革的重要方向。從行政審判實(shí)踐來看，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議“是對(duì)‘流于形式的簡單裁判和‘迫于形勢(shì)的任意協(xié)調(diào)的雙重否定，是向依法裁判為后盾、協(xié)調(diào)處理為補(bǔ)充、輔助機(jī)制為激勵(lì)的理性回歸” 〔9 〕。實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的提出，也是對(duì)長期以來行政案件審理中存在的“程序空轉(zhuǎn)”“案結(jié)事不了”現(xiàn)象的反思，體現(xiàn)出司法評(píng)價(jià)對(duì)“消費(fèi)者體驗(yàn)”的應(yīng)有尊重?！?0 〕

面對(duì)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的社會(huì)期待，人民法院行政審判工作更應(yīng)通過各種繁簡分流機(jī)制的綜合運(yùn)用，確保人民群眾合法合理的訴求得到公正及時(shí)高效解決。一段時(shí)間以來，一些沒有任何實(shí)益的政府信息公開訴訟、投訴舉報(bào)答復(fù)訴訟涌向法院，干擾了行政審判的正常秩序，無端耗費(fèi)了有限的行政審判資源。為此，一些地方法院探索運(yùn)用訴前濫訴甄別分流機(jī)制、行政速裁機(jī)制，有效排除了外部干擾，確保其能夠集中精力審理復(fù)雜疑難行政案件。同時(shí)，面對(duì)征地拆遷引發(fā)的大量群體性訴訟，一些法院試圖采用標(biāo)準(zhǔn)訴訟方式快速處理同類行政糾紛。〔11 〕上海市高級(jí)人民法院2018年5月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見》和安徽省高級(jí)人民法院2018年11月印發(fā)的《關(guān)于完善行政爭議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的意見》，都將訴前快速協(xié)調(diào)化解作為重要的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議手段。這些形式多樣的繁簡分流實(shí)踐探索，滿足了實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的社會(huì)期待。

（三）人民法院行政審判資源科學(xué)調(diào)配的必然選擇

如果說通過繁簡分流踐行創(chuàng)新社會(huì)治理理念、回應(yīng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議社會(huì)期待尚屬人民法院對(duì)外部世界進(jìn)行反應(yīng)的話，那么有限行政審判資源的科學(xué)配置則是繁簡分流改革的內(nèi)在自生動(dòng)力。2014年修訂的行政訴訟法對(duì)行政案件管轄制度進(jìn)行了一系列改革，很多基層法院不再審理行政案件，行政案件管轄上的“倒金字塔”現(xiàn)象日益明顯。以最高人民法院行政審判庭為例，最近3年新收再審申請(qǐng)行政案件分別為1748件（2018年）、2682件（2019年）、2881件（2020年），有限的行政審判力量忙于辦案，很難抽身進(jìn)行同樣重要的司法解釋、司法文件起草和對(duì)下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。對(duì)于跨行政區(qū)域集中管轄法院來說，案多人少的矛盾同樣突出。受員額制改革等現(xiàn)實(shí)因素影響，行政審判隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，面對(duì)數(shù)量逐年增加的行政案件，民事審判中案多人少矛盾同樣在行政審判領(lǐng)域上演。

行政審判資源有限性與行政案件增長之間的緊張關(guān)系，賦予了法院自身足夠的繁簡分流改革動(dòng)力。一方面，法院自身出于擺脫“行政案子收進(jìn)來卻難以下判”尷尬境地的本能，具有通過政府與法院互動(dòng)、借助外力妥善處理個(gè)案的內(nèi)生動(dòng)力?！?2 〕這就不難理解，盡管尚無明確的法律依據(jù)，但行政爭議的訴前調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接以及訴源治理仍然廣受法院關(guān)注并積極推行。個(gè)中緣由，還是在于法院只有通過借助體制內(nèi)資源才能改變自身孤掌難鳴的處境。另一方面，受制于行政訴訟簡易程序適用的諸多不便，法院更愿意在“法外”探索行政速裁、普遍程序簡化、二審程序簡化、要素式審理、裁判文書簡化等改革舉措，其既能夠合理規(guī)避現(xiàn)有法律規(guī)定的約束，又能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)行政案件數(shù)量上漲的現(xiàn)實(shí)壓力。這種“內(nèi)部挖潛、外部借力”雙重手段的運(yùn)用，是法院行政審判工作智慧的具體體現(xiàn)，更是法院行政審判面臨窘境的真實(shí)寫照。在2014年修訂的行政訴訟法實(shí)施的短短6年間，行政訴訟繁簡分流改革以其形式之多樣、推進(jìn)之迅猛、接受之廣泛，著實(shí)已經(jīng)成為行政審判領(lǐng)域新的風(fēng)向標(biāo)，也折射出法院“依法審判”的難度之大、無奈之深。

