劉 宜，尚 閩，陳 靜，陳夢君，畢朝文

(1. 四川省固體廢物與化學(xué)品管理中心，成都 610000; 2. 西南科技大學(xué)固體廢物處理與資源化教育部重點實驗室，四川 綿陽 621010)

前 言

廢棄電器電子產(chǎn)品(簡稱“廢電器”)，又稱為電子廢棄物，國際統(tǒng)稱WEEE(Waste electric and electronic equipment)，雖然目前僅占城市固體廢物的3%～4%，但它是增長速度最快的固體廢物[1]。另一方面，廢電器含有大量有價資源物(金屬、玻璃、塑料等)，具有極高資源回收利用價值，被稱為“城市礦山”。建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金補貼制度，是我國《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》的重要內(nèi)容，在促進廢棄電器電子產(chǎn)品回收進入正規(guī)拆解渠道、規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品拆解處理行為、防止廢棄電器電子產(chǎn)品非法拆解污染環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，廢棄電器電子產(chǎn)品拆解情況審核工作的開展，有效保障了基金補貼使用安全，提升了我國廢電器規(guī)范拆解和環(huán)境管理水平。

廢電器拆解處理行業(yè)經(jīng)過近十年的快速發(fā)展，廢電器拆解處理企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模得到了快速增加，在現(xiàn)有審核機制及模式下，審核工作量大和審核難度高的問題日益突出?；趯徍斯ぷ鞯漠斍靶蝿?，對我國廢電器審核工作機制及模式發(fā)展現(xiàn)狀進行了梳理，對廢電器審核工作存在問題進行了分析，最后基于減小工作量、提高規(guī)范性、促進資源回收利用等方面的思考，提出對我國基金補貼管理模式和審核方式的建議與意見。

1 基金審核機制現(xiàn)狀

1.1 基金審核撥付機制

在電子產(chǎn)品廢棄物管理法律法規(guī)體系之下，我國2012年制訂了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》，明確由生態(tài)環(huán)境主管部門負責確認處理企業(yè)完成拆解處理的廢電器種類、數(shù)量，并匯總提交財政部。財政部按照生態(tài)環(huán)境部門提交的情況，核定處理企業(yè)補貼金額并支付資金。該《辦法》同時要求生態(tài)環(huán)境主管部門建立健全基金補貼審核制度，通過不同的審核方式，加強廢電器拆解處理的環(huán)保核查和數(shù)量審核，防止騙補行為的發(fā)生。因此，生態(tài)環(huán)境部門對廢電器的管理角色從單一的污染防治轉(zhuǎn)變成了行業(yè)綜合管理[2]。拆解處理情況的審核效率和準確性也是基金使用安全和行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要保障[2～6]。

1.2 基金審核模式

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《廢棄電器電子產(chǎn)品拆解處理情況審核工作指南(2019版)》(以下簡稱《審核指南》)，廢電器拆解審核工作主要包括：總體審查、信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)對比、信息流(臺賬)邏輯分析、通過物料平衡系數(shù)法核算拆解處理數(shù)量、拆解產(chǎn)物處理情況審核、貯存情況審核、資金流審核、物流(視頻錄像)與信息流(臺賬)比對審核、拆解處理數(shù)量合理性估算、延伸審核等十大項。當審核過程中發(fā)現(xiàn)有不符合補貼標準的回收、處理行為，各級生態(tài)環(huán)境主管部門有權(quán)對處理企業(yè)申報補貼數(shù)量進行扣減。

審核主要遵循“三流合一”、舉證倒置等原則。“三流合一”是基于企業(yè)生產(chǎn)管理的“三流”，即“資金流”發(fā)票、收據(jù)、銀行資金往來等賬目應(yīng)當與“信息流”生產(chǎn)管理信息記錄的數(shù)據(jù)、“物流”歷史視頻記錄的規(guī)范拆解處理數(shù)量、拆解產(chǎn)物去向等一致統(tǒng)一，以此來驗證企業(yè)拆解處理行為的真實性，規(guī)避虛假拆解、虛假申報的可能性。舉證倒置是指審核單位發(fā)現(xiàn)處理企業(yè)存在問題時，由處理企業(yè)舉證規(guī)范拆解事實，如果證明不充分的，則認定審核單位的扣減/處罰結(jié)論。

