賈紅強(qiáng) 張熠婧

消費(fèi)金融政策的緣起

消費(fèi)金融是什么

目前，消費(fèi)金融方興未艾，尚未具有完整而獨(dú)立的理論根基，研究者對(duì)于消費(fèi)金融缺乏公認(rèn)的定義，因此國內(nèi)外對(duì)于消費(fèi)金融的概念，有多種版本的界定，限于篇幅，不一而足。本文研究的消費(fèi)金融范圍，區(qū)別于對(duì)公的“公司金融”，而是對(duì)私的“個(gè)人金融”，涵蓋大部分與居民個(gè)人消費(fèi)相關(guān)的資金融通活動(dòng)，但是不含住房和汽車貸款業(yè)務(wù)。按照主要目標(biāo)客戶來源的不同，消費(fèi)金融有傳統(tǒng)商業(yè)銀行型和新興互聯(lián)網(wǎng)型兩大陣營。傳統(tǒng)商業(yè)銀行型消費(fèi)金融是銀行在線下開展個(gè)人信貸業(yè)務(wù)過程中的自然產(chǎn)物，如信用卡貸款及分期業(yè)務(wù)等。伴隨著線上消費(fèi)方式的普及和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了平臺(tái)分期購物等新興互聯(lián)網(wǎng)型消費(fèi)金融。

國內(nèi)消費(fèi)金融行業(yè)的特點(diǎn)

與美日等開放消費(fèi)金融業(yè)務(wù)較早的發(fā)達(dá)國家的行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相比，中國在產(chǎn)品的品類方面后來居上，業(yè)務(wù)門類較為齊全，業(yè)務(wù)所能覆蓋的交易場景也日益豐富，但目前住房按揭貸款占全國個(gè)人信貸的比重過高，妨礙了消費(fèi)金融信貸業(yè)務(wù)的進(jìn)一步開展。相比于美國消費(fèi)金融行業(yè)的滲透率（以消費(fèi)信貸總額/消費(fèi)支出總額來計(jì)算），中國消費(fèi)金融行業(yè)的滲透率尚不及美國的四分之一，有待大幅提升，行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。因此，在政策放開后，行業(yè)迎來了一波飛速發(fā)展，在此過程中，利率失調(diào)、過度授信和不當(dāng)催收等問題一度十分突出。

政策助推系統(tǒng)性消費(fèi)金融市場的形成

2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)金融危機(jī)之后，對(duì)其他國家的經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了重大不利影響。面對(duì)國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，為了刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，國家開展了家電下鄉(xiāng)、以舊換新，鼓勵(lì)汽車銷售等政策。雖然當(dāng)時(shí)我國的人均國民生產(chǎn)總值已經(jīng)越過了3600美元的門檻，具備一定的更新?lián)Q代消費(fèi)潛力，但是更能體現(xiàn)個(gè)人購買力的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入數(shù)值僅略微超過2500美元，約為當(dāng)年美國人均值的7%，消費(fèi)能力差距之大由此可見一斑。為了進(jìn)一步刺激消費(fèi)，落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需政策，2009年，原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），允許國內(nèi)設(shè)立專門的消費(fèi)金融公司。由于國內(nèi)消費(fèi)金融行業(yè)的發(fā)展歷史較短，缺乏“群眾基礎(chǔ)”，政府在行業(yè)發(fā)展過程中處于主導(dǎo)地位，但政策的制定同樣也缺乏歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)作為參考支撐，只能是“摸著石頭過河”，伴隨行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行漸進(jìn)式調(diào)整。不過在一系列政策的推動(dòng)下，我國不斷探索，逐步形成了系統(tǒng)性的消費(fèi)金融市場。

