王江

內(nèi)容摘要：建構(gòu)碳達峰碳中和行動的法制框架是推動其由政策引領(lǐng)、技術(shù)推進向法制保障轉(zhuǎn)變的當務之急。憲法序言和總綱中的相關(guān)規(guī)定是建構(gòu)碳達峰碳中和法制框架的統(tǒng)領(lǐng)，環(huán)境保護法體系、能源法體系和相關(guān)法律是碳達峰碳中和行動的法制框架的支架，其共同塑就了碳達峰碳中和行動的法制框架的雛形。缺失應對氣候變化的國家專門立法、缺損減污降碳協(xié)同增效的基礎(chǔ)性規(guī)則以及相關(guān)立法的立法目的缺乏協(xié)調(diào)，集中映射了我國碳達峰碳中和行動的法制框架的關(guān)鍵缺失。完善舉措包括：制定“氣候變化應對法”補救國家專門立法的缺失;將擴大溫室氣體對象范圍。補救減污降碳協(xié)同增效基礎(chǔ)性規(guī)則的缺損;將碳達峰碳中和體系性地融貫于環(huán)境保護法體系和能源法體系。

關(guān)鍵詞：碳達峰碳中和 減污降碳 氣候變化 氣候變化應對法 生態(tài)文明 立法目的

中圖分類號：DF468文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2021）05-0122-134

2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上首次提出，我國力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和的目標。〔1 〕碳達峰碳中和是我國就應對氣候變化問題對國際社會作出的莊重承諾，其既對我國氣候變化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提出了新的挑戰(zhàn)，更為我國氣候變化治理體系的創(chuàng)新發(fā)展提供了重大發(fā)展機遇。法治體系是國家治理體系和治理能力的重要依托， 〔2 〕制度之治是推進國家體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義?！? 〕碳達峰碳中和是應對氣候變化的節(jié)點部署，應對氣候變化的法律制度是國家氣候變化治理體系的關(guān)鍵內(nèi)容。如期實現(xiàn)碳達峰碳中和既有賴于先進技術(shù)的突破、創(chuàng)新和規(guī)?；\用， 〔4 〕更需要以氣候變化應對法、環(huán)境保護法、能源法、知識產(chǎn)權(quán)法等相關(guān)法律制度的持續(xù)優(yōu)化和不斷變革，以完備的法制保障體系為碳達峰碳中和的如愿實現(xiàn)提供穩(wěn)定保障和規(guī)范依據(jù)。筆者擬從梳析我國有利于實現(xiàn)碳達峰碳中和的法制建設(shè)成效入手，通過縷析現(xiàn)行法存在的關(guān)鍵缺失，提出完善碳達峰碳中和行動的法制框架，為碳達峰碳中和的如期實現(xiàn)提供充分有效的法制保障。

一、碳達峰碳中和的已有法制框架

自1994年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》生效以來，一方面，我國始終以負責任大國的擔當積極參與全球氣候變化治理，以該公約的切實履行和高效實現(xiàn)為抓手，推動全球氣候變化治理新格局的形成;另一方面，也立足于國內(nèi)法制建設(shè)，通過法律變革推動我國應對氣候變化相關(guān)法律的發(fā)展和完善。當前，我國碳達峰碳中和的法制保障分布在憲法、環(huán)境保護法體系、能源法體系等相關(guān)法律中，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以環(huán)境保護法體系、能源法體系和相關(guān)法律為支架的碳達峰碳中和的法制保障框架已初具雛形。

（一）憲法層面的間接依據(jù)

在1978年憲法中，環(huán)境保護就被寫入。2018年修正憲法，在序言中加入了“生態(tài)文明”，涵蓋綠色發(fā)展的“新發(fā)展理念”和“美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”，豐富了憲法中與生態(tài)環(huán)境有緊密關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。上述內(nèi)容與憲法總綱中的第9條、第26條和第89條共同構(gòu)成了我國環(huán)境保護的憲法規(guī)范，也推動了我國憲法從“環(huán)境憲法”到“生態(tài)憲法”的轉(zhuǎn)型和躍進。〔5 〕法學實為詮釋、解釋之學?！? 〕對憲法中與環(huán)境保護有關(guān)的規(guī)定進行適當解釋，可以找到我國碳達峰碳中和法制保障框架的間接依據(jù)。憲法序言中碳達峰碳中和法制保障框架的間接依據(jù)主要表現(xiàn)在以下三個層面：

其一，建設(shè)生態(tài)文明為碳達峰碳中和法制保障框架的發(fā)展提供了宏觀維度的理念指導。工業(yè)文明以人類理性意識的覺醒為開端，但卻以主體意識的肆意膨脹和欲望的無限制擴張為信號，突破了理性的束縛，致使人類在獲得物質(zhì)利益的同時，也付出了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的巨大代價， 〔7 〕染就了工業(yè)文明的黑色底色。建設(shè)生態(tài)文明是中國為人類文明轉(zhuǎn)型提供的中國智慧和中國方案。生態(tài)文明以綠色為底色，以人與人的和諧關(guān)系和人與自然的和諧關(guān)系為社會關(guān)系的基本框架，以經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一作為文明發(fā)展的價值追求，昭示了人類從經(jīng)濟理性向生態(tài)理性的轉(zhuǎn)進和躍升。碳達峰碳中和的提出和實踐，承繼了生態(tài)文明建設(shè)的先進理念，映射了人類對現(xiàn)行經(jīng)濟、社會在發(fā)展理念、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方式和價值追求等方面的深刻反思。同時，也呼喚科學技術(shù)的持續(xù)進步和法律規(guī)則的根本性變革。由此，碳達峰碳中和與生態(tài)文明建設(shè)達至理念統(tǒng)一，也借此錨定了碳達峰碳中和法制保障體系的價值依歸。

