佟大建，張湖沿，金玉婷

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230036）

一、問題的提出

2020年中國(guó)已于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下消除絕對(duì)貧困，緩解相對(duì)貧困成為后減貧時(shí)代中國(guó)貧困治理的重點(diǎn)。為探索相對(duì)貧困的治理經(jīng)驗(yàn)，早在2013年國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組就將遼寧省阜新市、浙江省麗水市、廣東省清遠(yuǎn)市設(shè)立為扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，此后又分別于2015年和2019年將江蘇省宿遷市、山東省淄博市、福建省三明市、內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市設(shè)立為扶貧改革試驗(yàn)區(qū)。設(shè)立目標(biāo)問責(zé)制并將政策目標(biāo)的完成情況作為官員晉升的依據(jù)從而激勵(lì)地方政府執(zhí)行中央政策，是中國(guó)公共政策執(zhí)行的基本治理機(jī)制[1]。當(dāng)中央政府設(shè)立的政策目標(biāo)清晰且給予地方政府強(qiáng)晉升激勵(lì)，地方政府會(huì)采取行政性執(zhí)行模式全面落實(shí)公共政策，即地方政府的政策執(zhí)行行為受顯性晉升激勵(lì)的影響[2]。整體來看，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行的突出特征是政策目標(biāo)相對(duì)模糊且中央政府并未以目標(biāo)問責(zé)的形式給予地方政府強(qiáng)晉升激勵(lì)，這可能導(dǎo)致扶貧改革試驗(yàn)區(qū)象征性地執(zhí)行扶貧改革政策，進(jìn)而無(wú)法較好地減少相對(duì)貧困。但也可能有部分扶貧改革試驗(yàn)區(qū)存在隱性晉升激勵(lì)，進(jìn)而使得其能夠較好地執(zhí)行扶貧改革政策進(jìn)而減少相對(duì)貧困。那么，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是否減少了相對(duì)貧困？不同扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的相對(duì)貧困減少績(jī)效是否存在差異？若存在，是否與隱性晉升激勵(lì)相關(guān)？回答上述問題對(duì)當(dāng)前扶貧改革試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行制度的完善以及建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制具有重要意義。

學(xué)界對(duì)官員晉升激勵(lì)及其影響進(jìn)行探討發(fā)現(xiàn)，當(dāng)上級(jí)政府以目標(biāo)問責(zé)的形式設(shè)置一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)對(duì)下級(jí)政府官員進(jìn)行考核并給予強(qiáng)晉升激勵(lì)時(shí)，下級(jí)官員會(huì)圍繞相關(guān)指標(biāo)展開競(jìng)爭(zhēng)，并且增加投入促進(jìn)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以提高自身獲得晉升或降低被懲罰的概率[3-6]。事實(shí)上，運(yùn)用扶貧目標(biāo)問責(zé)制以及給予貧困縣官員強(qiáng)晉升激勵(lì)這一貧困治理手段是中國(guó)成功減少絕對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)之一。中國(guó)脫貧攻堅(jiān)的成功依賴于中國(guó)在貧困治理中采取了行政統(tǒng)籌、干部隊(duì)伍管理、考評(píng)和問責(zé)機(jī)制等組成的精準(zhǔn)行政扶貧模式[7]，以收入是否達(dá)到絕對(duì)貧困線及是否實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”①、貧困發(fā)生率分別作為貧困人口及貧困縣退出的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并采用保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的特殊管理辦法，將官員引入以貧困縣摘帽為目標(biāo)的“脫貧攻堅(jiān)資格賽”中[8]，且在貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)的提拔任用與追責(zé)問責(zé)方面給予強(qiáng)晉升激勵(lì)，從而促使貧困縣圍繞脫貧指標(biāo)采取“自我加碼”的方式加大扶貧開發(fā)力度[9]。

自扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，部分學(xué)者分析了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)所采取的具體扶貧改革措施及存在的問題，研究發(fā)現(xiàn)東部六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)各自采取了相應(yīng)的扶貧創(chuàng)新實(shí)踐[10]，但部分試驗(yàn)區(qū)存在貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)較為單一、除政府外其他扶貧力量不足、扶貧工作隊(duì)伍體系不夠完善等問題[11]。此外，一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立可通過產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、提高農(nóng)村居民人均純收入等渠道促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)且會(huì)對(duì)周邊鄰近地區(qū)產(chǎn)生正向溢出效應(yīng)[12]，在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展上，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的政策效應(yīng)不存在省份差異[13]。也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)中只有麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立顯著促進(jìn)了農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)，其余扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立不具有顯著的減貧效應(yīng)，且認(rèn)為扶貧改革措施的執(zhí)行差異是各扶貧改革試驗(yàn)區(qū)減貧效應(yīng)存在差異的主要原因[14]。

文獻(xiàn)梳理表明，既有文獻(xiàn)多從以目標(biāo)問責(zé)制為表現(xiàn)形式的顯性晉升激勵(lì)的視角解釋地方政府的政策執(zhí)行行為及其績(jī)效；對(duì)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)而言，主要關(guān)注點(diǎn)是其設(shè)立后具體扶貧改革措施對(duì)農(nóng)民收入或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但并未分析其設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響。為此，筆者擬基于2000—2018年市級(jí)面板數(shù)據(jù)，評(píng)估扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響，并從隱性晉升激勵(lì)和財(cái)政支出的視角探究其作用機(jī)制，為后脫貧時(shí)代緩解相對(duì)貧困提供決策參考。

二、理論分析與研究假設(shè)

自扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立伊始，各扶貧改革試驗(yàn)區(qū)不斷探索產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)救助與醫(yī)療保險(xiǎn)扶貧、教育與就業(yè)扶貧等扶貧改革措施。產(chǎn)業(yè)扶貧可通過直接支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和貧困農(nóng)戶發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)、開展光伏扶貧和鄉(xiāng)村旅游、積極推進(jìn)電商扶貧等新措施，促進(jìn)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)體系形成、拓寬產(chǎn)品銷售渠道以及增加貧困人口就業(yè)機(jī)會(huì)，有助于提高農(nóng)民收入從而縮小相對(duì)貧困[15]。社會(huì)救助與醫(yī)療保險(xiǎn)扶貧可通過提高低收入群體收入、減輕其醫(yī)療負(fù)擔(dān)以及改善勞動(dòng)供給的方式提高其收入從而縮小相對(duì)貧困[16,17]。教育與就業(yè)扶貧可通過職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、扶貧車間等方式增加農(nóng)戶的人力資本水平和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中提高勞動(dòng)力資源的配置效率從而提高農(nóng)民收入和縮小相對(duì)貧困[18]。

財(cái)政支出是中國(guó)扶貧事業(yè)的重要手段，產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)救助與醫(yī)療保險(xiǎn)扶貧、教育與就業(yè)扶貧等均需要政府公共財(cái)政支出提供支持。與中西部地區(qū)扶貧開發(fā)中央財(cái)政作為投入主體不同，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行的突出特征是，盡管扶貧開發(fā)事權(quán)由扶貧改革試驗(yàn)區(qū)自身負(fù)責(zé)，但其扶貧開發(fā)所需財(cái)政支出由其所在省級(jí)政府負(fù)責(zé)即扶貧開發(fā)支出由中央向省分權(quán)。此外，與中西部扶貧開發(fā)中央政府提出清晰的扶貧政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的路徑和手段不同，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行的另一突出特征是試驗(yàn)性。盡管中央政府對(duì)其設(shè)立的政策目標(biāo)是承擔(dān)完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系、探索中長(zhǎng)時(shí)期扶貧發(fā)展道路的任務(wù)，但政策目標(biāo)相對(duì)模糊同時(shí)并未明確實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)的路徑與手段，這使得扶貧改革試驗(yàn)區(qū)所在省級(jí)政府在是否增加扶貧開發(fā)支出及其自身執(zhí)行扶貧改革措施方面具有較大的自由裁量權(quán), 導(dǎo)致其政策效應(yīng)可能有所不同。