消費(fèi)金融行業(yè)的發(fā)展反向影響政策的制定

隨著政策放開程度的不斷加深，國內(nèi)消費(fèi)金融行業(yè)的發(fā)展從個(gè)別城市試點(diǎn)到全國全面鋪開，業(yè)務(wù)方面的限制也逐步放開。在前期制度尚未健全、行業(yè)略顯無序的擴(kuò)張過程中，產(chǎn)生了過度追逐高利率、利用不當(dāng)手段降低違約率等一系列社會(huì)負(fù)面影響突出的問題，對(duì)行業(yè)的健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了不利影響。尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加入消費(fèi)金融行業(yè)的開放競爭之后，實(shí)質(zhì)是從事金融業(yè)卻仍按原行業(yè)的特征進(jìn)行監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)游離在了相對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管更加嚴(yán)格的金融監(jiān)管之外，產(chǎn)生了大量的監(jiān)管套利空間。針對(duì)消費(fèi)金融行業(yè)放開后金融創(chuàng)新導(dǎo)致的各種問題，政府需要不斷優(yōu)化金融監(jiān)管的思路，有的放矢地進(jìn)行政策調(diào)整，既要保護(hù)貸款人的權(quán)益，引導(dǎo)其合理適度消費(fèi);又要顧及放款人的利益，促進(jìn)行業(yè)在正確的軌道上快速發(fā)展，以達(dá)到促進(jìn)消費(fèi)的政策初心。

消費(fèi)金融政策的演變

2009～2014年：試點(diǎn)期政策逐步放開

2009年7月，原銀監(jiān)會(huì)在出臺(tái)《管理辦法》后，批準(zhǔn)設(shè)立了第一批次的4家拿到特許牌照的消費(fèi)金融公司，在北京和上海兩個(gè)一線城市以及天津和成都兩個(gè)二線城市進(jìn)行了持牌消金的先行先試。由此發(fā)端，消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)開始向?qū)I(yè)化、系統(tǒng)化方向發(fā)展，《管理辦法》同時(shí)對(duì)消費(fèi)金融公司的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了限定。2013年9月，原銀監(jiān)會(huì)對(duì)《管理辦法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步放寬了持牌消金的申請(qǐng)限制，試點(diǎn)城市也放開至16個(gè)。在持牌消費(fèi)金融公司業(yè)務(wù)開展的初期階段，政策對(duì)其業(yè)務(wù)審核風(fēng)控方面的監(jiān)管相對(duì)寬松。

2015～2016年：擴(kuò)張期政策全面鋪開

黨的十八屆三中全會(huì)召開以來，普惠金融成為了金融領(lǐng)域政策的發(fā)力重點(diǎn)，而消費(fèi)金融便是普惠金融最大的支撐點(diǎn)。2015年底國務(wù)院印發(fā)指導(dǎo)意見，對(duì)發(fā)展新消費(fèi)提出了新要求，支持在國內(nèi)全面鋪開消費(fèi)金融公司試點(diǎn)。緊接著，又對(duì)普惠金融制定了五年（2016～2020年）發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步明確提出，要著力推動(dòng)消費(fèi)金融公司等新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。次年年初，央行和原銀監(jiān)會(huì)合并印發(fā)指導(dǎo)意見，加大對(duì)新消費(fèi)領(lǐng)域金融企業(yè)和金融業(yè)務(wù)的支持，鼓勵(lì)全面放開消費(fèi)金融公司的設(shè)立，使之常態(tài)化，并加大支持力度，促進(jìn)消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)擁有多元化的融資渠道。在政策的全面支持、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展和客觀消費(fèi)需求不斷增長的多重背景下，消費(fèi)金融公司的發(fā)展不僅邁上了正軌，而且駛?cè)肓丝燔嚨?。但一些非持牌消費(fèi)金融公司也趁機(jī)涌入，整個(gè)行業(yè)的無序發(fā)展導(dǎo)致過度借貸、利率高企、催收不當(dāng)?shù)葋y象頻發(fā)。