三、行政訴訟繁簡分流的規(guī)范構(gòu)造

行政訴訟繁簡分流理念的貫徹需要依托相應(yīng)的規(guī)范構(gòu)造，具體包括行政訴訟法存量制度的繼續(xù)優(yōu)化和增量制度的及時(shí)供給。需要指出的是，當(dāng)下的行政訴訟繁簡分流改革主要還是依靠最高人民法院相關(guān)司法文件推動(dòng)來進(jìn)行，盡管民事訴訟程序繁簡分流的授權(quán)決定及實(shí)施方案可以參照適用，但兩者的性質(zhì)畢竟不同，很多制度還不能簡單照搬。因此，行政訴訟繁簡分流改革的合法性還必須經(jīng)由法律解釋和修改予以支撐，避免發(fā)生“文本上”的行政訴訟與“行動(dòng)中”的行政訴訟之間的偏離。

（一）行政訴訟繁簡分流存量制度的優(yōu)化

就改革的系統(tǒng)性和集成性而言，行政訴訟繁簡分流存量制度的優(yōu)化既包括行政訴訟簡易程序的改造，也包括基于繁案精審取向的普通程序的補(bǔ)強(qiáng)。在行政訴訟簡化、速裁、快審等強(qiáng)勢(shì)話語之下，繁案精審的機(jī)制補(bǔ)強(qiáng)更為重要。唯其如此，繁簡分流改革才不致偏離行政訴訟制度的目的。

關(guān)于行政訴訟簡易程序的改造，理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)提出過相關(guān)建議。〔13 〕總體來說，理想的簡易程序應(yīng)朝兩個(gè)方向發(fā)展：一是由法院掌握是否適用簡易程序的主導(dǎo)權(quán)。行政訴訟的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，在是否簡化審理方面法院比當(dāng)事人各方更有發(fā)言權(quán)。除進(jìn)一步擴(kuò)大法定適用簡易程序的行政案件范圍之外，對(duì)于一審簡單行政案件，只要當(dāng)事人不表示異議，法院都可以自主決定適用簡易程序?qū)徖?。二是?duì)簡易程序的具體規(guī)則進(jìn)行名副其實(shí)的簡化改造。通過簡易程序?qū)徖硇姓讣欠襁€要一律開庭，或者說庭審過程是否可以進(jìn)一步簡化，這些都是未來改造的重點(diǎn)。此外，作為重要的配套機(jī)制，簡易程序的庭前準(zhǔn)備和文書簡化都應(yīng)當(dāng)予以明確。