因此，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)能否較好地執(zhí)行扶貧改革措施取決于是否增加用于扶貧開發(fā)的財(cái)政支出及其是否具有較強(qiáng)的扶貧改革措施。與中央政府以目標(biāo)問責(zé)的形式將消除絕對(duì)貧困績(jī)效納入地方政府官員政績(jī)考核并作為其晉升的主要依據(jù)從而影響地方政府官員的扶貧政策執(zhí)行激勵(lì)不同，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)特征使得中央政府并未以目標(biāo)問責(zé)的形式將其減貧績(jī)效納入地方政府官員政績(jī)考核以及作為其晉升的依據(jù)。除了以目標(biāo)問責(zé)的形式作為官員晉升依據(jù)的顯性晉升激勵(lì)從而影響地方政府官員扶貧政策執(zhí)行激勵(lì)外，以上級(jí)政府官員視察為表現(xiàn)形式的隱性晉升激勵(lì)同樣可能影響地方政府官員扶貧政策執(zhí)行激勵(lì)。

首先，上級(jí)政府官員視察具有隱性晉升激勵(lì)的信號(hào)傳遞機(jī)制。上級(jí)政府官員視察會(huì)向地方政府官員傳遞出其重視本地發(fā)展的信號(hào)，這意味著若本地發(fā)展績(jī)效較好則會(huì)建立上級(jí)政府官員對(duì)本地官員能力的正面印象，而官員個(gè)人能力會(huì)提高其晉升的可能性[19]；相反，則會(huì)降低其晉升的可能性。此時(shí)即使扶貧改革試驗(yàn)區(qū)沒有提出清晰政策目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的路徑和手段僅具有試驗(yàn)性質(zhì)，隱性晉升激勵(lì)的存在仍會(huì)激勵(lì)地方政府官員積極投入資源并較好地執(zhí)行相關(guān)措施。另外，上級(jí)政府官員視察具有隱性晉升激勵(lì)的政治關(guān)系功能。上級(jí)政府官員的視察通常會(huì)建立起與本地的政治關(guān)系，在其他條件一定的情況下，擁有政治關(guān)系會(huì)提高官員晉升的可能性[20]。因此，相對(duì)于沒有上級(jí)政府官員視察的扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，有上級(jí)政府官員視察的扶貧改革試驗(yàn)區(qū)會(huì)建立起隱性晉升激勵(lì)，這會(huì)激勵(lì)其所在省級(jí)政府增加對(duì)其用于扶貧開發(fā)支出的財(cái)政支出及其自身加大扶貧改革措施執(zhí)行力度，從而具有較好的相對(duì)貧困減少績(jī)效?；谏鲜龇治觯狙芯刻岢鲆韵卵芯考僭O(shè)：

H1：并非所有扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立均能減少相對(duì)貧困

H2：隱性晉升激勵(lì)會(huì)促使扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加扶貧改革方面的財(cái)政支出

H3：隱性晉升激勵(lì)可通過增加扶貧改革方面的財(cái)政支出減少扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的相對(duì)貧困

三、數(shù)據(jù)來源、研究方法與變量選擇

1.數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)主要來源于各省、市統(tǒng)計(jì)年鑒以及相應(yīng)省份財(cái)政年鑒。此外，農(nóng)村居民收入五等分分組數(shù)據(jù)來源于中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒；官員數(shù)據(jù)通過人民網(wǎng)、擇城網(wǎng)、百度百科等搜集整理。上述統(tǒng)計(jì)年鑒均缺失的極少部分財(cái)政支出數(shù)據(jù)，則通過算術(shù)平均值的方法計(jì)算求得。本研究中處理組為設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的阜新市、麗水市、清遠(yuǎn)市、宿遷市、淄博市、三明市，控制組為試驗(yàn)區(qū)所在省份中的其他市②。去掉數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重的市后，選取2000—2018年③東部6省74個(gè)市的面板數(shù)據(jù)共1 406個(gè)觀測(cè)值：其中處理組6個(gè)市，114個(gè)觀測(cè)值；控制組68個(gè)市，1 292個(gè)觀測(cè)值。

