姜水

跨境犯罪是全球面臨的非傳統(tǒng)安全威脅中最突出問題之一。近年來，幾乎所有國際組織、區(qū)域性組織以及各國的國情報告，都幾乎無一例外地將跨境犯罪列為影響本國、本地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的消極因素。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，全球每年流動的跨境犯罪經(jīng)費為1萬億-1.6萬億美元，其中多從發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家。未來的5G+ 時代，傳統(tǒng)國際主權(quán)邊界與國際法均面臨著新考驗，世界各國加強(qiáng)跨境刑事司法合作、開展更頻繁和緊密的聯(lián)合執(zhí)法行動是必然的發(fā)展趨勢。

我國近年來深受跨境電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博等犯罪危害。對于中國公安機(jī)關(guān)來說，加強(qiáng)國際執(zhí)法安全合作打擊跨境犯罪，是實施全球治理、踐行國家總體安全觀、貫徹習(xí)近平總書記提出的“構(gòu)建人類命運共同體”理念的具體體現(xiàn)。近年來，中國公安機(jī)關(guān)針對毒品犯罪、電信詐騙等跨境特性顯著的犯罪問題組織了全國范圍的集中整治，并通過雙邊、多邊渠道開展了廣泛而富有成效的國際執(zhí)法合作，為維護(hù)國家形象、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。在所有國際執(zhí)法合作活動中，在特定時間段內(nèi)組織多國集中開展聯(lián)合執(zhí)法行動，因其覆蓋范圍廣、情報交流密集、人員機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性強(qiáng)、合作效率高、行動性突出，因此對犯罪嫌疑人和犯罪組織的打擊最大，取得的成效最為顯著。我國在全球范圍開展的“獵狐行動”就是典型的多國聯(lián)合執(zhí)法，但這些聯(lián)合行動多為我國單方發(fā)起，其成效很大程度上取決于他國的配合程度。如何將聯(lián)合行動納入更有約束力的系統(tǒng)框架內(nèi)，國際組織提供了很有效的平臺，我國應(yīng)更好地善加利用。當(dāng)前，圍繞正在開展的“打擊跨境賭博專項行動”，公安部利用國際刑警組織、瀾滄江-湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心等平臺，正在積極組織多國聯(lián)合執(zhí)法行動。梳理開展跨境聯(lián)合執(zhí)法行動的基本要素和流程，使各級公安機(jī)關(guān)了解可利用的國際執(zhí)法合作資源，并掌握可操作性強(qiáng)的必要知識，不但對打擊日益增多的跨境犯罪具有現(xiàn)實意義，對今后更好地維護(hù)“一帶一路”安全，引領(lǐng)全球安全治理也有一定的借鑒作用（以下簡稱聯(lián)合行動）。本文就此分享一些體會。

一、聯(lián)合行動中應(yīng)遵循的若干國際執(zhí)法合作基本原則

（一）不得跨境執(zhí)法。該原則主要源自國際法準(zhǔn)則中的“主權(quán)平等及不干涉”原則以及《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第4條關(guān)于保護(hù)主權(quán)的規(guī)定：“本公約的任何規(guī)定均不賦予締約國在另一國領(lǐng)土內(nèi)行使管轄權(quán)和履行該另一國本國法律規(guī)定的專屬于該國當(dāng)局的職能的權(quán)利”。司法主權(quán)是國家主權(quán)的重要組成部分，如無專門安排，任何國家都不會容忍其他國家的警察在本國執(zhí)法。一般來說，出境辦案人員在境外沒有執(zhí)法權(quán)，而跨境執(zhí)法合作的雙邊或多邊特殊協(xié)定或安排必須要在國際一級合作的統(tǒng)籌下開展。如未經(jīng)所在國同意，原則上跟蹤、監(jiān)聽、調(diào)查取證和抓捕等一切執(zhí)法行為均應(yīng)依靠當(dāng)?shù)貓?zhí)法力量進(jìn)行，否則將觸犯所在國法律甚至引發(fā)重大外交糾紛，損害我國家利益和形象。

（二）要符合雙重犯罪原則。雙重犯罪原則是指聯(lián)合行動打擊的犯罪行為，一般應(yīng)是參與行動各國都認(rèn)為是犯罪的行為。主要源自我國簽署的國際公約、雙邊引渡條約和《刑事司法協(xié)助條約》以及《中國人民共和國引渡法》（以下稱《引渡法》）的有關(guān)條款。