關(guān)于繁案精審的程序補(bǔ)強(qiáng)，可以從如下四個(gè)方面進(jìn)行努力：一是充分發(fā)揮專業(yè)行政法官會(huì)議的作用，努力消弭行政案件審理法律適用中的分歧，產(chǎn)生更多具有規(guī)則示范效應(yīng)的典型裁判。專業(yè)法官會(huì)議是司法責(zé)任制改革背景下的一種程序性專業(yè)咨詢機(jī)制，是合議庭與審判委員會(huì)之間重要的連接紐帶，具有“凝聚法官集體智慧、防止法官個(gè)人專斷、提高法官職業(yè)素質(zhì)、有效抵御內(nèi)外部干擾、有效解決審判組織內(nèi)部分歧、預(yù)防司法腐敗、為法官業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)提供重要參考” 〔14 〕等諸多價(jià)值。二是充分發(fā)揮類案強(qiáng)制檢索制度的作用，確保行政案件裁判中法律適用的統(tǒng)一性，避免發(fā)生“同案不同判”現(xiàn)象?！邦惏覆煌械淖畲蟊锥耸瞧茐牧巳藗兊男袨轭A(yù)期，影響了社會(huì)成員對(duì)自己行為后果的準(zhǔn)確判斷，阻卻了良好社會(huì)秩序的形成。” 〔15 〕2020年7月28日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見（試行）》，對(duì)類案檢索的具體情形、適用范圍作了明確規(guī)定。鑒于行政案件種類繁多，加之行政法律規(guī)范不確定條款大量存在，尤其需要通過類案強(qiáng)制檢索增強(qiáng)法律適用的統(tǒng)一性。三是充分發(fā)揮外部專家咨詢制度的作用，彌補(bǔ)行政法官具體領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的不足。目前一些法院已聘請(qǐng)了部分法學(xué)專家作為咨詢委員會(huì)委員，但掛名現(xiàn)象比較明顯。今后，可以參照一些地方政府成立行政復(fù)議委員會(huì)、吸收外部專家力量處理重大疑難復(fù)雜行政復(fù)議案件的成功做法，分領(lǐng)域組建外部專家咨詢委員會(huì)，借助外腦力量減輕行政法官惡補(bǔ)具體領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的壓力。四是充分發(fā)揮裁判文書說理制度的作用，真正把繁案辦成精品案件。2018年6月1日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2018〕10號(hào)），對(duì)提高釋法說理水平和裁判文書質(zhì)量提出了明確要求。目前，行政案件審理中裁判文書說理還存在參差不齊現(xiàn)象，需要著力加以解決。〔16 〕

（二）行政訴訟繁簡分流增量制度的規(guī)范

就改革的引領(lǐng)性和前瞻性而言，行政訴訟繁簡分流增量制度的規(guī)范主要包括增設(shè)訴前分流機(jī)制、立案階段案件繁簡分流機(jī)制、簡案快審程序和標(biāo)準(zhǔn)訴訟制度，這些方式中，有的可以從現(xiàn)行法律相關(guān)條款的解釋中獲得證成，有的則需要通過法律修訂加以完成。

增設(shè)訴前分流機(jī)制是實(shí)現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的前提，直接決定著繁簡分流的輕重緩急。將行政爭議化解于法院門外，這既是人民法院積極參與訴源治理的具體表現(xiàn)，也是行政爭議多元化解機(jī)制發(fā)揮作用的應(yīng)有成果。訴前分流機(jī)制的運(yùn)作，主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解等非訴訟機(jī)制尋求行政爭議的更好解決。司法是矛盾糾紛化解的最后一道防線，而并非第一道防線。在整個(gè)多元化糾紛解決體系中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮訴訟與非訴方式各自的優(yōu)勢(shì)，形成合作共贏的格局。特別是在努力打造行政復(fù)議化解行政爭議主渠道地位的當(dāng)下，更應(yīng)發(fā)揮二者到對(duì)行政訴訟進(jìn)行分流的預(yù)期作用。〔17 〕二是對(duì)適宜通過調(diào)解或者行政相對(duì)人愿意和解的行政爭議，法院可以在立案之前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解，或者組織、利用第三方調(diào)解。如果能夠達(dá)成和解協(xié)議或者調(diào)解方案，則可以增設(shè)司法確認(rèn)程序，以法院出具正式行政調(diào)解書的方式最終解決行政爭議，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)的無縫隙對(duì)接。訴前調(diào)解超出了現(xiàn)行法律有關(guān)行政案件調(diào)解范圍的規(guī)定，需要通過法律修改為其正名。目前，訴前調(diào)解尚需審慎使用，應(yīng)以征求當(dāng)事人雙方同意和司法確認(rèn)作為適用的雙重保障，避免重走“和稀泥”“以協(xié)調(diào)為名行拖延立案之實(shí)”的老路。