2.研究方法

本研究采用Abadie等[21]提出的合成控制法分析扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響。假設(shè)觀測(cè)到J+1個(gè)市共T年的相對(duì)貧困情況，其中第1個(gè)市設(shè)立了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，控制組為其余未設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的J個(gè)市。

令itα為扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響，令Dit為市i在年份t是否設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的虛擬變量，因此有：）

由于假設(shè)只有第1個(gè)市在年份t（t＞0T）設(shè)立了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，因此當(dāng)i=1且t＞T0時(shí)Dit=1；否則Dit=0。那么對(duì)于t（t＞T0），扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響為：

由于設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的市相對(duì)貧困情況Y1t可以觀測(cè)到，因此為了估計(jì)出α1t，需要先估計(jì)假如設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的市未設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)這一反事實(shí)的相對(duì)貧困情況Y1tN。對(duì)此，假設(shè)未設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的市相對(duì)貧困YitN由以下模型決定：

其中，tδ為對(duì)所有市均相同的影響相對(duì)貧困的時(shí)間趨勢(shì)；Z i為r×1維可觀測(cè)的不受扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立影響的決定相對(duì)貧困的預(yù)測(cè)變量向量，tθ為1×r維未知參數(shù)向量；iμ為F×1維觀測(cè)不到的市固定效應(yīng)向量，tλ為1×F維未知的共同因子向量；itε為對(duì)所有市均值為0的不可觀測(cè)的隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

3.變量選擇

（1）被解釋變量。參考李永友等[22]的研究以及考慮到數(shù)據(jù)的可獲性，本研究采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的全國(guó)層面農(nóng)村居民收入五等分分組中高收入戶與東部六省各市農(nóng)村居民人均可支配收入的比值衡量相對(duì)貧困④。

（2）核心解釋變量。本研究首先估計(jì)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響，其次從隱性晉升激勵(lì)的視角解釋其相對(duì)貧困減少績(jī)效的差異。因此核心解釋變量有兩個(gè)：一是扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立虛擬變量，當(dāng)某市在某年被設(shè)立為扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，則在當(dāng)年及之后取值為1，否則取值為0；二是隱性晉升激勵(lì)，采用官員視察作為隱性晉升激勵(lì)的代理變量?？紤]到不同級(jí)別官員視察帶來隱性晉升激勵(lì)的強(qiáng)度存在差異，選擇現(xiàn)任政治局委員視察作為扶貧改革試驗(yàn)區(qū)隱性晉升激勵(lì)的代理變量。具體而言，如果扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之前現(xiàn)任政治局委員曾到該市視察，則該扶貧改革試驗(yàn)區(qū)具有隱性晉升激勵(lì)；反之，則無(wú)⑤。

（3）預(yù)測(cè)變量。為了控制其他因素對(duì)相對(duì)貧困的影響，參考既有相關(guān)文獻(xiàn)，預(yù)測(cè)變量分別選擇工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府支出、儲(chǔ)蓄率、貸款率、對(duì)外開放度以及固定資產(chǎn)投資[23-27]。表1為變量定義及樣本描述性統(tǒng)計(jì)。

表1 變量定義及樣本描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果與分析

1.扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響

從表2可以看出，并非所有扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立均能減少相對(duì)貧困，H1得到驗(yàn)證。具體而言，除了淄博，阜新、清遠(yuǎn)、宿遷、三明扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困均有負(fù)向影響，但均不顯著，這表明盡管阜新、清遠(yuǎn)、宿遷、三明扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困具有一定的減少作用，但較為有限。麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立當(dāng)年即2013年，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)其相對(duì)貧困具有一定的正向影響，但不顯著；從2014年開始，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)其相對(duì)貧困產(chǎn)生了顯著負(fù)向影響且其系數(shù)逐漸增大，表明麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立減少了相對(duì)貧困，且隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，其減少相對(duì)貧困的作用逐漸增強(qiáng)。阜新、清遠(yuǎn)、宿遷、淄博、三明扶貧改革試驗(yàn)區(qū)同樣采取了與麗水類似的扶貧改革措施，之所以僅麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)顯著減少了相對(duì)貧困，可能的原因在于：扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的政策目標(biāo)相對(duì)模糊且中央政府并未以目標(biāo)問責(zé)的形式給予其強(qiáng)晉升激勵(lì)，因此使得阜新、清遠(yuǎn)、宿遷、淄博、三明扶貧改革試驗(yàn)區(qū)可能僅是象征性地執(zhí)行扶貧改革政策，進(jìn)而未減少相對(duì)貧困；麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立之所以顯著減少了相對(duì)貧困，可能是由于其存在隱性晉升激勵(lì)。

