劉曉慧

(江蘇財會職業(yè)學(xué)院，江蘇 連云港 222061)

一、引言

城市是區(qū)域碳減排的研究對象與重要單元，也是實現(xiàn)全球碳減排的關(guān)鍵所在。 在當(dāng)前國情下，人口是二氧化碳排放的主要來源，而承載人口最重要的單位是社區(qū)。 因此，建設(shè)低碳社區(qū)自然成為綠色發(fā)展與節(jié)能環(huán)保的重要抓手。 自2015年2 月《低碳社區(qū)試點建設(shè)指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，國家發(fā)改委明確提出，截至2015年底要建設(shè)1000 個國家級低碳社區(qū)試點項目以及一批示范項目。 同年10 月，連云港市政府辦公室下發(fā)《連云港市低碳城市建設(shè)工作方案》，該方案指出發(fā)展低碳經(jīng)濟、創(chuàng)建低碳城市是連云港市實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必經(jīng)之路，也是促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效路徑。

低碳經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府預(yù)算與融資的支持。 當(dāng)前，低碳領(lǐng)域的融資規(guī)模與實際發(fā)展所需資金量相差甚遠，原因主要有兩方面:第一，低碳經(jīng)濟發(fā)展尚處于起步階段，民眾對此還不熟悉，私人資本望而卻步；第二，地方政府財力捉襟見肘。 20 世紀(jì)90年代興起的一種新的公共治理模式——PPP模式，以其獨特的優(yōu)勢在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。 該治理模式整合公私部門資源，解決資金短缺難題，充分利用私營部門的先進管理經(jīng)驗與技術(shù)優(yōu)勢，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。 黨的十八大以來，節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟是PPP 模式推廣與探索的新興領(lǐng)域，創(chuàng)新低碳社區(qū)的治理模式能夠為環(huán)境治理帶來更大的經(jīng)濟效益與社會效益。 因此，創(chuàng)新運用PPP 模式治理連云港低碳社區(qū)建設(shè)，并探索建設(shè)路徑，是公共管理改革的現(xiàn)實選擇。

二、低碳社區(qū)的內(nèi)涵

在應(yīng)對全球氣候變暖、減少溫室氣體排放的背景下，低碳社區(qū)的概念應(yīng)運而生。 根據(jù)《連云港市低碳城市建設(shè)工作方案》，低碳社區(qū)以可持續(xù)發(fā)展為理念，通過提高可再生能源利用水平，進行節(jié)能改造、設(shè)計，以及建設(shè)環(huán)境友好型基礎(chǔ)設(shè)施，從而建立完善的社區(qū)治理模式，以減少社區(qū)的能源消耗和二氧化碳排放。 而低碳社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在于減少碳排放。碳排放是指社區(qū)居民在日常生活中消耗能源所排放的二氧化碳，包括化石燃料燃燒所產(chǎn)生的直接排放與購電、購熱生產(chǎn)所產(chǎn)生的間接排放。

三、連云港低碳社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查分析

連云港位于江蘇省東北部，是全國文明城市和國家衛(wèi)生城市，設(shè)有三區(qū)三縣，面積7615 平方千米，人口約460 萬，主要的低碳節(jié)能項目有:生活垃圾焚燒發(fā)電項目、污水集中處理工程、城市污泥處置工程、尾水達標(biāo)排放工程、建筑清潔能源熱電聯(lián)供關(guān)鍵技術(shù)等。 在2020年8 月，科研項目小組在10 個社區(qū)進行了問卷調(diào)查。 共發(fā)放500 份問卷，收回430份，有效問卷率達86%。 對收集到的數(shù)據(jù)進行了分析，結(jié)果如下:

(一)居民對低碳社區(qū)理念的了解途徑調(diào)查

從表1 可以看出，互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)專題宣傳是傳播低碳社區(qū)信息的主要途徑。 這說明在日常生活中居民非常關(guān)注與低碳社區(qū)相關(guān)的新聞與信息。 同時可以發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者通過專業(yè)學(xué)習(xí)途徑獲悉低碳社區(qū)理念的占比較小，因此，應(yīng)提倡政府多開展低碳社區(qū)相關(guān)專業(yè)學(xué)習(xí)。

