魏革軍

編者按：全球金融危機的頻發(fā)，促使國際主流監(jiān)管理念由以規(guī)則監(jiān)管為主向以原則監(jiān)管為主的發(fā)展趨勢轉(zhuǎn)變，我國也不例外。我們在2012年引入的“展業(yè)三原則”雖然體現(xiàn)了原則性監(jiān)管要求，但目前在銀行執(zhí)行層面尚未真正落地，完全由“原則監(jiān)管”取代“規(guī)則監(jiān)管”確實存在一定難度。本文在綜合考量具體國情和監(jiān)管實踐的基礎上，提出我國需要充分發(fā)揮原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)勢，構(gòu)建完善以原則監(jiān)管為主導、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相融合的新模式，在未來的實踐中不斷動態(tài)調(diào)整監(jiān)管組合，實現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)管的核心觀點，并提出外匯微觀監(jiān)管新模式的監(jiān)管架構(gòu)和實現(xiàn)路徑，或可成為供業(yè)界及學界借鑒和參考的有效監(jiān)管模式。

在“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議中，黨中央提出推進金融雙向開放，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平，健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系。這是主動適應國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢變化，推動國內(nèi)金融體制改革，改進金融監(jiān)管能力，提高金融發(fā)展水平的必由之路。在國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局下，統(tǒng)籌資本項目可兌換和人民幣國際化，防范跨境資金流動風險，對外匯微觀監(jiān)管提出了新要求。近年來，外匯管理部門持續(xù)深化外匯領域改革，不斷完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體監(jiān)管框架，在微觀監(jiān)管方面積極探索從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但實踐中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如何完善與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相適應的外匯管理體制機制，使監(jiān)管能力與開放格局相適應，值得深入思考。

我國外匯管理微觀監(jiān)管改革歷程：從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變

在金融監(jiān)管方面，特別是2008年金融危機之后，國際社會普遍開展了對最優(yōu)金融監(jiān)管方式的探討，主要集中在規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管孰優(yōu)孰劣的爭議上，但是最終并沒有形成完全一致的看法。從規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管的核心要義看，規(guī)則監(jiān)管是在系統(tǒng)化的法律框架下，制定若干具體的監(jiān)管規(guī)則，對監(jiān)管對象的經(jīng)營管理行為、具體業(yè)務操作給予明確規(guī)定，框定了監(jiān)管對象的權(quán)利與義務，并通過監(jiān)管權(quán)力保障監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行，具有明顯的強制性、行政干預性和“法條主義”特征。而原則監(jiān)管則是在以宏觀監(jiān)管目標（多為風險導向和結(jié)果導向）為原則的框架下，對微觀領域金融機構(gòu)等主體的中介“指標”實施輕觸監(jiān)管（Light-Touch Approach），對監(jiān)管對象如何實現(xiàn)監(jiān)管目標實施指導及評價，其監(jiān)管程度更為抽離具體事項，較少運用固化的規(guī)則體系，以評價原則執(zhí)行結(jié)果和引導激勵為主，具有靈活性高、適應性強和“自由主義”特征。我國外匯管理微觀監(jiān)管也經(jīng)歷了規(guī)則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管演變兩個階段。

2009年以前：以規(guī)則監(jiān)管為主。2009年之前，我國外匯微觀領域主要依賴于規(guī)則監(jiān)管。從1978年之前的外匯供求實行嚴格中央控制，1979～1993年的外匯管理體制改革起步階段建立嚴格的規(guī)則制度，實行外匯額度留成制和獨立自主的中央統(tǒng)一管理，到1994年人民幣匯率并軌、企業(yè)收匯及用匯制度改革，行政干預逐漸減少，開始市場化改革，再到1996年經(jīng)常項目實現(xiàn)完全可兌換，進入可兌換后的初步發(fā)展階段。與這一進程相適應，需要建立一套基于市場主體行為的監(jiān)管方式，規(guī)則監(jiān)管適宜于經(jīng)濟事項相對單一和“管道式”改革開放的進程，很好地契合了當時我國經(jīng)濟金融發(fā)展環(huán)境。在此期間，外匯管理部門賦予金融機構(gòu)各種明確的規(guī)則，規(guī)范其權(quán)力、責任和義務，各跨境交易項目的規(guī)范性條款占據(jù)主導地位，如登記備案、事前審批、額度管理、專用賬戶管理、具體操作規(guī)定等，有效維護了外匯市場的穩(wěn)定。規(guī)則監(jiān)管與我國當時的國情、外匯的稀缺程度、人民幣匯率形成機制改革進程是基本吻合的，實踐證明，規(guī)則管理總體是有效的，成功化解了1998年和2008年兩次國際金融危機對我國的負面影響，保持了人民幣匯率和外匯儲備的基本穩(wěn)定，在經(jīng)常項目可兌換后，仍然保持了資本項目外匯管理的有效性。