表2 扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響

2.隱性晉升激勵(lì)對(duì)財(cái)政支出的影響

麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立顯著減少了相對(duì)貧困，阜新、清遠(yuǎn)、宿遷、三明扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困減少具有一定的作用，但較為有限。同為扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，為何會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象？本研究從隱性晉升激勵(lì)對(duì)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加用于扶貧開發(fā)的財(cái)政支出的視角對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋。首先，識(shí)別不同扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的隱性晉升激勵(lì)以及該隱性晉升激勵(lì)是否是扶貧改革試驗(yàn)區(qū)相對(duì)貧困減少績(jī)效存在差異的原因。由于第一批扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的時(shí)間是2013年，因此通過網(wǎng)絡(luò)公開報(bào)道查找現(xiàn)任政治局委員在2000—2012年是否到各市進(jìn)行過視察，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)任政治局委員曾經(jīng)到麗水進(jìn)行過視察，但未到其余五市。為了考察隱性晉升激勵(lì)是否激勵(lì)了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加用于扶貧開發(fā)的財(cái)政支出，以扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)林水務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)任孱愗?cái)政支出的影響衡量其對(duì)教育與就業(yè)扶貧、健康扶貧、社會(huì)保障扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧等扶貧開發(fā)支出的影響。若隱性晉升激勵(lì)促使了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加用于扶貧開發(fā)的財(cái)政支出，則預(yù)期扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后上述財(cái)政支出會(huì)增加。識(shí)別策略如下：將麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)作為處理組，其余五個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)作為控制組，采用合成控制法估計(jì)隱性晉升激勵(lì)對(duì)麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)上述財(cái)政支出的影響，估計(jì)結(jié)果見表3⑥。

列（1）表明，在扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立當(dāng)年，其對(duì)教育支出具有負(fù)向影響但不顯著；從其設(shè)立后第二年開始，其對(duì)教育支出具有正向影響且開始變得顯著，表明隱性晉升激勵(lì)促使麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加了教育與就業(yè)方面的扶貧開發(fā)支出。列（2）表明，自扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，其對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響均在1%水平上顯著為正且隨時(shí)間逐漸增大，顯示出隱性晉升激勵(lì)促使麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加了健康方面扶貧開發(fā)支出。列（3）表明，在扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后的前三年，其對(duì)社會(huì)保障支出具有負(fù)向影響；從其設(shè)立后第四年開始，其對(duì)社會(huì)保障支出具有顯著正向影響且逐漸增大?？赡艿脑蚴欠鲐毟母镌囼?yàn)區(qū)設(shè)立初始時(shí)社會(huì)保障支出的減貧作用未得到足夠的重視，將原用于社會(huì)保障的財(cái)政支出優(yōu)先配置到其他財(cái)政支出類別，而后期根據(jù)自身情況逐漸優(yōu)化各類別財(cái)政支出并增加了社會(huì)保障方面的扶貧開發(fā)支出。列（4）表明，在扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后的前三年，其對(duì)農(nóng)林水務(wù)支出具有正向影響但影響較小且不顯著；從其設(shè)立后第四年開始，其對(duì)農(nóng)林水務(wù)支出的正向影響增大且開始變得顯著，表明隱性晉升激勵(lì)促使麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加了產(chǎn)業(yè)扶貧方面的扶貧開發(fā)支出。列（5）表明，在扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后的前三年，其對(duì)交通運(yùn)輸支出的影響較小且估計(jì)結(jié)果不穩(wěn)定；從其設(shè)立后第四年開始，其對(duì)交通運(yùn)輸支出具有穩(wěn)定的正向影響且開始變得顯著，表明隱性晉升激勵(lì)促使麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加了基礎(chǔ)設(shè)施方面的扶貧開發(fā)支出。表3估計(jì)結(jié)果表明，整體來看，隱性晉升激勵(lì)促使麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加了扶貧改革方面的財(cái)政支出，H2得到驗(yàn)證。可能的原因在于，上級(jí)政府官員的視察為麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)建立起隱性晉升激勵(lì)的信號(hào)傳遞機(jī)制和政治關(guān)系功能，這使得盡管中央政府未對(duì)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立清晰的政策目標(biāo)且未給予地方政府強(qiáng)晉升激勵(lì)，但隱性晉升激勵(lì)同樣促使其加大了扶貧改革措施執(zhí)行力度。