表1 居民對低碳社區(qū)理念的了解途徑

了解途徑 人數(shù) 有效百分比/%互聯(lián)網(wǎng) 214 49.77報紙雜志 70 16.28社區(qū)專題宣傳 98 22.79戶外公益廣告 36 8.37專業(yè)學(xué)習(xí) 12 2.79合計 430 100.00

(二)居民對低碳社區(qū)建設(shè)態(tài)度的調(diào)查

從表2 可以看出，絕大多數(shù)被調(diào)查者是支持低碳社區(qū)建設(shè)的，這說明連云港市建設(shè)低碳社區(qū)是被大多數(shù)居民所接受的。 對低碳社區(qū)建設(shè)持無所謂態(tài)度的被調(diào)查者都是30 歲以下的年輕人，約占被抽樣年輕人人數(shù)的33.33%，這對未來低碳社區(qū)建設(shè)造成了一定的阻礙。 由于年輕人更容易接受新鮮事物，相信這種阻礙也是能夠被克服的。 而接受問卷調(diào)查的中老年人反而對低碳社區(qū)建設(shè)做出積極的響應(yīng)，表明他們比年輕人容易接受該理念。

表2 不同年齡段居民對低碳社區(qū)建設(shè)的態(tài)度

態(tài)度 會積極響應(yīng) 無所謂 影響自己，不愿改變 合計年齡＜30 歲 188 94 0 282 30 歲≤年齡＜45 歲 82 0 6 88 45 歲≤年齡＜60 歲 36 0 0 36年齡>60 歲 24 0 0 24合計 330 94 6 430

(三)居民對社區(qū)節(jié)能減排滿意度的調(diào)查

從表3 可以看出，節(jié)能減排理念已被社區(qū)建設(shè)運用到多方面，例如交通系統(tǒng)、綠化帶、低碳建材以及道路與照明等。其中，居民對綠化帶的建設(shè)最為滿意，對垃圾桶分類設(shè)施最不滿意。 但對低碳建材、隔熱設(shè)施等低碳減排設(shè)施完全不了解的居民占比20% 以上，說明社會對這些典型項目的推廣宣傳力度不夠。

表3 居民對社區(qū)節(jié)能減排滿意度 單位:%

項目 完全不了解 不滿意 一般 滿意 合計交通系統(tǒng) 17.4 19.5 43.1 20 100綠化帶 6.6 4.2 31.3 57.9 100低碳建材 27.2 17.9 40.5 14.4 100道路與照明等低碳基礎(chǔ)設(shè)施 13.3 7.2 50.8 28.7 100隔熱設(shè)施 26.6 23.6 40.1 9.7 100分類垃圾桶 7.2 25.2 35.9 31.7 100社區(qū)規(guī)劃布局 10.2 3.6 54.8 31.4 100

四、運用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)的必要性與可行性分析

(一)運用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)的必要性

1.政府財力捉襟見肘

受新冠疫情影響，當(dāng)前世界經(jīng)濟低迷，我國經(jīng)濟增長放緩，雖然這種現(xiàn)象符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，但給國家?guī)淼奶魬?zhàn)也是巨大的。 目前地方政府財力捉襟見肘，難以滿足低碳社區(qū)建設(shè)的資金、人力、技術(shù)等方面的需求。 因此，政府應(yīng)當(dāng)激勵社會資本進入低碳環(huán)保領(lǐng)域，充分利用其在投資、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，緩解地方政府的財政壓力。