2017～2019年：整頓期政策重新收緊

從2016年下半年開始，金融監(jiān)管部門重拳出擊，大力整頓規(guī)范消費(fèi)金融行業(yè)的發(fā)展亂象：對(duì)突破監(jiān)管規(guī)定違規(guī)放款的行為進(jìn)行處罰，對(duì)“校園貸”“現(xiàn)金貸”“P2P”“套路貸”等野蠻擴(kuò)張的業(yè)務(wù)進(jìn)行清退，對(duì)消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)牌照發(fā)放的門檻設(shè)置進(jìn)行提高。整頓開始兩年后，2018年10月，中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立消費(fèi)金融專業(yè)委員會(huì)，從此消費(fèi)金融行業(yè)也像證券、基金行業(yè)一樣，有了全國性的自律組織。2019年4月，“套路貸”也被官方明確為新型黑惡犯罪，它具有很強(qiáng)的欺騙性，與普通的民間借貸有本質(zhì)的區(qū)別。同年5月，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)治亂象、促合規(guī)發(fā)布通知，針對(duì)消費(fèi)金融公司提出要按照相關(guān)要點(diǎn)開展整治工作，主要包括公司治理、資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務(wù)經(jīng)營三大方面。2019年，官方認(rèn)定實(shí)際利率超過36%即可被確認(rèn)為非法放貸，到2020年，民間借貸的司法保護(hù)上限被確定為1年期LPR的4倍，精準(zhǔn)調(diào)控了消費(fèi)金融借貸利率。

2020～2021年：平衡期政策頻出

2020年是金融消費(fèi)政策頻出的一年，圍繞消費(fèi)金融的精細(xì)化監(jiān)管和促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展之間的平衡，政府陸續(xù)出臺(tái)了十多項(xiàng)政策規(guī)定。3月，銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)辦法，界定非銀金融機(jī)構(gòu)如何實(shí)施行政類事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范消費(fèi)金融公司的資金來源方式，加強(qiáng)穿透式監(jiān)管，對(duì)消費(fèi)金融公司的設(shè)立作出了一些調(diào)整。7月，銀保監(jiān)會(huì)又對(duì)商業(yè)銀行開展線上貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步界定互聯(lián)網(wǎng)貸款內(nèi)涵及范圍，明確風(fēng)險(xiǎn)管理要求，對(duì)合作機(jī)構(gòu)加以規(guī)范，消費(fèi)金融公司開展互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)參照?qǐng)?zhí)行。為進(jìn)一步保護(hù)金融消費(fèi)者并規(guī)范消費(fèi)金融公司在內(nèi)的金融市場，9月，中國人民銀行印發(fā)了《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，進(jìn)一步保護(hù)金融消費(fèi)者并規(guī)范消費(fèi)金融公司在內(nèi)的金融市場。11月，在給“大棒”的同時(shí)，政策也給出了“胡蘿卜”，為促進(jìn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在質(zhì)量和效益方面全面提升服務(wù)能力，銀保監(jiān)會(huì)提出適當(dāng)降低撥備監(jiān)管要求，鼓勵(lì)拓寬市場化融資渠道，嚴(yán)格控制不良貸款率。年底，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了專門的監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法（試行），為強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管提供了政策依據(jù)。此外，國家在網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)、信用卡透支業(yè)務(wù)等方面均出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范政策。

政策演變背后的邏輯

為什么要放開消費(fèi)金融

從個(gè)體發(fā)展的微觀視角來看，伴隨著國民收入水平的不斷提升，消費(fèi)改善帶來的需求水平也要不斷升級(jí)，人們對(duì)于消費(fèi)和儲(chǔ)蓄之間分量權(quán)衡的觀念也在悄然發(fā)生變化，天平更加向消費(fèi)一端傾斜，金融消費(fèi)者的客觀需求必然要求有與之匹配、為之服務(wù)的消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)。