2009年以后：規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管演變。2009年，外匯局提出外匯管理理念和方式的“五個轉(zhuǎn)變”（即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理，從“有罪假設”轉(zhuǎn)變到“無罪假設”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負面清單”），我國外匯管理進入了由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變并行的階段。隨著資本項目可兌換和人民幣國際化進程加快，外匯領域“放管服”改革持續(xù)推進，金融科技監(jiān)管能力不斷提升，外匯審批業(yè)務不斷減少，絕大多數(shù)業(yè)務逐漸下放至金融機構(gòu)辦理，更加強調(diào)事中事后監(jiān)管。從2013年開始，各交易條線明確提出金融機構(gòu)應遵循“展業(yè)三原則”（即了解客戶、了解業(yè)務、盡職審查），外匯管理方式中也逐步融入了一些原則性監(jiān)管要求。2016年成立全國外匯市場自律機制，外匯局開始在原則監(jiān)管及其執(zhí)行等方面進行探索，建立自律與他律相結(jié)合的微觀監(jiān)管機制，并逐步加大制度清理整合力度，外匯政策法規(guī)從最多時的上千件，精簡到2021年6月底的191件，特別是經(jīng)常項目項下僅保留了8件法規(guī)，經(jīng)常項目和資本項目分別形成統(tǒng)一的業(yè)務操作指引，在業(yè)務審核方面給予了金融機構(gòu)更大的自由。這一階段通過深化外匯管理體制改革，構(gòu)建更加科學有效的監(jiān)管機制，以更加市場化的管理手段來服務和支持涉外經(jīng)濟發(fā)展，防范跨境資金流動風險，是新形勢下外匯管理適應國家經(jīng)濟金融發(fā)展需要、與時俱進的重要體現(xiàn)。

我國外匯管理微觀監(jiān)管的挑戰(zhàn)：規(guī)則監(jiān)管弊端顯現(xiàn)，原則監(jiān)管尚不完善

目前，我國外匯領域微觀監(jiān)管仍以規(guī)則為主，突出表現(xiàn)在以業(yè)務操作規(guī)程和指引作為具體辦理依據(jù)。隨著“五個轉(zhuǎn)變”和“展業(yè)三原則”的提出，外匯管理由規(guī)則監(jiān)管開始向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變并行。此時，原有規(guī)則監(jiān)管的缺陷開始顯現(xiàn)，而原則監(jiān)管尚處于探索階段，隨著外匯管理在更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，在監(jiān)管體系和監(jiān)管執(zhí)行上，無論是對規(guī)則監(jiān)管還是原則監(jiān)管，都提出了巨大挑戰(zhàn)。

監(jiān)管模式缺乏明確定位。現(xiàn)行外匯管理微觀監(jiān)管模式既有規(guī)則監(jiān)管又有原則監(jiān)管，是完全采取原則監(jiān)管、還是采取原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相融合的模式，目前尚無明確定位，需要進行頂層設計和規(guī)劃。一方面，監(jiān)管模式的定位、邊界、手段不清晰，不利于提高政策的透明度和可預期性，難以將開放的精神和開放理念自動應用到新的業(yè)務中。另一方面，原則監(jiān)管的運用也僅限于外匯管理理念層面和“展業(yè)三原則”這一要求，具體的監(jiān)管內(nèi)容、金融機構(gòu)監(jiān)管中介目標及其他配套分項原則并未建立，規(guī)則與原則適用的邊界也尚未明確界定，容易造成政策法規(guī)適用不清，原則過于籠統(tǒng)不利于金融機構(gòu)操作和執(zhí)行，銀行傾向于在規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管中選擇有利條款執(zhí)行，影響外匯管理政策的執(zhí)行效果和監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