表3 隱性晉升激勵(lì)對(duì)財(cái)政支出的影響

此外，既有研究表明，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的晉升錦標(biāo)賽下，官員的任期、年齡的差異所帶來的顯性晉升激勵(lì)的差異會(huì)影響地方財(cái)政支出[28,29]。相對(duì)于其余五個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等支出的正向影響可能是其與其余五市市級(jí)官員因任期、年齡的差異所致。根據(jù)人民網(wǎng)、擇城網(wǎng)、百度百科搜集整理了2007—2018年設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)六市市委書記和市長(zhǎng)任期、年齡數(shù)據(jù)，參考吳敏等[29]的做法，在將扶貧改革試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)與官員數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配時(shí)，將當(dāng)年在任時(shí)間超過6個(gè)月的官員作為當(dāng)年在任官員。表4估計(jì)結(jié)果表明，僅市委書記年齡對(duì)社會(huì)保障支出具有負(fù)向影響，其任期、年齡對(duì)其他財(cái)政支出均無(wú)影響， 這表明麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等支出的正向影響主要來自隱性晉升激勵(lì)的作用⑦。

表4 市委書記任期、年齡對(duì)財(cái)政支出的影響

3.財(cái)政支出對(duì)相對(duì)貧困的影響

前面研究表明，隱性晉升激勵(lì)促進(jìn)了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等財(cái)政支出，為探究上述財(cái)政支出的增加是否是扶貧改革試驗(yàn)區(qū)相對(duì)貧困減少績(jī)效存在差異的原因，本研究進(jìn)一步分析上述財(cái)政支出對(duì)相對(duì)貧困的影響。表5為估計(jì)結(jié)果，其中，（1）～（5）列分別為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)林水務(wù)、交通運(yùn)輸支出對(duì)相對(duì)貧困影響的估計(jì)結(jié)果，列（6）為上述支出共同對(duì)相對(duì)貧困影響的估計(jì)結(jié)果。表5估計(jì)結(jié)果表明，隱性晉升激勵(lì)可通過增加扶貧改革方面的財(cái)政支出減少扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的相對(duì)貧困。列（6）表明，教育支出對(duì)相對(duì)貧困的影響未獲得預(yù)期的符號(hào)且不顯著，這表明目前教育支出的增加未起到減少相對(duì)貧困的作用；可能的原因是其支出未能較好地瞄準(zhǔn)低收入群體。醫(yī)療衛(wèi)生支出前面系數(shù)在10%水平上顯著為負(fù)，這表明醫(yī)療衛(wèi)生支出的增加有助于減少相對(duì)貧困；可能的原因是醫(yī)療衛(wèi)生支出的增加提高了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可獲性并改善了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給的質(zhì)量從而提高了低收入群體健康水平，健康人力資本的改善提高了其從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)收入進(jìn)而減少了相對(duì)貧困。社會(huì)保障支出前面系數(shù)在5%水平上顯著為負(fù)，這表明社會(huì)保障支出的增加有助于減少相對(duì)貧困，可能的原因是社會(huì)保障支出具有較強(qiáng)的對(duì)不同收入階層的收入進(jìn)行再分配的功能，低收入群體從社會(huì)保障支出增加中受益相對(duì)較大，從而減少了相對(duì)貧困。農(nóng)林水務(wù)支出前面系數(shù)在1%水平上顯著為負(fù)，這表明農(nóng)林水務(wù)支出的增加有助于減少相對(duì)貧困，可能的原因是農(nóng)林水務(wù)支出的增加帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善為產(chǎn)業(yè)扶貧創(chuàng)造了有利條件，提高了低收入群體的農(nóng)業(yè)收入進(jìn)而減少了相對(duì)貧困。交通運(yùn)輸支出前面系數(shù)為負(fù)但不顯著，這表明交通運(yùn)輸支出的增加有助于減少相對(duì)貧困，但其作用比較有限。以上結(jié)果表明，隱性晉升激勵(lì)主要通過促使扶貧改革試驗(yàn)區(qū)增加醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及農(nóng)林水務(wù)方面財(cái)政支出減少相對(duì)貧困，H3得到驗(yàn)證。