其二，“新發(fā)展理念”為碳達峰碳中和法制保障框架的發(fā)展提供了路徑指引。具體來看，一方面，綠色發(fā)展為碳達峰碳中和的法制保障提供了發(fā)展指引。2015年10月，在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的“新發(fā)展理念”。綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和諧問題。溫室氣體過度排放及其引發(fā)的全球氣候變化問題，直觀地反映了人與自然不和諧的狀態(tài)。碳達峰碳中和法律制度以規(guī)范人類溫室氣體排放行為為規(guī)制重點，其規(guī)制目標和制度實施成效以促進人與自然的和諧為目標指引和判斷標準。由此，綠色發(fā)展與碳達峰碳中和法律制度實現(xiàn)了邏輯銜接，前者為后者提供了發(fā)展指引并憑此具備了邏輯自洽性。另一方面，習近平總書記強調(diào)，要從問題導向把握新發(fā)展理念。〔8 〕我國能源體系高度依賴以煤炭為代表的化石能源，生產(chǎn)和生活體系向綠色低碳轉(zhuǎn)型的壓力都很大，實現(xiàn)2030年前碳排放達峰、2060年前碳中和的目標任務極其艱巨。碳達峰碳中和法律制度框架中，改變我國能源體系高度依賴以煤炭為代表的化石能源的能源格局，促進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，均有賴于能源法律制度的發(fā)展和變革?？梢姡G色發(fā)展為碳達峰碳中和法制保障框架的重點建設(shè)內(nèi)容提出了要求，同時，也指明了碳達峰碳中和法律制度的重點發(fā)展方向。

其三 ，“美麗中國”為碳達峰碳中和法制保障框架的發(fā)展奠定了目標指向。2018年修正憲法，通過對憲法序言部分第7自然段根本任務的修改，實現(xiàn)了政治話語“美麗中國”入憲并成為法治要求?！? 〕“美麗中國”中“美麗”的內(nèi)涵包括生態(tài)文明的自然之美、融入生態(tài)文明理念后的物質(zhì)文明的科學發(fā)展之美和社會生活的和諧幸福之美（美好生活）?！?0 〕環(huán)境法治需要“提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，為人民創(chuàng)造良好生態(tài)生活環(huán)境”?！?1 〕溫室氣體的過度排放，直接引發(fā)氣候變化，間接造成生物多樣性喪失、生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)破壞，對“自然之美”構(gòu)成直接威脅。以高污染、高能耗和高排放為典型特征的發(fā)展方式在凸顯碳達峰碳中和必要性的同時，也構(gòu)成了對“科學發(fā)展之美”的關(guān)鍵阻礙。由氣候變化引發(fā)的人類生存環(huán)境質(zhì)量的下降，同時也降低了“和諧幸福之美”的質(zhì)效，阻滯了人民所享有的美好生活的發(fā)展水平的提高。由此可見，憲法序言中有關(guān)“美麗中國”的內(nèi)容與保障碳達峰碳中和的法律制度在規(guī)制功能上形成了暗合和融貫。

憲法總綱中，第26條規(guī)定了“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的國家義務，其與序言中的建設(shè)生態(tài)文明一并作為國家根本任務。〔12 〕其中，“保護”“改善”和“防治”均內(nèi)含著積極作為的意思，要求國家積極履行義務，憲法第26條與第89條通過授權(quán)性規(guī)范將“領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”職權(quán)授予國務院行使的規(guī)定共同構(gòu)成了國家環(huán)境保護義務的憲法依據(jù)。一方面，溫室氣體過度排放引發(fā)的氣候變化問題，既關(guān)系到生活環(huán)境的水平，也關(guān)涉生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的表述據(jù)此與碳達峰碳中和產(chǎn)生緊密關(guān)聯(lián);另一方面，對“公害”作擴大解釋可以涵蓋氣候變化，即將以大氣中溫室氣體濃度過高也視為一種“公害”。碳達峰碳中和以減少碳排放、降低大氣中的碳總量和碳濃度為二元路徑。這種二元路徑既要求約束各主體的行為，減少生產(chǎn)行為和生活行為的碳排放量，也要求提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，以減少、降低大氣中的碳總量和碳濃度，進而循此塑就碳達峰碳中和法律制度的制度功能。由此可見，憲法總綱中第26條和第89條與碳達峰碳中和法律制度在目標指向上具有一致性，這也進一步釋明了碳達峰碳中和法律制度具有堅實的憲法依據(jù)。

（二）法律層面的直接準備

碳達峰碳中和行動的法制保障類屬于應對氣候變化的法律制度體系，我國應對氣候變化的法制建設(shè)成就為碳達峰碳中和法制保障框架的發(fā)展和完善奠定了基礎(chǔ)。2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于積極應對氣候變化的決議》。該《決議》第四部分提出，“要把加強應對氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務， 納入立法工作議程”?！?3 〕以與應對氣候變化目標關(guān)聯(lián)的緊密程度為標準，我國現(xiàn)有的應對氣候變化法律和規(guī)范性文件可分為四類：其一是應對氣候變化的的基礎(chǔ)性法律，以污染防治法體系和生態(tài)保護法體系中的立法為主，前者包括大氣污染防治法、清潔生產(chǎn)促進法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等，后者包括森林法、草原法、環(huán)境影響評價法等;其二是應對氣候變化的專門性規(guī)范，如《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于積極應對氣候變化的決議》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等;其三是能源法體系中的單行法，如節(jié)約能源法、可再生能源法、煤炭法等;其四是應對氣候變化的關(guān)聯(lián)法律，如專利法、氣象法等。

1.環(huán)境保護法體系中的法律準備

自改革開放以來，中國的生態(tài)環(huán)境立法一直走在“快車道”上，已初步形成了以憲法為依據(jù)、以環(huán)境保護法為龍頭、污染防治與生態(tài)保護單行法為骨干的專門環(huán)境立法體系?！?4 〕環(huán)境保護法及其制度體系是發(fā)展碳達峰碳中和行動的法制保障框架的基礎(chǔ)。

其一，就污染防治法體系來看，大氣污染防治法是與碳達峰碳中和關(guān)聯(lián)最為緊密的法律?？茖W研究表明，大氣環(huán)境質(zhì)量與大氣中顆粒物、二氧化硫等大氣污染物的濃度有關(guān)。因此，根據(jù)目的解釋和當然解釋，“改善大氣環(huán)境質(zhì)量”應可涵蓋減少、降低溫室氣體在大氣中的總量和濃度的意圖。該法第1條第1款中“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”的表述，也為通過經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，減少溫室氣體的排放總量和強度提供了方向性指引。此外，該法第1條第2款對“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”的表述也賦予了該法減少溫室氣體排放，應對氣候變化的應然使命。