規(guī)則監(jiān)管難以適應新發(fā)展要求。雖然規(guī)則監(jiān)管明確了哪些業(yè)務能夠辦理以及如何辦理，但是隨著經(jīng)濟金融交易的復雜化，難以窮盡和規(guī)范所有的交易業(yè)務。一是規(guī)則性監(jiān)管更多是自上而下的，基于具體法規(guī)、特定的部門逐項作出的管理規(guī)定，合起來就是整體的承諾，其開放的結(jié)果是比原則性監(jiān)管更容易呈現(xiàn)碎片化的特點，缺乏系統(tǒng)性，操作復雜，監(jiān)管成本較高。二是規(guī)則監(jiān)管不利于鼓勵金融創(chuàng)新。規(guī)則監(jiān)管要求在制定相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則后，才允許開展相關(guān)業(yè)務，即“法無授權(quán)不可為”，而規(guī)則的制定總是滯后于創(chuàng)新業(yè)務的發(fā)展，導致創(chuàng)新業(yè)務往往游離于規(guī)則監(jiān)管之外，要么是金融亂象叢生，要么是業(yè)務發(fā)展到一定階段綁架監(jiān)管部門必須出臺監(jiān)管規(guī)則，導致金融監(jiān)管的嚴肅性和權(quán)威性受到削弱。三是規(guī)則監(jiān)管難以適應系統(tǒng)性和制度性開放。隨著我國對外開放的領域不斷拓寬，外匯業(yè)務越來越復雜，適宜于規(guī)則監(jiān)管的貨物貿(mào)易和直接投資跨境資金交易呈現(xiàn)下降趨勢，證券投資和其他投資成為跨境資金流動的主流力量，創(chuàng)新性、個性化業(yè)務越來越多，業(yè)務的復雜性和交叉性越來越凸顯，規(guī)則性監(jiān)管難以涵蓋所有的業(yè)務類型和交易行為，導致金融機構(gòu)難以按照規(guī)則管理要求辦理各種具體業(yè)務。

原則監(jiān)管尚未形成完整體系。近年來，外匯領域微觀監(jiān)管不斷向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但尚未形成系統(tǒng)化機制，原則過于籠統(tǒng)導致金融機構(gòu)和監(jiān)管部門難以操作執(zhí)行。一是缺乏統(tǒng)一的框架和完善的監(jiān)管體系，最基本的監(jiān)管原則尚未形成共識，不利于清晰傳達結(jié)果導向和風險導向目標，以及尊重市場自律、鼓勵市場創(chuàng)新、保護市場主體的監(jiān)管理念。二是中介層面的原則監(jiān)管核心體系有待完善，“展業(yè)三原則”的落實仍需加強，金融機構(gòu)作為原則監(jiān)管的中間層和重要監(jiān)管對象，對其的一般性監(jiān)管原則尚未建立。同時，在真實性審核、穿透式監(jiān)管、盡職免責、包容審慎等執(zhí)行層面，由于做法、標準不統(tǒng)一，造成執(zhí)行難等問題。由于缺乏監(jiān)督處置機制，銀行自律機制對業(yè)務審核規(guī)定過于細化，給市場主體造成負擔，影響效率，偏離了原則監(jiān)管的初衷，更難以激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力。三是原則監(jiān)管配套體系尚未建立，完善的原則監(jiān)管、自律及他律體系是保障監(jiān)管原則從理念更新到行動落實的重要保障，但目前在制度體系、評價體系、監(jiān)管體系、指導體系上仍處于不完善甚至是空白狀態(tài)，導致對“五個轉(zhuǎn)變”及“展業(yè)三原則”的監(jiān)督、評價與監(jiān)管缺乏有力手段。