立案階段案件繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)的厘清是實(shí)現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的關(guān)鍵，直接決定著繁簡分流的科學(xué)程度。由于缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，目前簡單案件和復(fù)雜案件之間還存在邊界模糊、銜接不暢等問題。最高人民法院“一站式意見”對(duì)繁簡分流提出了兩個(gè)方面的原則性要求，一是根據(jù)案由、訴訟主體、訴訟請(qǐng)求、法律關(guān)系、訴訟程序等要素確定簡案范圍;二是普遍應(yīng)用系統(tǒng)算法加人工識(shí)別實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)分流?！鞍不諏?shí)施意見”則分別對(duì)一審行政案件和二審行政案件中的簡單案件直接進(jìn)行列舉，明確性程度相對(duì)更高?！?8 〕相較于民事案件繁簡分流而言，行政訴訟案件種類繁多、社會(huì)影響面更廣、專業(yè)識(shí)別性要求更高，因而簡單案件和復(fù)雜案件的區(qū)分尤需慎重，僅僅從案由名稱、標(biāo)的額大小上還難以作出判斷。一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)雜案件優(yōu)先進(jìn)行列舉，確保行政審判制度基本功能的實(shí)現(xiàn)。大體上來說，社會(huì)影響重大的案件、涉外涉港澳臺(tái)案件、新類型案件、裁判結(jié)果具有標(biāo)桿示范意義的案件、發(fā)回重審案件、按照審判監(jiān)督程序再審的案件等都屬于復(fù)雜行政案件，需要實(shí)現(xiàn)繁案精審。另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)簡單案件和適用簡易程序案件進(jìn)行區(qū)分，避免出現(xiàn)架床疊屋的局面。凡簡單案件中明確屬于法定簡易程序案件適用范圍的，一律適用簡易程序?qū)徖?，以確保簡易程序規(guī)定的落地實(shí)施。對(duì)于簡單案件中不屬于法定簡易程序案件適用范圍的案件，可以采取普通程序簡化審理或者速裁程序快審。

增設(shè)簡案快審程序是實(shí)現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的重點(diǎn)，直接決定著繁簡分流的實(shí)施成效。優(yōu)化行政審判資源配置、全面提高司法效能，滿足人民群眾對(duì)公正權(quán)威高效司法的現(xiàn)實(shí)需求，是繁簡分流改革的初衷。在確保最低限度程序公正的基礎(chǔ)上真正實(shí)現(xiàn)快慢分道、使有限行政審判資源得到最佳配置，是增設(shè)簡案快審程序的基本遵循。從廣義上來說，擴(kuò)大簡易程序適用范圍、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)簡易程序的實(shí)質(zhì)化改造也屬于簡案快審范疇。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)簡單案件特點(diǎn)增設(shè)一些新的機(jī)制，確保案件在簡易程序之外也能夠得到具有針對(duì)性的快速處理。這些機(jī)制包括：明顯不符合法定起訴條件案件的徑直裁駁機(jī)制;事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、案涉款額較小案件的速裁機(jī)制;簡單案件的要素式審理、當(dāng)庭宣判、裁判文書簡化機(jī)制。這些程序簡化之舉突破了現(xiàn)行法律有關(guān)“一審普通程序—簡易程序—二審程序—審判監(jiān)督程序”的既有結(jié)構(gòu)安排，只能通過先由權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再修改法律方式完成。

探索建立標(biāo)準(zhǔn)訴訟制度是實(shí)現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的有益補(bǔ)充，直接決定著批量同類行政案件的審理成效。標(biāo)準(zhǔn)訴訟也可稱為示范訴訟，是法院依據(jù)職權(quán)對(duì)已經(jīng)立案且具有相同事實(shí)、法律問題和同類訴訟請(qǐng)求的系列行政案件，選取其中個(gè)別代表性案件作為標(biāo)準(zhǔn)案件進(jìn)行審理，其余類案參照標(biāo)準(zhǔn)案件審理結(jié)果進(jìn)行裁判的審理方式?！笆痉对V訟能用比較小的訴訟規(guī)模解決比較大的群體糾紛中共通的事實(shí)或法律問題， 從而擴(kuò)大訴訟制度解決紛爭的能力?！?〔19 〕在我國當(dāng)下的行政審判實(shí)踐中，征地補(bǔ)償安置案件、政府信息公開案件、行政給付案件是系列性或群體性行政訴訟案件的代表，通過標(biāo)準(zhǔn)訴訟制度的建立，能夠?qū)崿F(xiàn)以個(gè)案示范處理帶動(dòng)批量案件高效解決的效果，對(duì)減輕法院負(fù)擔(dān)、節(jié)約司法資源具有重要意義。從推動(dòng)類案快審意義上來說，標(biāo)準(zhǔn)訴訟制度同樣是行政訴訟繁簡分流改革的題中應(yīng)有之義。與法定的當(dāng)事人合意形成的共同訴訟、代表人訴訟所不同的是，標(biāo)準(zhǔn)訴訟主要因法院職權(quán)主義認(rèn)定而產(chǎn)生，因而其制度構(gòu)建也需要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)過法律修改完成。