其二，自然資源法體系的發(fā)展為提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力夯實了基礎(chǔ)。雖然森林法、草原法等立法的主要目的分別錨定于“保障森林生態(tài)安全”“改善生態(tài)環(huán)境”，未對促進碳達峰碳中和有所涉及，但從法律實施的客觀效果來看，在保護和保育自然資源的基礎(chǔ)上，上述自然資源立法的有效實施在客觀上提升了生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，產(chǎn)生了減少、降低大氣中溫室氣體總量和濃度的有利效果。通過生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的提升，提升碳吸收是實現(xiàn)碳達峰碳中和的科學路徑。如果現(xiàn)行森林法、草原法等立法目的中“保障森林生態(tài)安全”“改善生態(tài)環(huán)境”的意圖得到實現(xiàn)，可以直接提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，從而間接地推動實現(xiàn)碳達峰碳中和。

其三，現(xiàn)行環(huán)境影響評價法及其配套的規(guī)范性文件所形成的環(huán)境影響評價法制體系為建構(gòu)碳達峰碳中和行動的法制保障框架作好了先期鋪墊。我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價法規(guī)定的環(huán)境影響評價類型包括規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評兩類。從法律實踐來看，無論是建設(shè)項目環(huán)評，抑或是規(guī)劃環(huán)評，其環(huán)境影響主要局限于“可能造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，而對于是否將溫室氣體排放所造成的環(huán)境影響納入評價對象，環(huán)境影響評價法并未明確，環(huán)評實踐中也沒有將此納入評價對象。從目的解釋、體系解釋和詞義解釋來看，“環(huán)境影響”只是客觀結(jié)果，由碳排放造成的環(huán)境影響當然屬于需要評價的范疇。由此不難看出，現(xiàn)行環(huán)境影響評價法為將碳排放納入環(huán)評開放了通道。

2.應對氣候變化的專門規(guī)范

我國應對氣候變化的中央層面的專門立法雖然存在空白，但在國家政策和規(guī)范性文件層面，我國具有建構(gòu)碳達峰碳中和行動的法制框架的歷史積累。我國在應對氣候變化的制度安排上經(jīng)歷了由政策向法律漸次轉(zhuǎn)化的過程。

《中國21世紀議程》提出了中國在溫室氣體控制、氣候適應以及氣候變化監(jiān)測、預報和服務系統(tǒng)建設(shè)方面的戰(zhàn)略方向、路徑及基本政策安排?！?5 〕2006年，我國編制完成了首部《氣候變化國家評估報告》，提出了中國應對氣候變化的基本對策。2007年和2008年，我國分別發(fā)布了《中國應對氣候變化國家方案》和《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。2009年8月，全國人大常委會發(fā)布了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于積極應對氣候變化的決議》，為將我國應對氣候變化立法納入立法議程提供了決策依據(jù)?！?6 〕2012年3月，氣候變化應對法（建議稿）向社會發(fā)布并公開征集意見。2014年7月，氣候變化應對法（草案）起草完成，但由于種種原因“氣候變化應對法”遲遲沒有出臺。制定滿足緊迫形勢需要，又符合我國國情的氣候變化法已經(jīng)成了當務之急， 〔17 〕此外，我國于2016年修正了氣象法，該法將“合理開發(fā)利用和保護氣候資源”明確為立法目的之一，反映了該法律體系屬于氣象綜合規(guī)定的屬性。該法第六章“氣候資源開發(fā)利用和保護”中的規(guī)定，也為我國應對氣候變化立法奠定了相應的基礎(chǔ)。

在應對氣候變化的配套性法規(guī)方面，我國也有新的立法進展。《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》雖然在法律位階上只是部門規(guī)章，但卻是我國提出碳達峰碳中和目標后的第一部應對氣候變化的立法，該管理辦法既為建立全國統(tǒng)一、規(guī)范的碳排放交易市場，發(fā)揮市場機制作用，推動溫室氣體減排，實現(xiàn)碳達峰碳中和提供了直接的規(guī)范依據(jù)，也為后續(xù)更高位階的專門立法夯實了基礎(chǔ)。

3.能源法體系中的法律準備

雖然作為能源基本法的“能源法”一直未能出臺，但我國能源法的立法進程卻并未因此受到過多阻滯。遵循以問題為導向的法律生成邏輯和自下而上的法律體系演進模式，我國能源法體系的完善程度和法律制度的完備程度均獲得了快速發(fā)展。我國能源法體系中與構(gòu)建碳達峰碳中和行動的法制框架有關(guān)的法律準備包括以下兩個方面：

一是節(jié)能減排方面的立法?，F(xiàn)行節(jié)約能源法和清潔生產(chǎn)促進法的立法目的和制度構(gòu)設(shè)都對實現(xiàn)碳達峰碳中和發(fā)揮著間接的規(guī)制功能。前者以“推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”為立法目的，既直接明確了“節(jié)能”的立法目的，也通過“提高能源利用效率”的表述間接地確證了“減排”的意圖。后者以“促進清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生”為工具性目的，既釋明了通過清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，從而減少和避免污染物產(chǎn)生的邏輯，也內(nèi)含著提高（能源）資源利用效率，減少溫室氣體排放的具體要求。

二是可再生能源方面的立法。減少對傳統(tǒng)化石能源的依賴、開發(fā)利用可再生能源，是氣候變化國際條約確立的應對氣候變化的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。〔18 〕可再生能源法第1條將立法目的表述為“為了促進可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”。該法的實施推動了我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，為調(diào)整優(yōu)化我國能源供給結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)，推動能源的清潔、綠色、低碳轉(zhuǎn)型奠定了法律基礎(chǔ)。

4.相關(guān)關(guān)聯(lián)法律中的準備

我國相關(guān)關(guān)聯(lián)法律中也存在有利于應對氣候變化的法制安排，可為碳達峰碳中和行動的法制框架的發(fā)展提供支撐。

一方面，碳達峰碳中和是技術(shù)性問題，實現(xiàn)碳達峰碳中和依賴于綠色低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣、轉(zhuǎn)化和規(guī)?；\用。為促進綠色技術(shù)和低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣、轉(zhuǎn)化和規(guī)?；\用，我國分別制定了《國家發(fā)展改革委、科技部關(guān)于構(gòu)建市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導意見》和《節(jié)能低碳技術(shù)推廣管理暫行辦法》這兩部部門規(guī)范性文件。我國還于2015年修正了促進科技成果轉(zhuǎn)化法，該法第12條將能夠合理開發(fā)和利用資源、節(jié)約能源、降低消耗以及防治環(huán)境污染、保護生態(tài)、提高應對氣候變化和防災減災能力的科技成果轉(zhuǎn)化項目明確列為國家通過政府采購、研究開發(fā)資助、發(fā)布產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導目錄、示范推廣等方式予以支持的范疇。

