朱彬彬

隨著現(xiàn)代社會行政權(quán)的擴張，行民交叉現(xiàn)象日益普遍。行民交叉案件帶來的裁判沖突及效率低下問題，長期困擾著司法實踐。圍繞行民交叉難題的解決，理論界和實務界進行了大量探索，先后提出了“行政附帶民事訴訟”“行政或民事訴訟一元化”“行政民事并行審理”“先行后民或先民后行”“行政訴訟一并解決民事爭議”等諸多解決方案。其中，肇始于《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條①該條規(guī)定，被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。的行政訴訟一并解決民事爭議制度，在2014年《行政訴訟法》修改時被加入，成為法定的制度安排。該制度的新增與調(diào)解、簡易程序等制度的修改，一起作為強化行政訴訟糾紛化解功能、推動行政訴訟轉(zhuǎn)型的重要組成部分被寄予厚望。然而至今，一并解決民事爭議案件依舊寥寥，該制度尚未被完全激活。相關民事爭議的“立案審查”①本文所稱的“立案審查”，指的是從當事人提出一并解決民事爭議申請或者提出“行政附帶民事訴狀”起，到民事案件立案或不立案止的審查過程。行政裁決案件中的相關民事爭議無需單獨立案，但在審查上具有一致性，故本文不加以區(qū)分。同時，本文用的是“立案審查”而非“立案登記”，這似乎與立案登記制的要求不相符合。之所以如此表述，是因為筆者認為一并解決民事爭議案件的立案需要的是“審查”而非“登記”，理由后文詳述。作為一并審理的“入口”，對于一并解決民事爭議制度的激活和應用具有重要意義。隨之而來的問題是，應該由誰來進行立案審查？標準為何？遵循何種程序？

一、一并解決民事爭議案件立案審查存在的問題

為探究一并解決民事爭議案件立案審查中存在的問題，筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”上進行了檢索。以“行政案件”為案件類型，“《行政訴訟法》第六十一條”“一并審理”“民事爭議”為全文檢索關鍵詞，“2015年5月1日至2020年5月1日”為裁判日期范圍，“一審”為審理程序，共獲得278份裁判文書，除去串案后，剩余裁判文書135份，其中當事人提出一并解決民事爭議申請的裁判文書共115份。②需要說明的是，這一數(shù)據(jù)可能存在一定偏差，中國裁判文書網(wǎng)上的數(shù)據(jù)可能不全。比如根據(jù)《2018年山東法院行政案件司法審查報告》，山東法院2018年度審理一并解決民事爭議案件8件，但筆者只在中國裁判文書網(wǎng)上檢索到2件。通過對這些裁判文書的統(tǒng)計分析，可以勾勒出一并解決民事爭議案件立案審查存在問題的大致輪廓。

（一）立案審查主體不一致

當事人提出一并解決民事爭議申請的115件案件，可以分為三種情形（見圖1）：一是絕大多數(shù)案件由行政審判庭在裁判文書中簡要闡述了準許或不予準許的理由（82件），不少案件還制作了單獨的不予準許決定書；二是部分案件對于當事人所提申請完全沒有回應（22件），也沒有進行一并審理，無法直觀看出立案審查的主體；三是部分案件由立案庭作出了不予受理裁定（11件）。

圖1 一并解決民事爭議案件立案審查主體分布

從裁判文書的情況來看，最終作出立案與否決定的主體并不相同，處理方式上存在裁判文書闡述、獨立的決定書、不予受理裁定的區(qū)別，相應地，當事人對最終決定的救濟途徑也有所不同。但是，最終作出決定的主體可能并不等同于審查主體。一并解決民事爭議案件屬于新類型案件，司法實踐仍處于探索階段，不少法院受理此種類型案件更多出于非法律的因素。①比如創(chuàng)造一定范圍內(nèi)的首例案件或者作為行政審判工作新亮點等。以B直轄市為例，該市目前僅有兩件一并解決民事爭議案件，一件是行政審判庭審查后通過直接向立案庭索要案號的方式立案，另一件是行政審判庭與立案庭通過“聯(lián)席會議”的方式?jīng)Q定立案。換言之，在一并解決民事爭議案件的立案審查中，可能存在兩種審查模式：一是“單一”模式，由行政審判庭或立案庭單獨審查；二是“協(xié)同”模式，由行政審判庭和立案庭共同審查。