四、行政訴訟繁簡分流的辯證關(guān)系

訴訟繁簡分流改革是優(yōu)化司法資源配置、切實(shí)提高審判效能的應(yīng)時(shí)之舉。特別是在刑事案件、民商事案件爆發(fā)式增長時(shí)期，繁簡分流改革體現(xiàn)了司法本能的內(nèi)在反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)獲得社會(huì)的理解與認(rèn)同。在此過程中，因受管轄體制改革影響而產(chǎn)生的案多人少新矛盾的行政訴訟，也搭上了繁簡分流改革的快車。在法定簡易程序規(guī)定較為粗略，難以獲得有效利用的背景之下，行政訴訟繁簡分流改革自然獲得了相應(yīng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。同時(shí)，2014年修訂的行政訴訟法實(shí)施6年來喜憂參半的局面，又不得不讓人對(duì)實(shí)踐中急速推進(jìn)的繁簡分流改革保持應(yīng)有的冷思考。一方面，管轄改革造成的“倒金字塔”現(xiàn)象已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，相關(guān)再改革舉措正在積極推進(jìn)之中，最高人民法院和高級(jí)人民法院案多人少的矛盾有望得到一定程度的緩解，行政訴訟繁簡分流改革的緊迫性有所紓解?！?0 〕另一方面，行政訴訟繁簡分流改革偏重于“簡案快審”，對(duì)“繁案精審”則關(guān)注不夠，有可能使改革的實(shí)際效果打上折扣。特別是在一些地方有意無意突出行政訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的“支持”重于“監(jiān)督”特殊時(shí)期，行政訴訟繁簡分流改革更應(yīng)循序漸進(jìn)，避免因操之過急或者“好簡惡繁”而產(chǎn)生負(fù)面影響。為此，行政訴訟繁簡分流改革需要處理好如下兩組辯證關(guān)系。

（一）程序簡化與訴權(quán)保障的關(guān)系

行政訴訟制度是“衡量一國法治發(fā)達(dá)程度與社會(huì)文明程度重要標(biāo)尺” 〔21 〕，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中具有舉足輕重的重要地位。2014年修訂的行政訴訟法第3條專門新增“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理”的規(guī)定，體現(xiàn)出行政訴訟法“訴權(quán)保障法”的應(yīng)有特質(zhì)。努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義是司法為民的終極目標(biāo)，也是任何訴訟制度改革的邏輯起點(diǎn)。在當(dāng)下的行政審判實(shí)踐中，參照民事訴訟程序繁簡分流相關(guān)規(guī)定固然可以增加行政訴訟繁簡分流改革的合法性，但兩者之間的性質(zhì)差異又決定了簡單照搬并不合適。為此，必須處理好程序簡化與訴權(quán)保障之間的關(guān)系，避免訴權(quán)保障因失去基本的程序依托而淪為空談。

當(dāng)下的一些行政訴訟繁簡分流改革雖然也有“經(jīng)當(dāng)事人同意”“當(dāng)事人不表示異議”等前提性限定，但更多地還是體現(xiàn)為一種改革策略和司法智慧，并未完全落實(shí)好訴權(quán)保障的基本理念。特別是一些流行的訴前分流機(jī)制，很難說真正為當(dāng)事人所愿。在今后的繁簡分流改革中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法院行政訴訟釋明制度的作用，通過更多解釋、說明、幫助、指導(dǎo)活動(dòng)的開展，提高當(dāng)事人在繁簡分流改革中自主選擇的能力，增強(qiáng)訴訟制度改革中的消費(fèi)者體驗(yàn)度。目前法律明確規(guī)定行政訴訟釋明僅適用于立案登記制中的“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤”的情形，應(yīng)當(dāng)積極將其拓展到其他領(lǐng)域，發(fā)揮其“實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)平等”“促進(jìn)行政訴訟公正性”的應(yīng)有作用。〔22 〕只有通過相應(yīng)司法職責(zé)的增加，才能降低訴訟程序簡化可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)至“簡化不減權(quán)”的理想境地。