2.經(jīng)濟效益顯著

PPP 模式的最大優(yōu)勢在于其具有“四兩撥千斤” 的作用，即能夠以較少的公共資本撬動更多的民間資本，從而激發(fā)潛在的投資意愿，帶動綠色經(jīng)濟持續(xù)增長，提供更多的就業(yè)崗位，增加就業(yè)機會，解決失業(yè)難題，使勞動力市場更加繁榮。此外，在低碳社區(qū)建設(shè)中，PPP 項目的有序運行需要金融、法律、咨詢等多個行業(yè)的緊密配合，這樣有助于補齊短板，起到事半功倍的效果，促進相關(guān)行業(yè)共同發(fā)展。 由此可見，運用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)帶來的經(jīng)濟效益尤為顯著。

3.揚長避短，各取所需

在市場經(jīng)濟背景下，公共部門與私營部門各有優(yōu)勢與劣勢。 公共部門的優(yōu)勢在于制度健全、監(jiān)督體系完整、信用高；劣勢在于技術(shù)管理水平落后，經(jīng)濟效率低下。 私營部門的優(yōu)勢在于擁有雄厚的資金實力、先進的管理經(jīng)驗和成熟的技術(shù)。 采用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)，能夠讓公私部門揚長避短，各取所長，在地方政府的監(jiān)督與制度保障下，充分發(fā)揮私營部門在資金、效率等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn) “1＋1> 2” 的經(jīng)濟效應(yīng)。

(二)運用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)的可行性

維持公私合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵因素是利益分享。 在PPP 項目中，私人資本的目標(biāo)是利潤最大化，即項目必須給予其必要的回報，才可激發(fā)其投資持續(xù)性。 高質(zhì)量地提供基礎(chǔ)設(shè)施。 低碳社區(qū)建設(shè)作為一個商業(yè)項目，需讓私人資本獲取一定的回報，該合作方式更適合運用PPP 模式，與PPP 項目的建設(shè)理念非常契合。

當(dāng)前，低碳社區(qū)的組織形式有兩種:現(xiàn)有社區(qū)和新社區(qū)?，F(xiàn)有社區(qū)可采用政府付費中的績效付費方式來滿足私人資本的回報需求，而新社區(qū)可通過用戶付費方式來實現(xiàn)該目標(biāo)。 與此同時，國家發(fā)改委在其發(fā)布的《低碳社區(qū)建設(shè)試點指南》中強調(diào)，要拓寬融資渠道，激勵銀行、證券、基金、信托以及保險機構(gòu)等金融組織積極參與低碳社區(qū)的投資建設(shè)，帶動低碳社區(qū)發(fā)展，制定PPP 低碳項目新融資模式的財稅政策支持體系，支持低碳示范項目與試點項目的建設(shè)，形成 “社會參與、政府引導(dǎo)、市場運營” 的多元化投融資機制。 有鑒于此，建設(shè)低碳社區(qū)運用PPP 模式是可行的。

五、連云港低碳社區(qū)建設(shè)路徑的探索

PPP 項目的主要參與者包括政府、私人部門、PPP 項目公司、咨詢機構(gòu)以及金融機構(gòu)等。 具體組織架構(gòu)見圖1。

圖1 低碳社區(qū)PPP 治理模式的組織機構(gòu)

作為低碳社區(qū)PPP 項目的發(fā)起人，地方政府在建設(shè)低碳社區(qū)的過程中主要起到兩個方面的作用。 第一，通過給予私人部門特許經(jīng)營權(quán)以及提供項目資金與貸款擔(dān)保，來保證項目順利進行。 第二，通過制定財稅優(yōu)惠政策來扶持低盈利性的低碳社區(qū)項目，協(xié)調(diào)各部門、各行業(yè)通力合作，簡化辦事程序，采取一體化審批方式，提高行政效率，促進項目的持續(xù)發(fā)展。

低碳社區(qū)PPP 項目的直接投資者是私人部門。 一方面，政府部門通過招投標(biāo)的方式選擇合適的社會資本，由于低碳項目的特殊性，在選擇伙伴時需謹慎，不僅需要考慮其資金實力，還需考慮其對低碳理念的認同性。 另一方面，社會資本與PPP 項目公司一般是通過股權(quán)協(xié)議形式相關(guān)聯(lián)的，雙方會就項目設(shè)計、實施、移交等階段達成協(xié)議。