另一方面，我國專利法中也有與碳達峰碳中和有緊密關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計。專利法提倡“鼓勵發(fā)明創(chuàng)造，推動發(fā)明創(chuàng)造的應用，提高創(chuàng)新能力”，強調(diào)對“專利權(quán)人合法權(quán)益”的保護。為平衡專利權(quán)獨占性與公共利益保護之間的沖突，專利法專章規(guī)定了“專利實施的特別許可”，創(chuàng)設(shè)了專利實施強制許可制度。綠色技術(shù)專利強制許可的對象是綠色技術(shù)，該制度的首要目標即是促進綠色技術(shù)的推廣及規(guī)?；瘧茫虼?，綠色技術(shù)是技術(shù)專利強制許可制度的核心。綠色技術(shù)專利強制許可的制度安排與碳達峰碳中和法律制度的規(guī)制目標和制度功能上具有一致性，前者可謂后者的關(guān)聯(lián)制度。

綜上所述，上述立法中的專門規(guī)定和規(guī)范性文件中的相關(guān)制度安排為我國綠色低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣、轉(zhuǎn)化和規(guī)模化應用提供了較為完備的規(guī)范依據(jù)，促進了我國應對氣候變化能力的提升，共同構(gòu)成了碳達峰碳中和行動的法制框架建設(shè)的關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)。

二、碳達峰碳中和行動的法制框架的關(guān)鍵缺失

習近平總書記強調(diào)：“實現(xiàn)碳達峰、碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳達峰碳中和的目標?！?〔19 〕碳達峰碳中和既是習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，也對我國氣候變化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提出了新的更高要求。當前，我國碳達峰碳中和行動的法制框架的發(fā)展仍然存在關(guān)鍵缺失，尤其以下列缺失為要。

（一）應對氣候變化的國家專門立法缺失

當前，我國應對氣候變化的規(guī)范依據(jù)仍然停留于國家政策層面，促進碳達峰碳中的主要舉措也主要依靠國家政策和部分地方立法規(guī)范來進行，尚未完成從國家政策依據(jù)和地方立法規(guī)范向國家法律依據(jù)和中央專門立法的轉(zhuǎn)變。從規(guī)范性文件的屬性來看，以《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《中國應對氣候變化國家方案》為代表的規(guī)范還只是中央層面的規(guī)范性文件，其并非法律，也鮮有明確的法律規(guī)則和具體的制度安排。由全國人大常委會于2009年發(fā)布的《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于積極應對氣候變化的決議》也僅具備法律的雛形，其內(nèi)容多為宣示性規(guī)范和倡導性表述，且過于抽象而致可及性不足。在全面依法治國的宏觀背景和現(xiàn)實要求下，無論是作為上位立法的氣候變化應對法的實施，抑或是作為具體目標的碳達峰碳中和的如期實現(xiàn)，均需要具體的法律規(guī)則和體系化的法律制度。由此，制定專門法律為應對氣候變化提供全面法律支撐和穩(wěn)定法律依據(jù)的緊迫性前所未有。

采取制定國家層面的專門立法以規(guī)制影響氣候變化行為，調(diào)整與氣候變化有關(guān)的權(quán)利義務關(guān)系，推動碳達峰碳中和的實現(xiàn)已成為國際通行的立法例。英國、德國、法國、加拿大、墨西哥等國家或地區(qū)已經(jīng)制定了應對氣候變化法或低碳發(fā)展促進法，既規(guī)范了本土氣候變化應對工作，也轉(zhuǎn)化了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》中的相應規(guī)定，同時還促進了應對氣候變化工作的規(guī)范化，獲得國際社會的充分肯定?！?0 〕事實上，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》有關(guān)節(jié)能減排的原則性規(guī)定和國際排放貿(mào)易機制、聯(lián)合履行機制和清潔發(fā)展機制的設(shè)計，以及《巴黎協(xié)定》中溫控目標的硬性規(guī)定和各個國家自主減排的要求，均對世界各國強化國內(nèi)應對氣候變化專門立法提出了持續(xù)性要求，釋放了促進國內(nèi)專門立法的明顯信號。

當前，從應對氣候變化的現(xiàn)實壓力、執(zhí)政黨意志和國家意志的強力推動，以及近年來應對氣候變化立法研究的智識積累所提供的理論助力來看，我國制定以氣候變化應對法為載體的專門立法的各項條件已經(jīng)具備。一方面，我國始終以負責任大國的形象積極參與氣候變化治理;另一方面，我國始終堅持應以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的“共同但有區(qū)別的責任原則”，主張據(jù)此在發(fā)展中國家和發(fā)達國家間合理分擔減排責任?！?1 〕此外，為應對氣候變化，實現(xiàn)碳達峰碳中和，中共中央、國務院近一年來密集召開了高層級的會議，出臺了一些列重磅文件。

（二）減污降碳協(xié)同增效的基礎(chǔ)性規(guī)則缺損

溫室氣體與“大氣污染物”的認定標準不統(tǒng)一，減污降碳協(xié)同增效缺少基礎(chǔ)性規(guī)則支撐。減污降碳協(xié)同增效既是中央確定的方針，也是將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明總體布局的具體要求?！爸袊鴼夂蜃兓臀廴九欧艈栴}基本上是同根同源，節(jié)能減排是應對氣候變化和治理大氣污染所要求的共同任務?！?〔22 〕然而，如何實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，理論界仍然莫衷一是，現(xiàn)行立法也語焉不詳。對這個問題的認知取決于對溫室氣體是否屬于“大氣污染物”這一問題的判斷。在這個問題的判斷上，學界有不同的認識。否定論者認為，不宜將二氧化碳界定為污染物?！?3 〕因為，“一旦二氧化碳在立法上被作為污染物質(zhì)，西方發(fā)達國家就會要求我國的環(huán)境立法建立排放標準和超標排放處罰制度，這將不利于我國工業(yè)的發(fā)展”。〔24 〕肯定論者認為，根據(jù)大氣污染物的認定標準，溫室氣體可被視為大氣污染物，這既是大氣污染防治法為應對氣候變化作出的反應最便捷的途徑， 〔25 〕也是以美國為代表的發(fā)達國家的立法經(jīng)驗。2007年，美國聯(lián)邦最高法院曾就馬薩諸塞州訴美國聯(lián)邦環(huán)保局案作出判決，認為二氧化碳屬于空氣污染物?！?6 〕