（二）訴訟改革與績效評(píng)價(jià)的關(guān)系

訴訟制度改革不僅是技術(shù)理性的提升，而且還需要彰顯應(yīng)有的人文關(guān)懷。除更好回應(yīng)當(dāng)事人訴權(quán)保障的需要之外，還必須充分考慮法院內(nèi)部行政審判隊(duì)伍的重組和相應(yīng)匹配機(jī)制的建立。身處人工智能時(shí)代，當(dāng)下的訴訟繁簡分流改革更多凸顯了科技賦能的力量。立案階段的“智能識(shí)別為主、人工分流為輔”，庭審階段的“全程錄音錄像”，新冠肺炎疫情之下運(yùn)用得得心應(yīng)手的“遠(yuǎn)程在線訴訟”，海量裁判文書數(shù)據(jù)庫中的“類案快速檢索”，簡便易行的“電子送達(dá)”，無不彰顯“智慧法院”的美好愿景。繁簡分流改革與智慧司法建設(shè)的深度融合，反倒使得主宰審判活動(dòng)的活生生的法官“退居幕后”。這種現(xiàn)象是否符合司法規(guī)律，是否堅(jiān)持了以人為本，尚需認(rèn)真加以檢視。

任何審判活動(dòng)都是具有豐富情感的人的活動(dòng)，技術(shù)更新帶來的便利和進(jìn)步并不能完全取代人的作用。行政訴訟案件關(guān)乎人民法院對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)，關(guān)乎人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和支持，關(guān)乎人民法院對(duì)黨委政府中心工作的服務(wù)保障。因此，行政訴訟繁簡分流改革必須以科學(xué)的人員分類和客觀的績效評(píng)價(jià)作為配套機(jī)制。一方面，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的入額法官、法官助理、書記員組成的審判團(tuán)隊(duì)體系之外，建立起適應(yīng)行政訴訟繁簡分流改革需要的快審團(tuán)隊(duì)、速裁團(tuán)隊(duì)、專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)，保障“簡案快審、類案專審、繁案精審”理想型訴訟格局的實(shí)現(xiàn)。另一方面，要按照繁簡分流改革的要求，建立起一整套分類科學(xué)、指標(biāo)合理的績效評(píng)價(jià)體系，確保適用不同類型程序?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭議的行政審判人員都能夠擁有應(yīng)得的司法尊榮。只有切實(shí)解決好人員組織保障問題，消除行政審判人員的后顧之憂，才能使行政訴訟繁簡分流改革在法律屬性與政治屬性之間保持平衡，進(jìn)而助力行政訴訟制度得到更好實(shí)施。

Abstract： From the simple procedure design of legal administrative litigation to the extensive reform of separating the complicated and simplified cases in administrative litigation， the administrative trial system with Chinese characteristics shows the judicial character of self-improvement. As the basic idea of realizing the litigation pattern of quick trial of simplified cases and intensive trial of complicated cases， the separation of complicated and simplified administrative litigation is an inevitable choice for the judicial practice of innovative social governance requirements， the substantive resolution of administrative disputes and the optimization of scientific allocation of administrative trial resources. The normative structure of the simplification of administrative litigation includes not only the optimization of the stock system such as the reform of simple procedure and the reinforcement of the intensive trial of complicated cases， but also the incremental system norms such as the addition of the pre-trial diversion mechanism， the clarification of the standard of the simplification of simple cases， the addition of the quick trial procedure of simple cases and the adoption of standard litigation. In order to balance the legal and political attributes of the reform of administrative litigation system， it is necessary to deal with the dialectical relationship between the simplification of procedures and the protection of litigious right， the reform of litigation and performance evaluation.

Key words： administrative litigation; complexity and simplicity separation; institutional structure; protection of litigious rights; simple procedure; general procedure