表5 財(cái)政支出對(duì)相對(duì)貧困的影響

4.相對(duì)貧困減少對(duì)官員晉升的影響

前文分析證實(shí)了扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的隱性晉升激勵(lì)促使其增加用于扶貧開發(fā)的財(cái)政支出進(jìn)而減少了相對(duì)貧困。事實(shí)上，既有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升的文獻(xiàn)認(rèn)為中國(guó)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的地方官員的晉升激勵(lì)[30]。中國(guó)已于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下消除了絕對(duì)貧困且相對(duì)于世界范圍內(nèi)其他國(guó)家取得了更好的減貧績(jī)效，地方官員的晉升激勵(lì)在其中是否發(fā)揮了重要作用？對(duì)于本文而言，需要回答的問題是，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)相對(duì)貧困的改善是否有助于官員的晉升？為了回答這一問題，需要統(tǒng)計(jì)設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的六個(gè)城市官員在扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后職位變動(dòng)情況。在現(xiàn)行中國(guó)政治體制下，在政策制定中各級(jí)黨委書記相對(duì)擁有更大的權(quán)力，因此，本研究收集了六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來市委書記任期結(jié)束去向數(shù)據(jù)。當(dāng)前學(xué)界在界定官員晉升時(shí)存在按照官員的行政級(jí)別和按照官員實(shí)際掌握權(quán)力兩種標(biāo)準(zhǔn)[31]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來共有13位市委書記，任期結(jié)束后僅存在平調(diào)或晉升，并不存在留任、退休或降職等情況，因此分別按照官員行政級(jí)別和實(shí)際掌握權(quán)力兩種標(biāo)準(zhǔn)界定市委書記任期結(jié)束后是否晉升。第一，按照官員行政級(jí)別：市委書記任期結(jié)束后任職省人大副主任、省政協(xié)副主席、省委常委視為晉升。第二，按照官員實(shí)際掌握權(quán)力的大?。菏形瘯浫纹诮Y(jié)束后任職省委常委視為晉升。根據(jù)上述對(duì)晉升的界定，若按照官員行政級(jí)別界定晉升，阜新、麗水、三明、宿遷扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后其市委書記任期結(jié)束后均獲得了晉升；但若按照官員實(shí)際掌握權(quán)力大小界定晉升，六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)中只有麗水和宿遷扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后其市委書記任期結(jié)束后獲得了晉升。在六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)中，相對(duì)貧困減少的麗水的市委書記似乎更可能獲得晉升⑧。由于官員任期結(jié)束后職位變動(dòng)的樣本量過小，本研究未能給出相對(duì)貧困績(jī)效改善對(duì)官員晉升影響的研究經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，這有待未來進(jìn)一步研究。