國際上對溫室氣體的認定大多以《京都議定書》為準?！毒┒甲h定書》列明的主要削減的溫室氣體包括：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫?！?7 〕作為京都議定書的締約國，我國在繼承《京都議定書》對溫室氣體的認定的基礎(chǔ)上，于2020年12月發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，該辦法第42條將三氟化氮也列為溫室氣體。適當擴大溫室氣體的范疇，這既反映了科學研究的最新成果，也表明了我國在削減溫室氣體問題上秉持更為負責任的態(tài)度，還彰顯了我國積極承擔更大減排責任的決心。而關(guān)于“大氣污染物”的認定，我國大氣污染防治法既未對“大氣污染”作界定，也未明確“大氣污染物”的范圍?！洞髿馕廴痉乐畏ㄡ屃x》雖將“大氣污染”界定為由于人為活動，使某些物質(zhì)進入大氣，達到一定濃度，從而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面的特性改變，產(chǎn)生危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質(zhì)財富后果的大氣質(zhì)量惡化現(xiàn)象。但這個定義也只是給出了判斷“大氣污染物”的指引性規(guī)則。

然而，一方面，“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”和“污染物排放標準”共同構(gòu)成大氣污染防治法的科學性支撐。就“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”而言，該法援引的規(guī)范依據(jù)是原國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組制定的《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》。另一方面，從大氣污染防治法第1條第2款“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”的表述來看，該法采用了將溫室氣體與顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨氣等大氣污染物并列的立法體例。

綜上所述，推動減污降碳協(xié)同增效仍同時面臨認知層面的障礙和法律規(guī)則層面的缺失，碳達峰碳中和行動的法制框架的基礎(chǔ)性規(guī)則缺失明顯。

（三）相關(guān)立法目的之間缺乏協(xié)調(diào)

“每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的。” 〔28 〕每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都需要目的為其提供價值支撐?，F(xiàn)有碳減排相關(guān)立法涉及污染防治法、資源法、能源法、稅法、科技法等多個體系，這些立法都涉及溫室氣體控制，但囿于其自身的立法目的和立法時機，缺乏對碳達峰目標和碳中和愿景的統(tǒng)籌考慮，立法目的無法有效銜接?！?9 〕無論是應對氣候變化，抑或是碳達峰碳中和還未被納入現(xiàn)行環(huán)境保護法、自然資源法和能源法的立法目的中。具體來看：

其一，環(huán)境保護法及其制度體系是碳達峰碳中和行動的法制框架發(fā)展的制度基礎(chǔ)，理應對碳達峰碳中和的社會目標有所回應。但受立法滯后性的影響，現(xiàn)行環(huán)境法體系仍然缺少碳達峰碳中的法律回應。環(huán)境保護法立法目的條款中“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康”的表述為將碳達峰碳中和納入該法的規(guī)制對象奠定了基礎(chǔ)。因此，實現(xiàn)碳達峰碳中和屬于環(huán)境保護法的立法目的當無異議。從立法技術(shù)和立法規(guī)范來看，立法目的需有一定數(shù)量的具體法律規(guī)則予以彰顯和支撐。然而，在環(huán)境保護法的具體規(guī)則中，碳達峰碳中和的直接關(guān)聯(lián)性規(guī)則仍付之闕如，間接性關(guān)聯(lián)規(guī)則也語焉不詳，這些缺失限制了環(huán)境保護法在促進碳達峰碳中和中的功能發(fā)揮和妥當適用。另外，從大氣污染防治法的立法目的條款來看，該法的立法目的條款中“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”的表述也只是間接地確證了該法協(xié)同控制溫室氣體的意圖。

其二，從自然資源法體系的各單行法來看，以森林法、草原法等代表的自然資源單行法雖然能為應對氣候變化提供有限的規(guī)制功能，但這些法律并未明示應對氣候變化的立法意圖，其具體規(guī)則中更是缺少直接作用于碳達峰碳中和的制度安排。在中央明確提出碳達峰碳中和后，于2021年1月20日提請全國人大常委會審議的濕地保護法（草案）（以下簡稱濕地法草案）也鮮有應對氣候變化的內(nèi)容，更未對促進碳達峰碳中和作出表述。事實上，濕地生態(tài)系統(tǒng)在碳的全球固存中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。研究表明，盡管全球濕地面積僅占陸地面積的4%～6%，但濕地生態(tài)系統(tǒng)的碳儲量為300GtC～600GtC，約占全球陸地生態(tài)系統(tǒng)碳儲存總量的12%～24%?！?0 〕濕地法草案將濕地保護法的立法目的表述為“為了保護濕地，恢復和修復退化濕地，維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性，保障生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設(shè)，制定本法”?？梢?，該立法目的的表述忽視了對提升濕地碳匯能力的追求，無法承載碳達峰碳達峰碳中和對“濕地保護法”的功能期待。

其三，在能源法體系內(nèi)，能源基本法缺失，相關(guān)立法也未能直接且明確地將碳達峰碳中和納入立法規(guī)制的范疇，在制度構(gòu)設(shè)中也鮮有針對性的安排。2020年4月3日，我國能源法（征求意見稿）發(fā)布，該意見稿關(guān)于立法目的的表述為“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理，保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，促進能源高質(zhì)量發(fā)展”，基本上沿襲了“能源法”歷次草案版本的表述，并未直接對應對氣候變化的內(nèi)容作出規(guī)定。

國家能源局發(fā)布的《2020年法治政府建設(shè)年度報告》僅表示，要“積極推動能源法制定，使其列入2021年國務院立法工作計劃。”2021年4月21日，全國人大常委會公布了2021年度立法工作計劃，將能源法列為“預備審議的法律項目”，為能源法的盡早出臺釋放了積極的信號?！傲⒏膹U釋并舉”是法治建設(shè)與時俱進的必然要求，是推進全面依法治國的根本舉措。在定位為能源領(lǐng)域基本法的能源法暫時缺位的情況下，我國能源法領(lǐng)域的各單行法的立改廢釋均受到影響。這也意味著，能源法領(lǐng)域內(nèi)碳達峰碳中和行動法制框架的缺失在短期內(nèi)難以得到有效地補救。