PPP 項目公司作為項目的實施者，由政府部門與民間組織共同組成，是PPP 治理模式組織機構(gòu)的核心，在整個項目建設(shè)過程中扮演著多重角色。 它以協(xié)議或合同的方式，與金融機構(gòu)、咨詢公司、私人部門、政府部門等相關(guān)參與方形成緊密的合作關(guān)系，以保障項目的有序進行。

低碳社區(qū)項目資金的主要提供者是金融機構(gòu)，其中以銀行為主，例如國有銀行、商業(yè)銀行、國際金融機構(gòu)等。 金融機構(gòu)為項目所需的巨額資金需求提供了有力的保證，同時，金融機構(gòu)本身所具有的高信譽，也為PPP 低碳社區(qū)項目提供了信用擔(dān)保。 由此一來，可以吸引更多的社會資本參與進來。

咨詢公司的職能主要是為項目公司提供政策咨詢，例如財稅、會計、法律等方面，這對選擇合適的合作伙伴來說至關(guān)重要。 低碳PPP 項目包括項目識別、建設(shè)、運營、移交等多個階段，每個階段涉及的風(fēng)險、資本結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)等問題都較為復(fù)雜，因此在整個項目生命周期內(nèi)，咨詢服務(wù)都顯得很有必要。

六、政策建議

(一)建設(shè)低碳產(chǎn)業(yè)鏈，推動低碳社區(qū)試點與示范項目建設(shè)

連云港市低碳事業(yè)起步較晚，所以即使開發(fā)了一些低碳社區(qū)，也沒有可以借鑒的項目經(jīng)驗。 因此，建設(shè)低碳產(chǎn)業(yè)鏈非常重要。 政府應(yīng)投資新能源、新材料、節(jié)水節(jié)能、減排降污等一系列低碳產(chǎn)業(yè)，積極推進低碳社區(qū)試點與示范項目的建設(shè)，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟，提倡資源循環(huán)利用，宣傳環(huán)保理念，讓民眾接受并從行動上響應(yīng)低碳社區(qū)建設(shè)的號召。

(二)建立穩(wěn)定的低碳社區(qū)PPP 項目回報機制，激勵社會資本參與

由于低碳項目具有盈利性低、投資周期長、資金需求量大等特點，使得私人資本參與融資與建設(shè)的積極性不夠。 因此，政府可通過創(chuàng)新低碳社區(qū)PPP 項目的盈利模式，建立長效回報機制，以激勵社會資本參與。 比如，基于不同項目的特征，可采用政府付費、用戶付費、可行性缺口補貼等方法來回收資金，通過資源組合開發(fā)、項目捆綁等盈利模式，延伸并拓展低碳產(chǎn)業(yè)鏈，提高低碳社區(qū)項目的盈利能力。

(三)優(yōu)化PPP 低碳項目的財稅政策支持體系，創(chuàng)造良好營商環(huán)境

政府的支持為低碳社區(qū)PPP 項目的建設(shè)提供了強有力的保障，政府應(yīng)在已有的PPP 財稅政策的基礎(chǔ)上對其進行優(yōu)化完善，制定針對低碳社區(qū)PPP 項目的具體財稅政策，為社會資本的參與創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。 例如，設(shè)立中國PPP 低碳融資發(fā)展基金、完善碳交易市場、實施PPP 低碳項目的投資進項退稅政策等。

七、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前連云港市的低碳社區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，各方面依舊不成熟，運用PPP 模式探索性地尋找建設(shè)路徑，具有一定的必要性與可行性。 通過構(gòu)架低碳社區(qū)PPP 項目各方參與者的組織架構(gòu)，能夠有助于厘清各方職能，以更好地帶動低碳經(jīng)濟的發(fā)展。