國際監(jiān)管經(jīng)驗：原則與規(guī)則各有所長，但以原則監(jiān)管為發(fā)展趨勢

英國：原則監(jiān)管的代表。英國被認為是金融監(jiān)管領域原則監(jiān)管的代表。1998年，英國金融服務監(jiān)管局（FSA）在《金融交易原則》報告中提出了設立金融服務和市場監(jiān)管原則的建議，稱這些原則將是金融業(yè)經(jīng)營必須遵循的基本義務和規(guī)范，并于1999年10月發(fā)布《The FSA Principles for Businesses——Response on Consultation Paper 13 October》（《金融交易原則——10月13日修訂稿》）。2005年，在認識到規(guī)則導向監(jiān)管方式存在規(guī)則滯后、不利于創(chuàng)新等明顯缺陷后，F(xiàn)SA提出向“以原則為導向”的方式轉(zhuǎn)變的改革思路，并于當年12月公布《改善監(jiān)管行動計劃》，提出用以原則為基礎的方法對原來以證據(jù)為基礎的監(jiān)管方式進行調(diào)節(jié)和補充。2007年4月，F(xiàn)SA發(fā)布《注重結(jié)果的原則監(jiān)管》，系統(tǒng)地闡述了原則監(jiān)管方式的內(nèi)涵。2013年，英國進一步改革監(jiān)管機構(gòu)設置，分設了宏觀審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。在原則設置上確立了8條審慎監(jiān)管基本原則，以及行為監(jiān)管方面的11條業(yè)務監(jiān)管原則，秉承結(jié)果導向的監(jiān)管方法，并利用細則和開放性標準相結(jié)合的方式實施監(jiān)管。

美國：規(guī)則向更多的原則性和風險導向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。美國一直以來被認為是規(guī)則監(jiān)管的代表，但在金融危機之后開始逐步承認并引入一些原則監(jiān)管的內(nèi)容。在規(guī)則監(jiān)管方面，主要從1993年頒布的《美國銀行法》開始逐步形成了一系列完整的法律體系，實施嚴格的規(guī)則監(jiān)管。2008年金融危機后，美國開始思考原有的規(guī)則監(jiān)管是否能滿足現(xiàn)有的監(jiān)管需求，以及金融危機的爆發(fā)與金融監(jiān)管之間的關(guān)系，認為現(xiàn)有的規(guī)則監(jiān)管已較難適應金融市場的發(fā)展，并在2009年金融監(jiān)管白皮書改革中提到并認可了原則監(jiān)管方式。美國的原則監(jiān)管主要以長期監(jiān)管目標和風險導向為原則，2015年IMF在《美國保險核心原則的詳細評估報告》中指出，“美國正在從主要依賴規(guī)則監(jiān)管向更多的原則性監(jiān)管和風險導向監(jiān)管轉(zhuǎn)變”。此后，美國監(jiān)管層開始呼吁在更高層面上實施金融監(jiān)管改革，推行原則監(jiān)管模式，包括避免制定對金融機構(gòu)的具體規(guī)則制度，建立基本的原則性政策措施，使之能適用所有監(jiān)管領域，從而規(guī)避規(guī)則監(jiān)管帶來的弊端，實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標。

日本：規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管并行。與英國、美國不同，日本早在2007年就提出原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管方案，并在原則和規(guī)則的結(jié)合中尋求最優(yōu)的監(jiān)管搭配，日本金融廳提出了“最優(yōu)監(jiān)管”方案，旨在改善金融監(jiān)管方式，創(chuàng)造富有競爭力和創(chuàng)新力的金融監(jiān)管環(huán)境。從整個日本的金融監(jiān)管歷程看，原則和規(guī)則相結(jié)合的監(jiān)管方式也在不斷完善和調(diào)整。整體監(jiān)管核心思路體現(xiàn)在：一是堅持兩種監(jiān)管并行，并通過實際情況進行監(jiān)管優(yōu)化。二是原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管適度平衡，總體根據(jù)金融監(jiān)管環(huán)境和發(fā)展狀況進行動態(tài)調(diào)整，消除過于強制的規(guī)則，但也并未放棄對規(guī)則的使用，總體是以監(jiān)管最優(yōu)化為目標，尋求規(guī)則與原則的平衡監(jiān)管。三是逐步形成了完整清晰的規(guī)則與原則監(jiān)管相結(jié)合的框架體系，逐步形成了14項重要的監(jiān)管原則，并基于此形成了39項具體的分解原則。在行政處罰方面以規(guī)則為主，監(jiān)管環(huán)境以及監(jiān)管對象激勵約束方面以原則為主，既避免了原則監(jiān)管可能帶來的無序化，又避免了規(guī)則監(jiān)管難以迅速調(diào)整和囊括全部金融業(yè)務的弊端。