三、完善碳達峰碳中和行動法制框架的舉措

（一）制定應對氣候變化的國家專門立法

我國已加入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，也決定接受《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》。制定氣候變化應對法是實現(xiàn)碳達峰碳中和的法制要求。減碳和降碳是碳達峰碳中和的法律轉(zhuǎn)化，清潔生產(chǎn)促進法、循環(huán)經(jīng)濟法等相關(guān)法律法規(guī)雖然可以產(chǎn)生一定的推動作用，但從法律的針對性、內(nèi)容的完整性和制度精準性來看，以氣候變化應對法為核心的國家專門立法顯然更具多重優(yōu)勢。

此外，制定應對氣候變化的國家專門立法有充分的政治決斷為支撐。中共中央政治局于2021年7月30日召開會議，要求“要統(tǒng)籌有序做好碳達峰碳中和工作，盡快出臺2030年前碳達峰行動方案，堅持全國一盤棋，糾正運動式‘減碳，先立后破，堅決遏制‘兩高項目盲目發(fā)展”?！?1 〕上述決策部署為我國制定氣候變化應對法提出了緊迫的要求。

如何制定我國的氣候變化應對法，以及制定怎樣的氣候變化應對法是亟待回答的重大法治問題。前者屬于法律之上的問題，其實質(zhì)是我國氣候變化應對法的立法定位、路徑選擇以及其與碳達峰碳中和目標的關(guān)系互構(gòu)問題。后者則屬于法律之下的問題，主要包括氣候變化應對法的立法目的錨定、基本原則構(gòu)造、主要框架搭建和關(guān)鍵制度的創(chuàng)設(shè)等。

就氣候變化應對法的立法定位來看，它理應是我國應對氣候變化問題，促進碳達峰碳中和的主要法律規(guī)則工具。首先，它是中國落實應對氣候變化《巴黎協(xié)定》的國內(nèi)立法。其次，從法律責任的分配來看，政府應當肩負起促進能源、經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的主要責任來防治氣候變化，因此應凸顯氣候變化應對法政府責任法的法律定位。再次，氣候變化應對法應是氣候穩(wěn)定的促進法，而不僅是氣候變化的減緩法或適應法?！?2 〕氣候變化應對法的立法目的不應僅是控制溫室氣體的排放量，而應聚焦于促進碳達峰碳中和的實現(xiàn)，維護氣候穩(wěn)定乃至消除工業(yè)文明對氣候造成的存量負面影響。最后，應對氣候變化不是一國、一隅之事，而是關(guān)涉人類命運共同體的大事，需要國際社會的通力合作和共同與努力?！?3 〕因此，氣候變化應對法不僅應是國內(nèi)應對法，而且應兼具國際合作法。

就我國氣候變化應對法的立法路徑選擇來看，大多數(shù)學者持較為積極的態(tài)度，普遍認為我國已經(jīng)具備了制定氣候變化應對法的充分條件，應盡快推動該法出臺，以保障碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)?！?4 〕個別學者在贊同我國應制定專門的氣候變化應對法的基礎(chǔ)上，將碳達峰碳中和相關(guān)立法與我國氣候外交談判和國家發(fā)展利益的維護等議題結(jié)合起來考慮，提出我國氣候變化應對立法應按照“協(xié)調(diào)推進國內(nèi)治理與國際治理，更好維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”的要求，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等國際公約或協(xié)定確立的國際準則、原則前提下審慎推進國內(nèi)立法，不能冒進的主張?！?5 〕有學者認為，碳達峰碳中和是一個重要的目標指向，從立法技術(shù)而言，不宜為了實現(xiàn)某個特定的目標單獨制定法律，為了做好實現(xiàn)雙碳目標和氣候變化應對工作，最為合理的制度安排是由全國人大常委會分別制定積極推進實現(xiàn)雙碳目標的決議和氣候變化應對法?！?6 〕

從氣候變化應對法與碳達峰碳中和目標的關(guān)系互構(gòu)來看，中央決策部署中“統(tǒng)籌有序做好碳達峰碳中和工作”是法制要求;“盡快出臺2030年前碳達峰行動方案，堅持全國一盤棋，糾正運動‘減碳先立后破，堅決遏制‘兩高項目盲目發(fā)展”是法治要求，前者以中央層面的專門立法為承載，后者以前者為條件，且內(nèi)含著依法推進碳達峰碳中和工作的期待。

就氣候變化應對法的具體內(nèi)容而言，立法目的、基本原則、主要框架和關(guān)鍵制度是其重點內(nèi)容。從立法目的來看，我國氣候變化應對法應構(gòu)建“減緩氣候變化”和“適應氣候變化”的“二元”目的，以分別映射“減緩氣候變化”和“適應氣候變化”的法制需求，并將其統(tǒng)一于“實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)”的終極目標。從基本原則來看，應確立氣候變化風險的預防原則、減緩與適應并重原則、公眾參與原則和國際合作原則等，以準確反映、精準體現(xiàn)和及時回應應對氣候變化的科學認識、客觀現(xiàn)實和國際法要求。在主要框架方面，除總則、監(jiān)督管理、法律責任及附則等一般性規(guī)定之外，氣候變化應對法應至少包含氣候變化應對的政府責任、氣候變化的減緩、氣候變化的適應、氣候穩(wěn)定的促進、氣候變化應對的國際合作等關(guān)鍵內(nèi)容。

具體來看，其一，應在法律上明確政府在應對氣候變化中具有的權(quán)限及其承擔的責任。同時，碳達峰碳中和及其階段性目標可以明確地安置于政府的責任之中，從而以法律的強制力來推進政府的行動力。其二，對氣候變化的減緩與適應是對排放溫室氣體的直接控制和對既成氣候變化趨勢的適應措施。兩者的并用與并重既是對氣候現(xiàn)狀全面接受，又是改善氣候現(xiàn)狀的積極努力，更是減緩與適應并重的原則使然?！?7 〕其三，對氣候穩(wěn)定的促進應以風險防范原則為引領(lǐng)，致力于實現(xiàn)溫室氣體的凈零排放甚至負排放。由于溫室氣體的周期特性，將對其的其管控停留在減排甚至凈零排放仍不足以根除溫室氣體引致的長期威脅， 〔38 〕氣候變化應對法應積極推動能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、碳捕獲技術(shù)的開發(fā)、碳匯能力的提升。其四，氣候變化應對的國際合作應以共同但有區(qū)別責任原則和國際合作原則為基本原則，為各國家和地區(qū)在應對氣候變化領(lǐng)域加強溝通與合作、維護自身權(quán)利和履行相應義務提供規(guī)范依據(jù)。就關(guān)鍵制度而言，參照國際應對氣候變化的立法經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，我國氣候變化應對法的關(guān)鍵制度至少應包括：碳排放標準制度、碳排放規(guī)劃制度、碳排放評價制度、碳排放監(jiān)測制度、碳核算制度、碳排放權(quán)交易制度、減碳和降碳的目標考核制度、碳排放激勵制度等。