（三） 聯(lián)合行動聚焦打擊普通刑事犯罪，一般不進(jìn)行政治、軍事、宗教或種族等性質(zhì)的干預(yù)或活動。主要源自我國《引渡法》關(guān)于“政治犯不引渡”的條款，以及各國普遍認(rèn)可的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第16條及《國際刑警組織章程》第三條“嚴(yán)禁本組織進(jìn)行政治、軍事、宗教或種族等性質(zhì)的干預(yù)或活動”。

（四）嚴(yán)禁將境內(nèi)的中國籍犯罪嫌疑人移交或引渡給其他國家。主要基于刑事管轄中的“屬人原則”以及我國引渡法 “本國國民不引渡原則”，也是當(dāng)前大多數(shù)國家遵循的原則，即拒絕將在外國犯罪的本國國民引渡給犯罪地國。部分基于“屬地原則”的英美法系國家并無此限制，但多同時遵循“條約前置主義”，即不會與未簽署引渡條約的國家開展引渡合作。在這種情況下，可遵循“或引渡或起訴”原則與相關(guān)國家對犯罪嫌疑人開展“異地追訴”合作。

（五）互惠原則?；セ菰瓌t也稱對等原則，是指利益或特權(quán)的相互或相應(yīng)讓與。2020年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一章第十三條規(guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國引渡法》《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》，中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約和公安部簽訂的雙邊、多邊合作協(xié)議，或者按照互惠原則，我國公安機(jī)關(guān)可以和外國警察機(jī)關(guān)開展刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作?！辈贿^，目前我國在國際刑事司法協(xié)助實踐中對互惠原則還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為順應(yīng)國際執(zhí)法合作日益頻繁的趨勢，建議采取積極態(tài)度進(jìn)一步推進(jìn)國際間的互惠司法合作。

二、我國已具備主導(dǎo)國際組織開展聯(lián)合行動的條件

聯(lián)合行動的內(nèi)容通常包括犯罪情報信息交流、跨境聯(lián)合刑事偵查、涉及調(diào)查取證和證據(jù)移交的刑事司法協(xié)助、定位犯罪嫌疑人并開展跨境追逃緝捕、移交遞解或引渡犯罪嫌疑人、犯罪收益追繳和分享等，可以說是國際執(zhí)法合作活動的綜合體和集大成者。此外，開展跨境聯(lián)合行動需要搭建統(tǒng)一的協(xié)作平臺，商定步調(diào)一致而有約束力的協(xié)調(diào)機(jī)制，使用統(tǒng)一的聯(lián)絡(luò)渠道和協(xié)助工具，及時開展透明的會商等等，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

因其涉及多國家多執(zhí)法部門，國際上開展聯(lián)合行動的模式大多為依托全球性或區(qū)域性國際執(zhí)法合作組織平臺進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。這樣做的優(yōu)勢主要是可利用國際組織的中立和公正性、成熟的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)絡(luò)渠道以及豐富而穩(wěn)定的安全產(chǎn)品及工具。通過公安部國際合作局多年的不懈努力和務(wù)實推進(jìn)，我國已與國際刑警組織（INTERPOL）、聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室（UNODC）、歐洲警察署（EUROPOL）、東盟警察組織（ASEANAPOL）、世界海關(guān)組織（WCO）、世界移民組織（IOM）等具有執(zhí)法合作屬性的國際組織建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系或開展了密切合作;推動創(chuàng)立了上海合作組織、新亞歐大陸橋安全走廊國際執(zhí)法合作論壇和瀾滄江-湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心;并派駐了一批高水平的國際化人才到國際組織工作。這些都為各級公安機(jī)關(guān)對外開展多邊合作，組織跨境聯(lián)合執(zhí)法行動提供了豐富的資源，構(gòu)建了便利的合作平臺。各級公安機(jī)關(guān)可根據(jù)實戰(zhàn)需求，層報公安部國際合作局統(tǒng)一對外聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、組織實施。

三、搭建聯(lián)合行動指揮協(xié)作體系的基本要素

搭建各參與方認(rèn)可、協(xié)調(diào)一致、公信力強(qiáng)的聯(lián)合指揮協(xié)作體系才能真正提升跨境聯(lián)合行動能力和效能。加強(qiáng)跨境聯(lián)合行動中各方互相配合的重要性不言而喻，但合作復(fù)雜程度遠(yuǎn)大于我國區(qū)域警務(wù)協(xié)助，有其特定的國際規(guī)則和流程。為幫助各級公安機(jī)關(guān)了解“怎么辦”的問題，本文結(jié)合國際刑警組織的做法簡要介紹搭建組織架構(gòu)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制的要素：