審核的具體方式有書面審核、現(xiàn)場審核、視頻審核等。書面審核主要審核企業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)臺賬、資金票據(jù)等基礎(chǔ)資料?，F(xiàn)場審核主要關(guān)注企業(yè)拆解處理實際、倉儲管理情況、污染防治設(shè)施運行等環(huán)節(jié)。視頻審核通過調(diào)取處理企業(yè)歷史視頻，定量開展處理情況規(guī)范性審查，以小時為單位核算規(guī)范處理比例。在工作的組織方式上，我國多數(shù)省份已引入了第三方審核機構(gòu)，建立起了環(huán)保、審計聯(lián)合審核工作機制，并且邀請行業(yè)協(xié)會、專家共同參與。

1.3 基金審核內(nèi)容

從具體審核任務(wù)來看，審核單位需要先按原始票據(jù)、歷史視頻、生產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、現(xiàn)場情況等類別進行專項審核，再通過多項內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)校核處理企業(yè)申報數(shù)據(jù)真實性和準確性。按照《審核指南》要求，僅物流(視頻錄像)與信息流(臺賬)比對一項就細分為臺賬記錄真實性、臺賬記錄準確性和拆解處理過程規(guī)范性等方面的核查，需調(diào)取廠區(qū)進出口、關(guān)鍵拆解工位、危險廢物處理等多工位進行人工視頻計數(shù)、目測式規(guī)范性審查等[7-8]，工作任務(wù)重，審核難度高。審核內(nèi)容及審計方法見表1。

2 基金審核存在問題

在當前基金使用管理規(guī)定中，由于實際規(guī)范處理量作為現(xiàn)行補貼模式中補貼金額的決定因素，成為了我國現(xiàn)階段審核的實際重點。現(xiàn)有的審核機制雖然能夠保證基金安全，但也給地方生態(tài)環(huán)境部門的人力、物力帶來巨大壓力[9]。第三方審核機構(gòu)的引入，雖在一定程度上減小了生態(tài)環(huán)境部門的審核工作量，但依然存在真實性審核方式單一、規(guī)范性審核工作量大、紅線底線問題時有發(fā)生等問題。

2.1 真實性審核方式單一

在現(xiàn)行基金運行模式下，實際拆解數(shù)量決定著基金補貼的發(fā)放量，處理企業(yè)申報數(shù)量的真實性決定者基金使用的根本安全。審核單位目前進行真實性審查主要是通過歷史視頻人工點數(shù)，即審核人員手持計數(shù)器，通過視頻逐臺點數(shù)，再將點數(shù)數(shù)據(jù)與原始臺賬比對的方式進行，計數(shù)方式技術(shù)性低、效率低、易出錯，還占據(jù)了審核單位大量精力。

2.2 規(guī)范性審核工作量大

為保障基金補貼發(fā)揮環(huán)境保護的促進效應(yīng)，在真實性審核的基礎(chǔ)上，開展拆解處理的規(guī)范性審查也是基金審核的重要內(nèi)容。在審核工作中，確定處理企業(yè)是否存在拆解不規(guī)范、拆解基金補貼外產(chǎn)品等規(guī)范性問題，往往需要通過延伸審核等方式，追查上下游企業(yè)情況。延伸審核涉及到廢電器回收市場、資源再生利用市場、廢物處置終端等，面寬、面廣、線長，定量查清問題需要投入大量人力、時間，使審核工作量大幅提高。

2.3 紅線底線問題時有發(fā)生

在企業(yè)經(jīng)營活動中，擴大產(chǎn)能、增加實際拆解量，達成規(guī)模效應(yīng)是增加盈利的重要方式。當廢電器貨源不足、產(chǎn)能過剩，或原料價格過高時，處理企業(yè)在增加甚至是保證盈利的動機驅(qū)動下，仿制電器、缺少零部件廢電器等不符合補貼范圍的產(chǎn)品騙補的問題就隨之發(fā)生，影響基金補貼安全。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部近年來的審核公示，2018年曾發(fā)現(xiàn)個別企業(yè)存在集中、大規(guī)模拆解疑似拼裝、仿制廢電器的行為[10]，生態(tài)環(huán)境部進行了暫停審核處理；2019年，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)兩次舉報情況，對個別企業(yè)申報的成批不屬于基金補貼范圍廢電器拆解數(shù)量進行多次復(fù)核，2020年7月補充扣減廢電器59 000臺，涉及金額超350萬[11]。以上兩個疑似存在問題的企業(yè)，甚至是成規(guī)模，具備一定影響力的上市公司。