五、研究結(jié)論與啟示

本研究基于隱性晉升激勵(lì)和財(cái)政支出的視角，利用2000—2018年市級(jí)面板數(shù)據(jù)，采用合成控制法實(shí)證分析了阜新、麗水、清遠(yuǎn)、宿遷、淄博、三明六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響及其作用機(jī)制，可得到以下研究結(jié)論：麗水扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立顯著減少了相對(duì)貧困，且隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，其減少相對(duì)貧困的作用逐漸增強(qiáng)；阜新、清遠(yuǎn)、宿遷、三明扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困具有一定的減少作用，但較為有限；上級(jí)官員視察帶來的隱性晉升激勵(lì)的差異是扶貧改革試驗(yàn)區(qū)相對(duì)貧困減少績(jī)效存在差異的原因；隱性晉升激勵(lì)促使扶貧改革試驗(yàn)區(qū)加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及農(nóng)林水務(wù)財(cái)政支出，保障了健康扶貧、社會(huì)保障扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧政策的有效執(zhí)行，進(jìn)而減少了相對(duì)貧困；相對(duì)貧困的減少似乎有助于促進(jìn)官員的晉升。

為建立2020年后緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，本研究結(jié)論可提供如下啟示：第一，加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等財(cái)政支出為居民提供基本公共服務(wù)，對(duì)低收入群體實(shí)施分類幫扶，重點(diǎn)通過提供技能培訓(xùn)、公益崗位和健康服務(wù)等，提升其獲得收入的能力以提高財(cái)政支出的使用效率，但財(cái)政支出規(guī)模應(yīng)與今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相匹配，避免過高比例財(cái)政支出引起福利陷阱；第二，扶貧開發(fā)支出分權(quán)的方式可能僅適用于財(cái)力較強(qiáng)的地方政府，對(duì)于財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)地方政府，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相銜接乃至未來較長(zhǎng)一段時(shí)期中央政府可能仍需保持對(duì)其一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以提高其貧困治理的能力；第三，盡管官員視察帶來的隱性晉升激勵(lì)促進(jìn)了相對(duì)貧困的減少，但更應(yīng)該重視正式減貧激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)地方政府加大對(duì)扶貧措施的執(zhí)行力度，確立相對(duì)貧困減少績(jī)效作為官員晉升的參考依據(jù)并提高其在官員晉升中的考核比重。

注釋：

① 兩不愁、三保障（不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障）。

② 赤峰扶貧改革試驗(yàn)區(qū)正式設(shè)立的時(shí)間為2019年5月，因此無(wú)法分析其設(shè)立對(duì)相對(duì)貧困的影響。

③ 合成控制法需要在政策干預(yù)之前有較長(zhǎng)時(shí)間的觀測(cè)數(shù)據(jù)以考察合成控制組對(duì)處理組的擬合能力，因此本研究數(shù)據(jù)從2000年開始。

④ 設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的東部六省農(nóng)村居民人均可支配收入高于全國(guó)平均水平，因此本研究采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的全國(guó)層面農(nóng)村居民收入按五等分分組中高收入戶與東部六省各市農(nóng)村居民人均可支配收入的比值衡量相對(duì)貧困。

⑤ 之所以選擇扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之前現(xiàn)任政治局委員是否曾到該市視察衡量扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的隱性晉升激勵(lì)，是因?yàn)槿绻x擇扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之后現(xiàn)任政治局委員是否曾到該市視察則會(huì)面臨內(nèi)生性問題。事實(shí)上，扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之后現(xiàn)任政治局委員并未到其進(jìn)行視察。

⑥ 由于2007年政府收支分類改革，財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，為保證統(tǒng)計(jì)口徑的一致性以及財(cái)政支出細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)的可獲性，故利用2007—2018年樣本進(jìn)行分析。

⑦ 市長(zhǎng)任期、年齡對(duì)財(cái)政支出影響的估計(jì)結(jié)果表明，僅市長(zhǎng)年齡對(duì)農(nóng)林水務(wù)支出具有負(fù)向影響，為節(jié)省篇幅未匯報(bào)。

⑧ 由于六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來僅有13位市委書記任期結(jié)束后職位發(fā)生變動(dòng)，而決定官員晉升的因素較多，因此僅采用上述13個(gè)樣本構(gòu)成的市委書記職位變動(dòng)樣本難以估計(jì)相對(duì)貧困減少對(duì)市委書記晉升的影響。因此，未實(shí)證分析相對(duì)貧困的減少對(duì)官員晉升的影響，這一問題有待后續(xù)進(jìn)一步研究。