（一）確定參與方及相關(guān)職責(zé)

聯(lián)合行動的參與方通常包括與打擊特定犯罪相關(guān)的各國執(zhí)法部門、國際組織以及其他合作伙伴（包括跨國金融機(jī)構(gòu)、通信服務(wù)商、非政府組織等）。牽頭的國家或國際組織應(yīng)在征求各國一致的前提下制訂“總體行動指南”，各參與國制定與之相應(yīng)的“國家行動計劃”。國家行動計劃主要是確定參加聯(lián)合行動的部門、投入的資源、偵查的對象、具體的流程，法律、政策、程序等，通常需各參與國國家層面主管部門批準(zhǔn)。制定這些官方文書的主要目的是體現(xiàn)國家間合作的契約精神，為聯(lián)合行動順利開展提供制度性約束和保障。各國行動計劃在征得其同意后，最好與其他各參與方共享，以便相互了解各參與國內(nèi)的工作流程和與之相適應(yīng)的工作機(jī)制，加強(qiáng)配合。

（二） 搭建協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制

國際刑警組織內(nèi)部通常是以項目運作的方式組織每個聯(lián)合行動，成立項目組負(fù)責(zé)一個或多個相關(guān)聯(lián)的專項行動。這樣的好處是打破部門間壁壘，將聯(lián)合行動所需的各部門專業(yè)人才組織到一起，以矩陣式結(jié)構(gòu)（Matrix Structure）發(fā)揮情報、技術(shù)、行動、保障等各部門優(yōu)勢。

參與行動的各國需確定國家層面的協(xié)調(diào)員（National Coordinator）。該協(xié)調(diào)員需具備高級管理權(quán)限，經(jīng)本國主管部門授權(quán)，可代表本國參與聯(lián)合行動的決策，可協(xié)調(diào)本國各相關(guān)部門采取跨部門合作措施。其職責(zé)包括：

1. 主導(dǎo)本國的情報收集分析研判;

2. 在聯(lián)合行動總體方案框架下，組織制定本國的國家行動方案;

3. 代表本國出席聯(lián)合行動的會議;

4. 與其他國家協(xié)調(diào)員聯(lián)絡(luò)。

很多發(fā)達(dá)國家還將其派駐行動參與國的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官納入行動人員范圍，發(fā)揮人脈網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。

（三）搭建聯(lián)絡(luò)通信網(wǎng)絡(luò)

目前，各國警方通過外交渠道進(jìn)行聯(lián)絡(luò)程序復(fù)雜，效率低下，而通過較快捷的互聯(lián)網(wǎng)電子郵件和建微信群等渠道既不保密又不利于進(jìn)行案件檔案積累和管理。鑒此，自互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)絡(luò)（VPN技術(shù)）面世以來，各國際組織都在開發(fā)應(yīng)用專門與各成員國開展聯(lián)絡(luò)的加密網(wǎng)絡(luò)。在聯(lián)合行動中，推薦使用國際刑警組織的I-24/7加密警用通信網(wǎng)絡(luò)，其優(yōu)勢是覆蓋面廣（截至2020年7月有194個成員國）、安全穩(wěn)定性強(qiáng)（各國有專門的中心局負(fù)責(zé)維護(hù)和使用）、節(jié)點多（各成員國可自行拓展延伸）、反饋速度快等特點。涉及中南半島的聯(lián)合行動，推薦應(yīng)用瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心的LMIN系統(tǒng)，可進(jìn)行視頻對話和組織多邊視頻會議。未來的發(fā)展趨勢，可依托這些網(wǎng)絡(luò)平臺開發(fā)專用的手機(jī)App警務(wù)應(yīng)用程序，填補聯(lián)合行動參與人員（包括警務(wù)聯(lián)絡(luò)官）即時通信的空白。

（四）媒體宣傳工作

媒體宣傳是聯(lián)合行動的重要組成部分。好的媒體宣傳可以為聯(lián)合行動創(chuàng)造良好的社會輿論范圍，增強(qiáng)民眾對執(zhí)法部門的信心，進(jìn)而支持預(yù)防和打擊犯罪的舉措。