3 基金審核制度優(yōu)化建議

根據(jù)對我國廢電器審核工作現(xiàn)狀和存在問題的分析，探尋更為合理高效的審核模式的需求日益迫切。因此，本文結(jié)合實際情況，以保障基金使用安全為前提，以解決審核工作量大和審核難度高的問題為目標。從審核技術(shù)手段、審核模式、基金運行方式等方面提出了基金審核制度優(yōu)化建議。

3.1 創(chuàng)新審核手段

目前，我國廢電器拆解處理數(shù)量審核主要依靠人工目視檢查的方式確定拆解種類和數(shù)量，審核工作耗時長、效率低。在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)科技技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，成熟運用信息化手段替代部分人工審核，提高審核效率顯得十分必要。

宋若辰[2]等提出了運用射頻識別等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展審核工作的觀點。廢電器處理行業(yè)經(jīng)過近10年的規(guī)范化發(fā)展，根據(jù)《審核指南》等文件的要求，目前我國處理企業(yè)基本已建成高度信息化的生產(chǎn)數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)(ERP)，使用數(shù)據(jù)庫管理每臺廢電器入廠后各個生命周期節(jié)點數(shù)據(jù)；同時，生態(tài)環(huán)境部為加強處理企業(yè)的信息化管理水平，也在不斷完善廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理信息管理平臺。對處理企業(yè)申報情況真實性進行自動化、信息化的審核已有較為成熟的基礎(chǔ)條件。建議相關(guān)部門根據(jù)實際需要，及時修訂《拆解指南》等文件，進一步建立一套信息化管理的規(guī)范性標準。一是按“臺”為單位，明確廢電器身份識別的設(shè)置標準，要求處理企業(yè)為每一臺入廠的廢電器設(shè)置唯一的產(chǎn)品序列條碼，將入廠時間、入廠狀態(tài)、原始重量、庫存狀態(tài)、上線拆解時間等詳細的全周期信息與序列條碼一一對應(yīng)，所有數(shù)據(jù)錄入企業(yè)ERP系統(tǒng)的電子數(shù)據(jù)庫保存；二是明確信息化識別設(shè)備的配置要求。要求企業(yè)在涉及處理數(shù)量的入庫、上線等關(guān)鍵工位，配備射頻識別、紅外感應(yīng)、激光掃描等物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，建立統(tǒng)一的、可追溯的自動化讀取記錄數(shù)據(jù)的手段。將信息化、大數(shù)據(jù)等手段運用到審核工作中，一方面可以全面替代簡單初級的人工計數(shù)工作，另一方面也能使廢電器在生產(chǎn)線上流轉(zhuǎn)的整個過程清晰，方便問題復(fù)核。

射頻識別技術(shù)還可以與5G、圖像識別等信息技術(shù)手段進一步融合，開發(fā)能夠?qū)崟r監(jiān)控和查看廢電器拆解處理相關(guān)信息的手機App，加強實時的聯(lián)網(wǎng)管理與遠程視頻監(jiān)控，利用智能信息技術(shù)手段報警、自動識別典型的不規(guī)范操作行為，以減少審核工作中人力、物力投入。

3.2 優(yōu)化審核模式

目前審核工作任務(wù)較重主要原因還有審核內(nèi)容較多，實際的審核內(nèi)容包括了10個大項?；具\用到了所有主流的審計方法。從優(yōu)化審核方式的角度入手，建議生態(tài)環(huán)境部門進一步明確角色定位，調(diào)整審核模式，突出審核重點，在保障基金補貼安全的前提下簡化審核方法，提高審核效率。筆者根據(jù)工作實際，探討了一種新的審核模式。

國家設(shè)立廢電器基金補貼的初衷是促進規(guī)范拆解，有效回收資源，減少環(huán)境污染，保障環(huán)境安全。廢電器基金審核應(yīng)進一步聚焦基金補貼的根本目的，“抓大放小”，突出審核重點，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，弱化次要內(nèi)容。審核中可重點考核兩個指標，即環(huán)境措施的有效性和產(chǎn)物處置的規(guī)范性。