從宏觀角度看，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展越發(fā)離不開消費(fèi)的驅(qū)動(dòng)。2008年美國金融危機(jī)對(duì)我國的負(fù)面影響更是加劇了對(duì)刺激消費(fèi)的政策需求，而國內(nèi)的消費(fèi)金融行業(yè)彼時(shí)正處于混沌期。面對(duì)危機(jī)造成的發(fā)展困境，尋求一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推器，適時(shí)試點(diǎn)放開并培育消費(fèi)金融行業(yè)的發(fā)展，具備天時(shí)、地利、人和。

為什么要收緊消費(fèi)金融政策

與消費(fèi)金融小額、大量、分散化等特征相匹配的一系列技術(shù)的快速發(fā)展，使得行業(yè)可以降低展業(yè)成本、提高經(jīng)營效率、提升客戶的服務(wù)體驗(yàn)，在客觀上助力了消費(fèi)金融行業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融的高速發(fā)展。2009年開放試點(diǎn)的消費(fèi)金融行業(yè)經(jīng)歷了十多年的飛速發(fā)展，從最初的4家持牌機(jī)構(gòu)，增加到接近30家，注冊(cè)資本合計(jì)金額已接近450億元。此外，還有大量新增的從事消費(fèi)金融業(yè)務(wù)的非持牌機(jī)構(gòu)。由于相應(yīng)的金融監(jiān)管相對(duì)于P2P等金融創(chuàng)新的滯后，法律政策制度的出臺(tái)速度無法匹配業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的速度，野蠻生長的消費(fèi)金融行業(yè)如一匹脫韁的野馬，在狂奔前行的同時(shí)，也對(duì)金融市場公平發(fā)展的大環(huán)境造成了巨大的不良沖擊，行業(yè)亂象頻出。而且，由于政策制度框架的不健全，政策監(jiān)管套利的機(jī)會(huì)被大量挖掘。為了打擊亂象，也為了行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，適度收緊消費(fèi)金融政策，進(jìn)行方向上的引導(dǎo)和控制，就顯得尤為必要。

接下來消費(fèi)金融的政策走向

在國內(nèi)國外“雙循環(huán)”，尤其注重國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的背景之下，發(fā)展消費(fèi)金融也被時(shí)代賦予了更加重大的意義：發(fā)展好消費(fèi)金融，對(duì)于擴(kuò)充消費(fèi)能力，打通經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的脈絡(luò)，解決消費(fèi)不足的痛點(diǎn)問題，都具有舉足輕重的作用。在新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊的當(dāng)下，人們對(duì)未來的可支配收入可能產(chǎn)生悲觀的預(yù)期，從而儲(chǔ)蓄率上升，消費(fèi)支出水平下降，而這不利于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)及時(shí)走出泥沼、擺脫疫情的影響。持續(xù)健康發(fā)展的消費(fèi)金融行業(yè)，是刺激消費(fèi)的必要法寶。

在中國，消費(fèi)金融業(yè)還是個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)法律尚未健全，“群眾基礎(chǔ)”薄弱，金融消費(fèi)者的認(rèn)可度和滿意度有待提升。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，消費(fèi)金融參與主體的權(quán)利和義務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展每一環(huán)節(jié)的規(guī)范，都有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)定。我國在消費(fèi)金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控、信用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、持牌準(zhǔn)入門檻、具體業(yè)務(wù)開展規(guī)范、糾紛解決機(jī)制及金融消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)等方面，還有很長的路要走，這些方面也是接下來消費(fèi)金融政策的重要走向。

因此，在歷經(jīng)一波行業(yè)的混亂發(fā)展之后，我國在收緊消費(fèi)金融政策的同時(shí)，也在不斷出臺(tái)鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)消費(fèi)金融行業(yè)向著更加健康穩(wěn)健的方向快速發(fā)展。