從國際金融監(jiān)管的實踐看，監(jiān)管理念經(jīng)歷了以規(guī)則監(jiān)管為主流向以原則監(jiān)管為主流轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，英國、日本、美國、韓國、新加坡、加拿大等國紛紛開展了原則監(jiān)管或原則與規(guī)則相結(jié)合的監(jiān)管實踐，巴塞爾協(xié)議也直接體現(xiàn)了原則監(jiān)管的導向。國際實踐普遍認為，原則監(jiān)管靈活性高，能夠適應金融監(jiān)管科技發(fā)展以及新興衍生金融產(chǎn)品監(jiān)管的需要，避免過度監(jiān)管、重復監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管帶來的監(jiān)管“真空”，顯著降低政府自由裁量權(quán)的濫用;同時，更易激發(fā)市場的創(chuàng)新活力，實現(xiàn)公平競爭。但是，原則監(jiān)管也并非萬能的最優(yōu)選擇，也容易造成監(jiān)管不確定性的增加，容易誘發(fā)金融風險，抽象的原則容易造成監(jiān)管“空中樓閣”等問題，一定程度上需要規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)勢予以彌補。

我國外匯微觀監(jiān)管改革方向：健全“原則+規(guī)則”監(jiān)管相融合的新模式

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管并不是互為矛盾、非此即彼的關(guān)系，需要結(jié)合具體國情和監(jiān)管實踐予以綜合考量?！笆奈濉睍r期，我國外匯微觀監(jiān)管要綜合考慮推動金融改革，擴大雙向開放，促進實體經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，同時要著眼于防范金融風險的要求，因此，需要充分發(fā)揮原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)勢，構(gòu)建完善以原則為主導、原則與規(guī)則監(jiān)管相融合的新模式，在實踐中不斷動態(tài)調(diào)整監(jiān)管組合，實現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)管。

資本項目可兌換進程決定了必須采取原則和規(guī)則相融合的監(jiān)管模式。我國外匯管理與資本項目可兌換進程、人民幣匯率形成機制密切相關(guān)，現(xiàn)階段我國資本項下可兌換和基本可兌換的項目高達92.5%，可兌換程度進一步提升，人民幣匯率總體屬于有管理的浮動，雙向波動將成為常態(tài)。而規(guī)則監(jiān)管更多適用于不可兌換交易項目的管理或基于嚴格把控風險情況下的管理，為滿足市場主體不斷增長的貿(mào)易投融資便利化需求，從客觀上需要大幅縮減可兌換項目的規(guī)則監(jiān)管，強化可兌換項目的原則監(jiān)管，保留不可兌換項目的規(guī)則監(jiān)管，這有別于英國等發(fā)達國家，實施原則監(jiān)管具有完全可兌換的基礎。因此，我國在資本項目逐步開放的進程中，客觀需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“促便利”和“防風險”兩者的關(guān)系，從而審慎地實施規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管，穩(wěn)妥推進資本項目可兌換。