（二）立案審查標準不明確

在當事人提出一并解決民事爭議請求的115件案件中，法院沒有回應，②指法院未對民事爭議進行立案，未進行一并審理，也沒有說明理由的情形。或者籠統(tǒng)表述致使看不出具體理由的，③比如“不符合法律規(guī)定”“不符合一并審理規(guī)定”“不宜一并審理”等。共計22件，占比19.13%（見圖2）。除此之外，不予準許并拒絕立案的理由按數(shù)量從高到低依次是：其一，不屬于法定一并審理范圍（48件），比如當事人在履責、行政賠償、行政處罰等類型案件中提出一并審理請求；其二，民事訴訟不符合起訴條件（21件），包括民事爭議屬于重復起訴、受案法院無管轄權(quán)、需行政機關先行處理等；其三，行政訴訟不符合起訴條件（13件），包括不屬于受案范圍、超過起訴期限且無正當理由、無原被告主體資格等；其四，民事爭議與行政爭議之間不具有相關性（9件）；其五，其他理由（6件），如民事案件疑難復雜、另一方當事人不同意一并審理、應當向法院遞交“民事起訴狀”而非“行政附帶民事訴訟起訴狀”、申請時間不合法等。可見，目前一并解決民事爭議案件的立案審查標準并不清晰，還存在“不予回應”“其他理由”等近1/4的“灰色地帶”，需要進一步明確。

圖2 法院拒絕一并解決民事爭議案件立案的理由分布

同時，在通過立案審查的16件一并解決民事爭議案件中，有3件在民事案件立案后以行政訴訟不符合起訴條件為由直接裁定駁回民事案件的起訴，①參見張金翠訴黃山市屯溪區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會城鄉(xiāng)建設行政管理案，安徽省黃山市屯溪區(qū)人民法院（2016）皖1002行初21號行政裁定書；張金翠訴黃山市屯溪區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會房屋拆遷安置補償合同糾紛案，安徽省黃山市屯溪區(qū)人民法院（2016）皖1002民初1067號民事裁定書；長沙市芙蓉區(qū)俊志百貨有限公司、譚鑫梁訴株洲市人民政府、株洲市國土資源局拆遷安置補償案，湖南省株洲市中級人民法院（2016）湘02行初116號行政裁定書；長沙市芙蓉區(qū)俊志百貨有限公司、譚鑫梁訴周彩紅房屋租賃合同糾紛案，湖南省株洲市中級人民法院（2016）湘02民初125號民事裁定書。有2件以民事訴訟不符合受理條件為由裁定駁回民事案件的起訴，②參見蒙某、陳某訴劉會瓊共有糾紛案，四川省南充市中級人民法院（2017）川13民初20號民事裁定書及劉承芬、楊尚學、楊尚俊訴王朝付土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案，貴州省安順地區(qū)（市）中級人民法院（2015）安市行民初字第1號民事裁定書。有1件以屬于專屬管轄為由裁定將民事案件移送其他法院審理。③參見林保得訴漳浦縣右雷鎮(zhèn)港口村民委員會漁業(yè)承包合同糾紛案，福建省漳州市薌城區(qū)人民法院（2016）閩0602民初6840號民事裁定書?？梢?，一并解決民事爭議案件立案審查也存在一定程度的寬嚴尺度不統(tǒng)一問題。

綜合上述情況，當前一并解決民事爭議案件在立案審查方面存在審查主體不一致、審查標準不統(tǒng)一的問題：在“單一”審查模式下，如行政審判庭單獨審查，則有侵犯立案庭立案審查權(quán)之嫌，其正當性需要證成，且審查強度偏高，一定程度上阻礙了一并審理制度的應用；如立案庭單獨審查，則基于書面材料的形式審查相對寬松，但行政案件是否成立、民事爭議與行政爭議是否具有相關性等問題無法在書面審查基礎上作出準確判斷，有“寬進寬出”之虞，程序空轉(zhuǎn)相對嚴重，且以不予受理裁定作為審查終結(jié)方式似不符合一并解決民事爭議案件的特點。在“協(xié)同”審查模式下，行政審判庭與立案庭具體如何分工缺乏制度安排，更多系個案處理，明顯缺乏規(guī)范性。

二、一并解決民事爭議案件立案審查問題的成因

一并解決民事爭議案件立案審查問題的形成，既有行政訴訟法及司法解釋審查標準和程序規(guī)則缺失的原因，也有對立案庭立案審查權(quán)限范圍認識存在分歧的因素，更與長期以來“一并解決民事爭議”與“行政附帶民事訴訟”未得到清晰界分有關。

（一）審查標準和程序規(guī)則缺失

一并解決民事爭議案件立案審查的問題與法律、司法解釋中審查標準和程序規(guī)則的缺失密不可分。當前，《行政訴訟法》關于一并解決民事爭議的規(guī)定僅有1條，且較為原則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）專章對相關民事爭議的一并審理作出了規(guī)定，共8條，未涉及立案審查程序，涉及立案審查標準的部分條款則存在諸多不確定性概念，亟待解釋。其中，爭議最大者當屬對“相關性”（《行政訴訟法》第61條第1款）和“其他不宜一并審理情形”（《行訴解釋》第139條第1款）的認定。