關(guān)于消費(fèi)金融政策制定的相關(guān)建議

制定專門法律來指導(dǎo)行業(yè)的健康發(fā)展。消費(fèi)金融行業(yè)的健康發(fā)展，離不開健全的消費(fèi)金融相關(guān)法律規(guī)范體系，缺乏規(guī)范發(fā)展的金融生態(tài)環(huán)境，行業(yè)亂象就難以真正解決。傳統(tǒng)的金融行業(yè)，如商業(yè)銀行、證券和保險(xiǎn)，都有嚴(yán)格而系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，而目前我國在消費(fèi)金融領(lǐng)域缺少相關(guān)法律，有關(guān)的政策基本都是人行或者銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的辦法及規(guī)定，事后打補(bǔ)丁的成分較多，而根本性的法律幾乎是一片空白。法律規(guī)范的不健全，對(duì)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展而言，就缺少了必要的根基，基于政策漏洞的監(jiān)管套利也就層出不窮。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家在消費(fèi)金融領(lǐng)域的立法成果，制定消費(fèi)金融的專門法律，以法律為根基，才能讓各種枝葉性的管理辦法有可以附著的主干，從根本上加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)金融公司的外部監(jiān)管。

構(gòu)筑系統(tǒng)全面的政策指引體系。消費(fèi)金融行業(yè)的監(jiān)管體系應(yīng)是系統(tǒng)有效、動(dòng)態(tài)全面的，事前監(jiān)督審批與事中事后的管理監(jiān)管并重，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟進(jìn)行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，對(duì)金融創(chuàng)新及時(shí)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，提供操作標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，消費(fèi)金融方面的監(jiān)管政策尚有諸多籠統(tǒng)之處，對(duì)于如何進(jìn)行系統(tǒng)性的監(jiān)管，制定細(xì)致而具有實(shí)際可操作性的政策規(guī)范，監(jiān)管部門還需要進(jìn)行深入探索。具體而言，從防范單一消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)在單一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的過度擴(kuò)張，穿透式監(jiān)管放貸資金的來源及去路（尤其嚴(yán)禁流向住房貸款市場）、做好經(jīng)營財(cái)務(wù)指標(biāo)的監(jiān)管、提取必要的監(jiān)管準(zhǔn)備金、嚴(yán)禁非法催收等方面入手，構(gòu)筑系統(tǒng)全面的政策指引體系，有助于規(guī)范并促進(jìn)消費(fèi)金融公司的健康發(fā)展。

保護(hù)借款人和放貸人并舉。嚴(yán)格來講，消費(fèi)金融行業(yè)在我國的規(guī)范發(fā)展歷史不過十多年，屬于新興產(chǎn)業(yè)，貸款人和借款人對(duì)于消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)本身，都缺少必要的歷史經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)它的認(rèn)識(shí)還很膚淺。從促進(jìn)行業(yè)長遠(yuǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展的角度出發(fā)，保護(hù)放貸人和保護(hù)借款人同等重要。因此，在制定行業(yè)政策時(shí)，可以對(duì)雙方的利益都多加考量，如設(shè)立《個(gè)人破產(chǎn)法》，既可以保護(hù)借款人在破產(chǎn)時(shí)只需承擔(dān)有限責(zé)任，避免其陷入債務(wù)泥潭而極大影響生存和發(fā)展的質(zhì)量，也可以促使消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放消費(fèi)貸款時(shí)提高風(fēng)控意識(shí)，避免過度放貸，造成不良風(fēng)險(xiǎn)的累積;立法促進(jìn)個(gè)人信用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，幫助消費(fèi)金融公司構(gòu)建更加精準(zhǔn)的個(gè)人信用評(píng)價(jià)模型，降低業(yè)務(wù)中面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能讓信用等級(jí)高的金融消費(fèi)者可以用更低的成本獲得盡可能多的消費(fèi)貸款;優(yōu)化消費(fèi)金融行業(yè)的金融生態(tài)，適當(dāng)降低行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，豐富資金來源渠道，讓參與到消費(fèi)金融市場中的主體適度多元化，也可以為金融消費(fèi)者提供更加豐富的消費(fèi)場景和更加多元、暢通的借款渠道。

（作者單位：中共中央黨?！矅倚姓W(xué)院〕研究生院，中國金融出版社）