在當前基金補貼還是按照“臺”為計量標準的前提下，根據(jù)廢電器拆解物料和產(chǎn)物狀態(tài)基本為固體(壓縮機潤滑油等少量拆解產(chǎn)物為半固體)，處理各階段重量指標比較容易采集的特點，可采取符合總量守恒原則的投入產(chǎn)出“箱式”審核方式。即將處理工廠當做一個整體的“箱”，弱化對工廠內(nèi)部具體拆解方式的考核。審核中僅核算“進箱”和“出箱”狀態(tài)?！斑M箱”即入廠廢電器的重量Q0，“出箱”即拆解產(chǎn)生的各種拆解產(chǎn)物的分重Qij?！斑M”、“出”狀態(tài)應(yīng)總量守恒，即Q0=∑Qij，見下圖。其中，Q0、Qij等數(shù)據(jù)可通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)采集，Q0采集范圍包括入廠重量、時間、數(shù)量等；Qij采集范圍包括出廠物料名稱、出廠重量、時間、數(shù)量及去向信息等數(shù)據(jù)。

圖 廢電器拆解總量守恒圖Fig. Conservation diagram of the total amount of disassembled waste electrical appliances

環(huán)境措施的有效性和產(chǎn)物處置的規(guī)范性兩個指標可通過以下方式審核(表2)。

表2 廢電器規(guī)范處理“箱式”審核方法Tab.2 The "box" audit method of waste electrical equipment specification treatment

總量衡算“箱式”審核方式可以進一步突出基金補貼的目的，減少對處理企業(yè)內(nèi)部具體拆解作業(yè)的審核，大大減少工作量。

3.3 調(diào)整申報模式

為提高廢電器基金申報和補貼審核的效率，可以進一步強調(diào)處理企業(yè)主體責任的落實。參考稅收申報的模式，采取“企業(yè)誠信上報，生態(tài)環(huán)境部門隨機抽檢”的審核模式。由處理企業(yè)自主向生態(tài)環(huán)境部門提交廢電器回收任務(wù)完成情況報告，生態(tài)環(huán)境部門采取信任模式，對申報情況先行予以認可。生態(tài)環(huán)境部門在審核監(jiān)管中，隨機復(fù)核處理企業(yè)申報情況。對不如實申報的處理企業(yè)加大處罰力度，實行多倍扣減、罰款處理、暫停審核等更為嚴厲懲戒措施。

3.4 改變基金運行方式

從德國等國家廢電器處理的基金費用征收以及管理運行的整體情況來看，各國有不同的特點和著力點。對比國內(nèi)外基金征收與管理運行模式，可以為完善我國的廢電器處理基金的征收管理與作用特別是拆解情況審核機制的完善提供有益借鑒。

3.4.1 落實生產(chǎn)者延伸責任

我國與發(fā)達國家在廢電器管理工作中最大的差異就在于生產(chǎn)者責任延伸制度的執(zhí)行，這直接造成了我國與發(fā)達國家相關(guān)制度設(shè)計、運行方式等的極大不同。如1996年，美國可持續(xù)發(fā)展總統(tǒng)議會提出延伸產(chǎn)品責任主體包含制造商、供應(yīng)商、使用者及處置者[12]；而我國在現(xiàn)有模式下，除了對生產(chǎn)者和進口商繳納處理基金的強制約束外，對零售商和消費者兩大責任主體并無強制義務(wù)要求。

2020年9月1日，修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》實施，明確了國家建立電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者延伸制度。相關(guān)部門依據(jù)固體法要求，可進一步出臺相關(guān)措施，強化“生產(chǎn)者責任”的落實。在制度層面，生態(tài)環(huán)境部門可根據(jù)電器生產(chǎn)者或進口商上架產(chǎn)品數(shù)量或市場占有率等銷售數(shù)據(jù)，強制為每一個生產(chǎn)者或進口商分配回收任務(wù)，生產(chǎn)者必須通過自建或與已有處理企業(yè)合作完成廢電器的回收、運輸、污染防治任務(wù)。經(jīng)濟信息化部門可建立資源循環(huán)利用率指標，要求生產(chǎn)企業(yè)在新產(chǎn)品生產(chǎn)中，必須使用一定比例的再生物料，促進生產(chǎn)者主動與處理企業(yè)進行合作，提高再生物料的使用效率，實現(xiàn)物料的閉路循環(huán)。聯(lián)合稅收部門為完成生產(chǎn)者延伸責任制的企業(yè)進行稅收優(yōu)惠等。在工作層面，為簡化審核工作，也可以在生產(chǎn)階段對生產(chǎn)者提出要求，如在電器電子產(chǎn)品關(guān)鍵部件打上產(chǎn)品序列條碼等，規(guī)避目前審核工作中出現(xiàn)的仿制廢電器等問題。