（二）補救減污降碳協(xié)同增效基礎(chǔ)性規(guī)則的缺失

在氣候變化應對法出臺之前，采用對關(guān)聯(lián)性法律法規(guī)進行適當修改的方式，充分釋放現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)范體系在促進實現(xiàn)碳達峰碳中和上的潛力，發(fā)揮現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)制功能不失為一種便捷的方案。從以美國為代表的西方國家應對氣候變化的法治經(jīng)驗來看，在環(huán)境保護法規(guī)范體系內(nèi)，通過以大氣污染防治法為代表的污染防治法的變革，推動碳達峰碳中和是較為通行的做法。經(jīng)由30余年的發(fā)展、演進，以大氣污染防治法為主要代表的法律法規(guī)在大氣污染控制上探索出了較為成熟的運行模式。在大氣污染防治法中實施協(xié)同控制是溫室氣體控制自覺的、首要的規(guī)制模式之選擇?！?9 〕為更好地發(fā)揮現(xiàn)行大氣污染防治法在促進碳達峰碳中和中的作用，需以如下兩方面制度的補缺為要：

其一，統(tǒng)一“空氣環(huán)境質(zhì)量標準”和“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”，完善“大氣污染物排放標準”，將以二氧化碳為代表的溫室氣體納入上述標準的評價對象范疇;其二，以前一變革為基礎(chǔ)，完善現(xiàn)行大氣污染防治法的有關(guān)內(nèi)容。具體而言，首先，用“空氣環(huán)境質(zhì)量標準”吸收“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”，從而保持國家環(huán)境質(zhì)量標準的統(tǒng)一性和權(quán)威性。其次，補救現(xiàn)行環(huán)境質(zhì)量標準中評價對象范疇不周延的缺失，從而為立法的科學性奠定堅實的基礎(chǔ)。再次，修改大氣污染防治法的立法目的，將應對氣候變化作為價值性目的引入其中，凸顯該法對應對氣候變化的關(guān)切。最后，以大氣污染防治法立法目的條款的變革為前提，對該法第2條第1款的表述予以保留并對同條第2款進行修改，擴大溫室氣體對象范疇。

（三）完善關(guān)聯(lián)立法以形成體系性合力

一是將碳達峰碳中和融貫于環(huán)境保護法體系中。一方面，作為環(huán)境保護法體系的基本法，環(huán)境保護法對污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護法的演進發(fā)揮著指引作用。通過對環(huán)境保護法的修訂，將特定的立法意圖融貫于環(huán)境保護法體系是最為便捷和高效的立法技術(shù)方案。另一方面，促進減污降碳協(xié)同增效需要對環(huán)境保護法體系中的污染防治法和以循環(huán)經(jīng)濟法為代表的低碳發(fā)展法進行變革。同時，為減少、降低大氣中溫室氣體的總量和濃度，還需要對自然資源法進行統(tǒng)一修訂，通過強調(diào)自然資源的保護和保育，以提高生態(tài)環(huán)境的碳匯能力，形成“減污—降碳—增匯”的協(xié)同效果。遵循基本法變革引領(lǐng)一般法變革的規(guī)律，環(huán)境保護法中各子法律體系的變革均應以環(huán)境保護法的修訂為前提。因此，對環(huán)境保護法進行修訂就顯得極為必要。

當前，我國環(huán)境法律體系的發(fā)展正處于以體系完備、內(nèi)容完整和制度整合等為主要任務的內(nèi)涵式發(fā)展與向著法典化目標邁進的疊加演進階段。經(jīng)由立法者意志、理論研究的智力支撐、環(huán)境善治的法治要求以及法律的自我演進需要等多重動力的合力推動，環(huán)境保護法的法典化已經(jīng)成為顯見的趨勢，且適度法典化成為主流認識。〔40 〕由此，將碳達峰碳中和融入環(huán)境保護法體系中有兩種路徑：其一是僅對環(huán)境保護法進行修訂，具體包括對總則部分的立法目的條款進行修改，將“應對氣候變化”作為立法目的之一納入其中。在此基礎(chǔ)上，在分則中增設(shè)應對氣候變化的專門條款，并對分則中的關(guān)聯(lián)條款進行修改，增加應對氣候變化的內(nèi)容，形成立法目的引領(lǐng)下的應對氣候變化的專門規(guī)則體系。其二，是通過利用環(huán)境保護法的法典化發(fā)展機會，將碳達峰碳中和系統(tǒng)性地融貫于環(huán)境保護法典之中。

宥于環(huán)境保護法的體例，選擇第一種路徑僅能將促進碳達峰碳中和來應對氣候變化的意圖輻射至生態(tài)保護法和污染防治法，并不能將上述意圖完整、全面地推及至整個環(huán)境保護法體系，致使同屬于環(huán)境保護法體系的自然資源法不能同向演進，阻滯著環(huán)境保護法體系內(nèi)促進碳達峰碳中和、應對氣候變化的體系性合力的匯聚。由此看來，采取第二種途徑，即借由環(huán)境保護法的法典化發(fā)展機會，將碳達峰碳中和系統(tǒng)性地融貫于環(huán)境法典之中更為妥當且更有前瞻性。