跨境聯(lián)合行動的媒體宣傳不同于國內(nèi)公安工作，通常需要與國際組織和國際媒體打交道。鑒此，各國新聞部門在行動計劃階段就要提前介入，一方面要統(tǒng)一歸口牢牢把握輿論自主權(quán)，另一方面要以國際視野在加強(qiáng)宣傳的同時規(guī)避不良媒體炒作的風(fēng)險。

四、聯(lián)合行動的基本流程

制訂可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)工作流程對確保聯(lián)合行動取得預(yù)期成果意義重大?？梢哉f，把聯(lián)合行動的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為工作任務(wù)，將工作任務(wù)分解為具體的工作措施，使每項工作措施都遵循科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髁鞒?，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的基本路徑。在重視管理學(xué)的今天，執(zhí)法部門要學(xué)會用國際化的方式對聯(lián)合行動進(jìn)行包裝，不能生搬硬套國內(nèi)的經(jīng)驗做法，特別是要把“加強(qiáng)合作和情報交流”等宏觀口號和抽象概念變成可操作性強(qiáng)的行動措施和流程，以便提升我國際形象和影響力，并方便聯(lián)合行動各方遵照落實。以下是國際刑警組織對聯(lián)合行動階段的劃分，供參考。

（一）策劃與準(zhǔn)備階段

策劃主要包括戰(zhàn)略目標(biāo)——“為什么”，行動方案——“做什么？怎么做？預(yù)期的戰(zhàn)略產(chǎn)出”。聯(lián)合行動的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該與國家安全戰(zhàn)略的總體目標(biāo)相一致。聯(lián)合行動的策劃要符合決策流程（policy cycle），經(jīng)過討論、準(zhǔn)備、審批三個環(huán)節(jié)。為便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門各自開展的聯(lián)合行動，總體上應(yīng)制訂包含年度所有行動的日歷或計劃表（operation calender），便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。具體來講：

1.聯(lián)合行動戰(zhàn)略目標(biāo)的制定

應(yīng)遵循SMART（明確性、可量化、可實現(xiàn)、相關(guān)性、時限性）原則，通常包括：

1） 針對特定犯罪行為收集匯總情報信息，掌握核心的犯罪團(tuán)伙及其成員、犯罪的手法、路線;

2） 集中及時交換情報信息;

3） 抓捕、起訴、移交犯罪嫌疑人，摧毀犯罪團(tuán)伙和網(wǎng)絡(luò);

4） 通報此類犯罪的最新犯罪手段以引起各成員國預(yù)警;

5） 繳獲或努力減少犯罪收益;

6） 向統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫貢獻(xiàn)數(shù)據(jù);

7） 對外逃嫌疑人發(fā)布國內(nèi)、國際通緝信息;

8） 提升各成員國打擊此類犯罪的部門間的務(wù)實國際合作和情報交流;

9） 干擾、截斷、摧毀此類犯罪行為的鏈條;

10） 及時總結(jié)和分析最佳警務(wù)執(zhí)法實踐。

2.對行動是否成功要提出明確而科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國國內(nèi)的執(zhí)法專項行動主要是依靠破獲案件數(shù)、抓獲犯罪嫌疑人、繳獲贓款贓物的數(shù)量等數(shù)據(jù)為評估標(biāo)準(zhǔn)。然而，僅以這些數(shù)據(jù)衡量顯然不夠全面和科學(xué)。例如：針對打擊毒品犯罪的專項行動，如果以上各項數(shù)據(jù)逐年上升，并不能代表禁毒工作成功，反而只能說明毒品問題愈演愈烈。“評估學(xué)”目前在國際上已經(jīng)成為一門專門的學(xué)科，并確立了問題/方法取向、改善/問責(zé)取向、社會議題取向等不同類型的二十余種評估模式。在評估聯(lián)合行動的成效方面，要緊密結(jié)合公安工作總體目標(biāo)，研究制定標(biāo)本兼治取向的科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)。

（二）行動實施階段

1.情報分析研判

情報先導(dǎo)是開展聯(lián)合行動的首要階段。聯(lián)合行動牽頭部門應(yīng)指定或組建專門的情報分析團(tuán)隊，開展情報收集，分析研判，并形成情報產(chǎn)品引導(dǎo)聯(lián)合行動走向。聯(lián)合行動啟動性的情報產(chǎn)品應(yīng)包括：