從金融市場運行機制看，原則和規(guī)則監(jiān)管相融合更易實現(xiàn)外匯管理目標。在推動金融改革、擴大金融雙向開放的大背景下，外匯管理將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要擯棄過多的行政規(guī)則性干預，對真實的外匯交易給予最大程度的自由和便利，防止過多除市場外的其他因素干預帶來的成本的增加。監(jiān)管部門要著力營造良好的市場環(huán)境，推動市場自主創(chuàng)新，在市場運行失靈或國際收支出現(xiàn)嚴重失衡、跨境資金波動加劇時，采取必要的措施予以糾正，對市場運行中的弊端、負面影響予以正向引導和規(guī)范。我國外匯管理始終堅持市場化改革發(fā)展方向，外匯微觀監(jiān)管也必須適應總體趨勢，通過實施原則和規(guī)則監(jiān)管融合模式，實現(xiàn)激勵相容和風險可控。

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的模式更能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提升監(jiān)管效率。從監(jiān)管實踐看，原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管兩者各有利弊，需要優(yōu)勢互補。原則監(jiān)管的優(yōu)勢在于監(jiān)管原則的設定更加宏觀，以結(jié)果和風險導向為主，基本能夠涵蓋所有金融業(yè)，監(jiān)管調(diào)整更加靈活，給金融機構(gòu)和監(jiān)管者“松綁”，有助于便利化政策的發(fā)揮，外匯管理部門也能從具體的規(guī)則監(jiān)管中“抽身”，側(cè)重基于國際收支平衡為目標的風險管理，在更高層面關(guān)注系統(tǒng)性問題，引導市場良性發(fā)展。但同時，外匯市場也離不開規(guī)則監(jiān)管，因為部分高風險和重點業(yè)務領域在原則監(jiān)管模式下的審核手段有限，容易造成系統(tǒng)性風險，需要充分發(fā)揮規(guī)則監(jiān)管直接、迅速的優(yōu)勢。同時，規(guī)則監(jiān)管側(cè)重于規(guī)范微觀主體的具體行為，規(guī)則更為系統(tǒng)完整，更能精準傳達監(jiān)管意圖，快速實現(xiàn)防控風險、促進國際收支平衡、保持人民幣匯率穩(wěn)定等監(jiān)管目標。

我國外匯微觀監(jiān)管新模式：監(jiān)管架構(gòu)與實現(xiàn)路徑

健全完善“原則+規(guī)則”監(jiān)管相融合的外匯管理新模式，既要統(tǒng)一監(jiān)管思路，厘清原則與規(guī)則的邊界、適用范圍;又要做好頂層設計，建立原則監(jiān)管目標及監(jiān)管法規(guī);還要建立原則與規(guī)則監(jiān)管的傳導、監(jiān)督、評估、運行機制，提升監(jiān)管效率;同時更要逐步改革完善現(xiàn)有外匯核查檢查、業(yè)務辦理，市場主體激勵約束等，最終形成一套可持續(xù)、可均衡調(diào)節(jié)、不過于偏重單一目標的外匯微觀監(jiān)管新模式。

總體框架：明確“三個目標”、建立“四個體系”，落實“八項原則”

建立以原則為主導、規(guī)則為輔助的融合監(jiān)管框架，核心是明確監(jiān)管目標、調(diào)整監(jiān)管思路、規(guī)劃監(jiān)管方式。這既離不開頂層設計，也需要在監(jiān)管實踐中主動探索，以自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，構(gòu)建“原則+規(guī)則”相融合的外匯監(jiān)管新機制。

明確“三位一體”監(jiān)管目標。首先，要堅持風險為本。要維護外匯市場的基本穩(wěn)定，防止跨境資金波動風險，這是有效配置監(jiān)管資源的核心，也是監(jiān)管的底線。必須將防范風險作為首要目標，制定具體的監(jiān)管原則，保留適度監(jiān)管規(guī)則，防止監(jiān)管缺失，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。其次，要提高監(jiān)管效率。必須跳出機械地執(zhí)行詳細監(jiān)管規(guī)則的“窠臼”，注重金融機構(gòu)發(fā)展目標與監(jiān)管目標的一致性，更好地解決監(jiān)管的跨周期設計和調(diào)整問題，改變過去頻繁立法弊端，確保外匯監(jiān)管政策和執(zhí)法標準的穩(wěn)定性。再次，要鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新。改進以往的金融監(jiān)管“重風險、輕創(chuàng)新”“重短期、輕長期”的傾向，進一步發(fā)揮市場力量，強化激勵機制、競爭機制，引導金融機構(gòu)進行“自主決策、自我約束、自我監(jiān)管”，充分激發(fā)并釋放市場的內(nèi)生驅(qū)動力和創(chuàng)造力，盡可能減少“一刀切”的弊端，允許“創(chuàng)造性”的合規(guī)，從而實現(xiàn)放管結(jié)合、放而不亂、活而有序的監(jiān)管效果，在維護金融穩(wěn)定和推動金融創(chuàng)新之間取得平衡。