3.4.2 建立資源利用率評價制度

我國廢電器處理以人工、物理化拆解方式為主，處理企業(yè)核心技術(shù)力含量不高，自我造血不足，高度依靠基金補貼生存，同質(zhì)化競爭情況明顯，這也是當前基金補貼運行存在的主要問題。個別處理企業(yè)為提高利潤，甚至觸碰了拆解仿制廢電器等虛報、冒領(lǐng)基金補貼的紅線。通過完善補貼機制，發(fā)揮基金的引導(dǎo)作用，促進處理企業(yè)使用基金輻射相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是當前基金工作中應(yīng)當關(guān)注的問題。

建議建立資源利用率評價制度，通過對廢電器全產(chǎn)業(yè)鏈資源利用效率的綜合評估，實行按資源利用率進行梯級基金補貼，逐步降低對單純廢電器拆解處理的補貼額度。在電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)計端，要求生產(chǎn)者提供產(chǎn)品廢棄時可資源利用的部件種類、方式和利用率等測算過程和數(shù)據(jù)，在廢電器電子產(chǎn)品拆解處理后，對一些可再制造的零部件進行條碼標識，以解決廢電器零部件再利用涉及的產(chǎn)權(quán)問題，從產(chǎn)業(yè)鏈制造層面和回收再利用層面，激勵廢電器拆解處理行業(yè)實現(xiàn)資源價值最大化、環(huán)境影響最小化。

3.4.3 基金補貼其他制度

瑞士和荷蘭NVMP所采取的“公告固定費率”征收模式。從征收主體上來講，即便采取“無公告費率”征收模式，生產(chǎn)者所繳納的處理費用也部分或全部地內(nèi)化到了新產(chǎn)品的銷售價格中，實際的繳納者依然是消費者，但采用“公告固定費率”征收模式，一方面有助于市場的透明化，另一方面還有助于公民環(huán)保意識的加強。德國、瑞士、日本、荷蘭等國“以舊換新”方式中回收的廢電器占到了其廢電器回收總量的大部分，其本質(zhì)是“押金返還”制度，由其效果來看，該模式取得了一定的成功。一方面，該模式能夠利用已建立的龐大的銷售網(wǎng)絡(luò)進行廢電器的回收，具有先天優(yōu)勢，另一方面，消費者由于對返還資金的期望，也具有一定的積極性。

3.5 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

鼓勵廢電器處理企業(yè)以廢電器規(guī)范處理為中心，實施成長型戰(zhàn)略，進行多元化和一體化的發(fā)展。一方面增強企業(yè)的自我造血功能，替代當前廢電器處理行業(yè)高度依賴基金生存的營運方式；另一方面發(fā)揮基金補貼杠桿作用，最大化延展基金補貼的環(huán)境正外部效應(yīng)。結(jié)合工作實際，列出了規(guī)范處理企業(yè)成長發(fā)展方向的一些模式，見表3。

表3 廢電器規(guī)范處理發(fā)展方向Tab.3 Development direction of waste electrical equipment standard treatment

4 結(jié) 論

基于廢電器基金審核存在問題，提出進一步完善我國廢電器產(chǎn)品拆解情況審核機制以及廢棄物管理制度的建議。短期建議生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門通過動態(tài)修訂《拆解指南》《審核指南》等規(guī)范性文件，優(yōu)化審核方式。聚焦生態(tài)環(huán)境部門的定位，聚焦基金補貼的內(nèi)涵，一方面運用信息化技術(shù)提高審核效率，另一方面通過企業(yè)自動申報、總量衡算審核等簡化審核內(nèi)容。在監(jiān)管中，加強與財政、發(fā)改、工信、海關(guān)等部門聯(lián)合執(zhí)法，以增加監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)性。

為了促進我國廢電器行業(yè)健康長遠發(fā)展，推動廢物資源化及污染防控進程，在短期建議執(zhí)行落實的基礎(chǔ)上，借鑒分析德國、瑞士、日本、荷蘭等發(fā)達國家的廢電器管理工作，優(yōu)化政府環(huán)境主管部門的定位，落實生產(chǎn)者延伸責任。建議建立資源利用率評價制度，通過對廢電器全產(chǎn)業(yè)鏈資源利用效率的綜合評估，實行按資源利用率進行梯級基金補貼，從產(chǎn)業(yè)鏈制造層面和回收再利用層面，激勵廢電器拆解處理行業(yè)向著資源利用充分，環(huán)境污染下降的方向發(fā)展。進而逐步減少、取消國家基金補貼，推動廢電器處理審核工作長遠健康發(fā)展。