1） 犯罪嫌疑人的個人信息;

2） 主要犯罪團(tuán)伙及其骨干成員情況;

3） 犯罪熱點區(qū)域及犯罪活動路線;

4） 普遍的犯罪手段 （modus operandi）;

5） 有些特別危險的任務(wù)，還應(yīng)做出風(fēng)險評估，以保證參與聯(lián)合行動的機(jī)構(gòu)和人員的安全。

隨著行動的推進(jìn)，情報分析團(tuán)隊?wèi)?yīng)及時匯總和分析各參與方提供的情報，填補情報空白，通過大數(shù)據(jù)比對等方法成功識別犯罪嫌疑人和犯罪團(tuán)伙。

2.組織召開行動前的準(zhǔn)備會議

1） 向各參與方講解該犯罪的危害和對各方的安全威脅，闡明行動的必要性;

2） 商討行動的總體戰(zhàn)略和方向;

3） 促請各國制定與聯(lián)合行動總體方案相適應(yīng)的本國協(xié)作方案，主要是如何根據(jù)該犯罪的特點采取有針對性的對治措施;

4） 構(gòu)建協(xié)助平臺，請各參與方提出需求和困難，如執(zhí)法能力培訓(xùn)、情報支撐、技術(shù)裝備支援、經(jīng)費援助等，根據(jù)實際情況相互支持;

5） 與警方之外的其它合作方，如海關(guān)、移民、相關(guān)跨國公司（如跨國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商）等部門溝通協(xié)調(diào);

6） 去聯(lián)合行動中的重點國家提前做工作（pre-visit），一般事先要準(zhǔn)備工作清單（checking list），并督促該國召集跨部門會議形成合力。

3.戰(zhàn)術(shù)階段

1） 基于前期情報收集和分析的結(jié)果，交叉比對出各國在本次聯(lián)合行動共同的嫌疑對象，聚焦開展偵查抓捕;

2） 在行動過程中應(yīng)及時匯總獲取的手機(jī)號、指紋、證件、圖片和視頻以及網(wǎng)絡(luò)痕跡信息，并將這些線索集中梳理、串并、拓線，利用大數(shù)據(jù)開展比對和延伸;

3） 加強(qiáng)行動協(xié)調(diào)員直接的及時聯(lián)絡(luò)溝通;

4） 所有行動文檔要存檔，制定統(tǒng)一的格式范本以確保檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）成果評估階段

評估階段是決策和管理流程的必備組成部分。聯(lián)合行動成果評估的主要目的是固化最佳實踐經(jīng)驗、改進(jìn)不足，必要時深挖線索為后期聯(lián)合行動奠定基礎(chǔ)。成果評估階段通常以組織聯(lián)合行動總結(jié)會議為標(biāo)志，并請各國提交各自的評估報告，以便制作統(tǒng)一的聯(lián)合行動總體評估報告。這一總體報告通常應(yīng)與各參與方分享。

五、結(jié)語

隨著國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性和不確定性明顯增強(qiáng)，打擊跨境犯罪實戰(zhàn)需求也隨之不斷增多，參與和組織聯(lián)合行動將逐漸成為我國公安工作的一項常態(tài)任務(wù)。我們要增強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)見性，不僅要加強(qiáng)公安部在中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也要加強(qiáng)對各地公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和組織。通過確立由公安部國際合作局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的聯(lián)合行動機(jī)制，協(xié)同開展富有成效的各類聯(lián)合行動，把我國多年來在國際執(zhí)法合作中投入的資源更充分地轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)果、服務(wù)和附加值，讓各警種和各級公安機(jī)關(guān)更多受益。同時，通過聯(lián)合行動不斷提升我境外情報能力和行動能力，推動我國現(xiàn)代警務(wù)體制改革和社會治理能力的提高，建立運行順暢充滿活力的跨境刑事案件偵查快速反應(yīng)機(jī)制等長效機(jī)制。

（作者為英國利茲大學(xué)法學(xué)院刑事司法學(xué)碩士，瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心副秘書長，曾任國際刑警組織亞太分局局長。主導(dǎo)和參與過“國際刑警組織太陽鳥行動”“打擊易制毒化學(xué)品非法販運”“打擊跨國人口販運”等多個跨境聯(lián)合執(zhí)法行動）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）