構(gòu)建“四個保障”體系。實施原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的監(jiān)管新模式，必須從頂層設計上建立健全監(jiān)管執(zhí)行及保障體系。一是建立監(jiān)管目標體系，有效解決定位不清晰、內(nèi)容模糊、目標單一等問題，應以促進國際收支基本平衡、防控金融風險為總體目標，以維護外匯市場穩(wěn)定、促進金融創(chuàng)新和保護金融消費者合法權(quán)益為具體目標。二是要建立監(jiān)管執(zhí)行體系。在監(jiān)管目標之下設置導向明確、系統(tǒng)完整、開放透明、簡單簡便簡易的原則和規(guī)則體系，確保監(jiān)管的有效執(zhí)行。規(guī)則監(jiān)管要突出正面清單管理，發(fā)揮其指導性強的作用。原則監(jiān)管要強調(diào)負面清單管理，發(fā)揮其開放性強，有利于推動創(chuàng)新的優(yōu)勢。三是要建立法規(guī)制度體系，包括監(jiān)管層面的制度立法、監(jiān)管立法和市場層面的自律機制行業(yè)規(guī)范和準則，以明確的監(jiān)管制度法規(guī)保障監(jiān)管機制的落實。四是要構(gòu)建監(jiān)督評價及激勵體系。探索建立一套實用性強、便于操作的原則監(jiān)管評價指標體系，完善現(xiàn)有規(guī)則監(jiān)管手段，探索監(jiān)管執(zhí)行的監(jiān)督體系，同時制定激勵機制，激發(fā)市場活力，維護創(chuàng)新環(huán)境。

落實“八項監(jiān)管原則”。在監(jiān)管原則設定方面，不能拘泥于現(xiàn)有的“展業(yè)三原則”，而是要從宏觀審慎、微觀監(jiān)管目標、業(yè)務辦理等角度確定風險控制、便利化、消費者權(quán)益保護、展業(yè)原則、監(jiān)管合作、誠信經(jīng)營、負面清單、盡職免責等八項基本原則，從更為廣泛的維度去衡量市場主體外匯業(yè)務經(jīng)營及管理情況（見表1）。

實現(xiàn)路徑：原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管深度融合

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的外匯微觀監(jiān)管新模式，是一個系統(tǒng)性工程，涉及立法、執(zhí)法、監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的改革協(xié)調(diào)，金融機構(gòu)對監(jiān)管新模式的遵循與適應等多方面的調(diào)整與改變，需要突破現(xiàn)有監(jiān)管理念、政策法規(guī)、監(jiān)管模式以及相應的工作機制、傳導機制和操作細則。

先破后立，重構(gòu)監(jiān)管框架。要以現(xiàn)行外匯管理“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體框架為基礎，打破現(xiàn)有微觀監(jiān)管思路，重構(gòu)基于原則監(jiān)管為主、規(guī)則監(jiān)管為輔的融合監(jiān)管新模式，重點是做好頂層設計和制度完善。首要任務是界定原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管的適用范圍，應明確對市場準入性業(yè)務、違規(guī)高發(fā)領域業(yè)務、結(jié)售匯綜合頭寸、全口徑跨境融資，以及在國際收支出現(xiàn)嚴重失衡或發(fā)生重大系統(tǒng)性風險時，必須實施具體的規(guī)則監(jiān)管;對已可兌換項目、創(chuàng)新性業(yè)務、當前不適合對外開放的業(yè)務實行原則監(jiān)管。其次要調(diào)整監(jiān)管體系和制度設計，通過修訂《外匯管理條例》、設立監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管操作指引等，明確監(jiān)管模式、具體原則、金融機構(gòu)遵守原則的義務、違反原則的法律責任等。同時，要完善適應原則和規(guī)則融合監(jiān)管模式下的外匯檢查執(zhí)法體系，明確監(jiān)管處罰標準，改變原有單一業(yè)務的合規(guī)監(jiān)管模式，向聚焦穩(wěn)健性以及監(jiān)管執(zhí)行情況轉(zhuǎn)變。