碳達峰碳中和在環(huán)境法典中的融貫問題可細分為其如何在環(huán)境法典總則和環(huán)境法典分則中得到妥當?shù)伢w現(xiàn)。

就前者而言，立法目的、適用范圍、基本國策的宣告、基本原則和基本制度是環(huán)境法典總則的核心內(nèi)容。由是，碳達峰碳中和在環(huán)境法典總則中的融入又可進一步細分為其在環(huán)境法典的立法目的、適用范圍、基本國策的宣告、基本原則和基本制度中的表達問題。全國人大常委會法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范（施行）（一）》5.1規(guī)定：“立法目的的內(nèi)容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列?！毖?，碳達峰碳中和似乎應當直接、具體和明確地在環(huán)境法典立法目的條款中得以表達。然而，一方面，碳達峰碳中和所屬的氣候變化問題只是環(huán)境法典規(guī)制客體范疇的一類問題，在環(huán)境法典總則部分用具象的方式予以直接、明確的表述會影響環(huán)境法典對于其他規(guī)制客體的統(tǒng)攝力，造成規(guī)制效果的失衡。另一方面，隨著科技進步與經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型升級，氣候變化問題將會得到妥善的解決。出于保持環(huán)境法典安定性的考量，不宜將其直接、具體和明確地表達于其中。從碳達峰碳中和在環(huán)境法典中有關(guān)基本國策宣告條款中的表達來看，宜將碳達峰碳中和以宣告基本國策的方式作抽象化的表達，如此既能反映當前碳達峰碳中和的國策定位， 〔41 〕又能精準貫徹落實中央對碳達峰碳中和的戰(zhàn)略部署。從碳達峰碳中和在環(huán)境法典所宣示的基本原則中的表達來看，“預防為主”或“風險預防”的表述均可表明對實現(xiàn)碳達峰碳中和對其背后氣候變化風險進行預防的原則主張。從碳達峰碳中和在環(huán)境法典基本制度中的融入來看，通過對現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度、排污許可及交易制度、清潔生產(chǎn)制度等進行適當修改即可實現(xiàn)碳達峰碳中和的融入?！?2 〕

就后者而言，其框架性思路如下：其一，在污染防治編中，以經(jīng)過針對性修改的大氣污染防治法為藍本，為減緩氣候變化提供協(xié)同規(guī)制;其二，在自然資源編中，以減碳和降碳為主要規(guī)制目標，利用能效標準、能源節(jié)約以及新能源、可再生能源開發(fā)利用等方面的現(xiàn)有規(guī)則，從源頭上規(guī)制溫室氣體排放行為，為在氣候變化方面從“問題緩解”到“氣候穩(wěn)定”提供長效性和全過程規(guī)制力;其三，在生態(tài)保護編中，以提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力為核心訴求，通過對森林法、草原法、濕地法等法律法規(guī)的修改和創(chuàng)制，提高我國生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，增加生態(tài)系統(tǒng)的碳匯總量，助力我國碳達峰碳中和乃至全球氣候高水平穩(wěn)定的順利實現(xiàn)。

二是盡快出臺能源法，引領(lǐng)能源法領(lǐng)域內(nèi)以碳達峰碳中和為目標的能源法制變革。2020年4月，我國能源法（征求意見稿）發(fā)布，能源法的立法進程明顯加快，但基于各種原因，能源法尚未進行正式的立法程序。在建設(shè)生態(tài)文明的宏大敘事下，能源法不僅承擔著保障能源安全、推進能源革命、規(guī)范能源市場建設(shè)等使命，還肩負著建立清潔低碳安全高效的現(xiàn)代能源體系，應對氣候變化的歷史重任。以此為標準，能源法（征求意見稿）的內(nèi)容尚需作如下修改：一是在立法目的條款中將“應對氣候變化”作為目的之一納入其中，置于“提高能源效率”與“促進能源高質(zhì)量發(fā)展”之間，以此與總則第3條、第4條、第5條、第18條和第19條形成總則內(nèi)的邏輯銜接。二是將分布在分則中應對氣候變化的條款進行整合，以氣候變化專章的形式予以呈現(xiàn)，改變應對氣候變化的有關(guān)內(nèi)容依附或者潛藏于其他條款中的情況，據(jù)此與總則中的規(guī)定完成邏輯對接，形成能源法對氣候變化應對的體系性合力。

結(jié)語

氣候變化是21世紀人類面臨的重大挑戰(zhàn)，2021年是我國碳達峰碳中和的元年。推動碳達峰碳中和行動的政策體系框架正加速形成，黨中央國務院已經(jīng)成立了碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，也正在制定碳達峰碳中和時間表、路線圖、1+N政策體系。〔43 〕碳達峰碳中和的技術(shù)清單也正在迅速編制并抓緊研發(fā)、推廣和規(guī)模化運用。應對氣候變化重大風險，法律體系不能缺位，亟需就位。以法律體系的不斷完善和法律制度的靶向變革補足我國氣候變化治理體系的法制短板，是中國特色社會主義法治體系的時代使命。構(gòu)建碳達峰碳中和行動的法制框架，首先應錨定于氣候變化治理的目標定位，標定碳達峰碳中和行動法制框架建構(gòu)和發(fā)展的基本方向。其次，應以憲法中“生態(tài)文明”“新發(fā)展理念”“美麗中國”等相關(guān)規(guī)定為碳達峰碳中和行動法制框架的價值依歸。再次，應充分挖掘以環(huán)境保護法為代表的法律法規(guī)中的規(guī)范素材，充分釋放現(xiàn)行法中相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制潛力，并以此作為發(fā)展?jié)M足碳達峰碳中和行動需要的法律框架的堅實基礎(chǔ)。最后，應補救我國氣候變化治理法律體系的關(guān)鍵缺失，以制定“氣候變化應對法”并配套相應的規(guī)范體系為當前應采取的主要舉措。如此，方能形成“政策引領(lǐng)—技術(shù)推進—法制保障”三位一體的促進碳達峰碳中和行動方略，并成功構(gòu)建管控氣候變化重大風險的完備制度框架。

Abstract： Constructing a carbon peaking and carbon neutralization legal system is an urgent and important task to promote its transformation from policy-led and technological advancement to legal protection. The relevant provisions in the preface and general principle of the Constitution are the guidance of the carbon peaking and carbon neutralization legal system. The environmental protection legal system， the energy legal system and related laws are the support of the carbon peaking and carbon neutralization legal framework， and together they form the beginning of the carbon peaking and carbon neutralization legal framework. Due to the lack of national specific legislation to address climate change， the lack of basic rules for synergy in reducing pollution and carbon emissions， and the lack of coordination between the legislative purposes of related legislation， these have jointly led to the key deficiency of China's carbon peaking and carbon neutralication legal system. Based on the above problems， this article proposes the following improvement measures： Enacting a "Climate Change? Law" to remedy the lack of special national legislation; Expanding? the range of? greenhouse gases to remedy the deficiencies in the basic rules for synergy in reducing pollution and carbon emissions; remedy the deficiencies in the basic rules for synergy in reducing pollution and carbon emissions; Integrating carbon peaking and carbon neutralization systematically into the environmental protection law system and the energy law system.

Key words： carbon peaking and carbon neutralization; reduce pollution and carbon emissions; climate change; climate change law; ecological civilization; legislative purpose