綜合施策，提升監(jiān)管效率。對外匯領域的微觀監(jiān)管要積極引入現(xiàn)代金融治理理念和手段，多措并舉推動原則和規(guī)則監(jiān)管融合朝著科學化、高效率的監(jiān)管模式發(fā)展。要積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能探索原則監(jiān)管模式下銀行違規(guī)的監(jiān)測核查，整合監(jiān)管資源，堅持科技賦能，將監(jiān)管從日常、瑣碎、程序性違規(guī)以及監(jiān)管效率低下的工作中解放出來，提升監(jiān)管效率。要進一步健全完善現(xiàn)代化監(jiān)管手段，梳理、評估、簡化和整合規(guī)則監(jiān)管內(nèi)容，探索創(chuàng)新原則監(jiān)管的方式方法、監(jiān)測指標，健全微觀監(jiān)管手段，集中監(jiān)管資源和監(jiān)管力量開展對普遍性原則、重大規(guī)則、重點領域、重點主體的監(jiān)管檢查。同時，要大力推動監(jiān)管人員能力建設，多維度強化提升監(jiān)管人員綜合素質(zhì)，全面推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

強化引導，推動監(jiān)管傳導。監(jiān)管效率的提升必然依賴于有序的監(jiān)管傳導、執(zhí)行及反饋機制。原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的外匯微觀監(jiān)管模式同樣要落實好監(jiān)管傳導機制。首先，要引導金融機構(gòu)強化對原則和規(guī)則監(jiān)管融合機制的認同，強化對高管人員履職不力的追責問責，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的“逐項打勾”的程序化合規(guī)流程，主動適應監(jiān)管新模式。其次，要充分發(fā)揮監(jiān)管激勵作用，將誠信機制作為監(jiān)管激勵的核心，通過建立獎懲機制，實現(xiàn)激勵與約束并重，同時督促金融機構(gòu)建立符合監(jiān)管要求的風控體系、管理流程、操作流程，具體落實監(jiān)管執(zhí)行。最后，要建立監(jiān)管評價機制，通過設計關(guān)鍵指標，讓金融機構(gòu)認同評判盡職與合規(guī)的客觀標準，鼓勵在原則指導下選擇更高效的合規(guī)路徑，提升監(jiān)管成效。

整合資源，優(yōu)化監(jiān)管環(huán)境。統(tǒng)籌調(diào)配監(jiān)管資源以及良好的內(nèi)外部環(huán)境是提升金融監(jiān)管效率的重要保障。在原則和規(guī)則監(jiān)管相融合的模式下，要充分整合和利用內(nèi)外部監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管和市場環(huán)境，推動形成市場主體與監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，探索建立與外部門在微觀監(jiān)管，特別是在原則性監(jiān)管方面的監(jiān)管合作，通過預期引導、非正式指引、監(jiān)管協(xié)調(diào)等機制，提升市場主體對監(jiān)管標準執(zhí)行一致性的認可。要積極完善市場主體溝通，建立監(jiān)管反饋、主體報告、監(jiān)管執(zhí)行通報等政策機制，同時賦予市場主體更多的創(chuàng)新自主權(quán)和審核自主權(quán)，提升主體創(chuàng)新活力和風險防范意識，提高金融機構(gòu)的合規(guī)意識、便利化意識和金融服務意識，營造良好的金融外匯發(fā)展環(huán)境。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關(guān)）

（作者系中國人民銀行西安分行黨委書記、行長，國家外匯管理局陜西省分局局長）

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