1.對“相關性”的認定

如何認定民事爭議與行政爭議具有“相關性”？對此存在不同理解。有觀點將相關案件界定為以民事為基礎的行民交叉案件，不包括以行政為基礎和并行關系的行民交叉案件。①參見郭修江：《一并審理民行爭議案件的審判規(guī)則——對修改后的〈行政訴訟法〉第六十一條的理解》，載《法律適用》2016年第1期。有觀點則在考察了行政訴訟法修改過程后，作了相對寬泛的解釋，即“關聯(lián)性不僅指因具體行政行為影響民事權(quán)利義務關系，也包括因民事權(quán)利義務影響具體行政行為”②李廣宇：《新行政訴訟法逐條注釋》（下），法律出版社2015年版，第488頁。。更為寬泛的理解是，相關民事爭議包括作為行政爭議基礎的民事爭議，以行政爭議為基礎的民事爭議，與行政爭議所涉的事實相互交叉的民事爭議以及其他與行政爭議相關的民事爭議。③參見《最高人民法院關于行政訴訟一并解決民事爭議若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》第2條?？梢?，對于“相關性”范圍的見解差異巨大，這將在很大程度上導致立案審查出現(xiàn)不同的結(jié)論。

2.對“其他不宜一并審理情形”的認定

如何認定“其他不宜一并審理情形”？對此理論上存在不同主張。有觀點主張對“其他不宜一并審理情形”做嚴格的限制性解釋，將其限定在人民法院一并審理將會違反法律規(guī)定的情形下，理由是“無法定理由拒不一并審理的，違反《行政訴訟法》立法目的和第61條規(guī)定，屬于審判程序違法”，但對何種情形下一并審理“將會違反法律規(guī)定”未作進一步解釋。④參見郭修江：《一并審理民行爭議案件的審判規(guī)則——對修改后的〈行政訴訟法〉第六十一條的理解》，載《法律適用》2016年第1期。類似的觀點可參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民法院出版社2018年版，第661頁。也有觀點提出應做相對寬泛的解釋，即應允許行政法官結(jié)合民事爭議的難易程度和自身的能力進行判斷，理由是《行政訴訟法》第61條規(guī)定的是“可以”而非“應當”一并審理，限定在違反法律規(guī)定的情形下，即變相強調(diào)“應當”一并審理，違反第61條的立法旨趣和規(guī)范目的。⑤在最高人民法院2017年度司法研究重大課題《行政訴訟一并審理民事爭議研究》專家論證會上，肖建國教授持有此種主張?？梢?，對于“其他不宜一并審理情形”遠未形成一致的認定標準，此種情形加劇了實踐中對該條款的濫用，造成一定程度的混亂。

（二）立案庭立案審查權(quán)限范圍認識分歧

如前所述，一并解決民事爭議案件的立案審查存在不同模式，其核心問題為是否由立案庭獨立審查或參與審查，若參與審查，則界限為何？法律或司法解釋一般以人民法院整體為規(guī)范對象，基本上不對法院內(nèi)部的具體分工進行規(guī)制。即便如此，根據(jù)“立審分立”原則，①立案庭是“立審合一”向“立審分立”轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，功能在于將審判權(quán)拆分為立案權(quán)和庭審權(quán)，以相互制約并保障當事人訴權(quán)的行使。關于立案庭的源起及其歷史貢獻，參見張嘉軍：《立案登記背景下立案庭的定位及其未來走向》，載《中國法學》2018年第4期。民事案件由立案庭行使立案審查（登記）權(quán)并無爭議，認識不一的是立案庭立案審查（登記）權(quán)的權(quán)限范圍問題，此問題在立案登記制改革的背景下更加突出。

通常來說，“訴”包括起訴要件、訴訟要件和本案要件。②參見王華偉：《行政訴訟立案登記制源流及實施效果再思考》，載《湖北社會科學》2018年第11期。起訴要件，主要指訴狀的形式是否符合法律規(guī)定，故起訴要件審查即為對法律規(guī)定的形式要件的一般性核對。訴訟要件，主要包括案件是否屬于法院主管、是否屬于受訴法院管轄、原被告是否屬于正當當事人、是否屬于一事再理等。③參見張衛(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2015年第3期?！睹袷略V訟法》第119條、第124條共同構(gòu)成民事案件的起訴條件，既包括起訴要件，也包括訴訟要件，故有觀點認為我國受理制度的一大問題是將訴訟要件的審理前置于起訴受理階段，而在審判庭審理中又會進行二次評價且兩者極可能不一致。④參見張衛(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2015年第3期。立案登記制改革背景下，一方面立案階段的自由裁量權(quán)被限縮；另一方面囿于民事訴訟法和司法解釋的規(guī)定，立案庭依然需要根據(jù)法定的起訴條件對是否受理進行審查，兩者之間存在一定矛盾。

為符合立案登記制的要求，司法實踐中，出現(xiàn)了兩種不同的做法：一種是“登記+一律立案”，這就解釋了部分一并審理案件明顯不符合法定起訴條件卻被立案，后在一并審理中又被裁定駁回起訴的現(xiàn)象。實際上，部分法院依據(jù)原告在起訴階段提交的“行政附帶民事訴狀”即直接登記立案。另一種是“有限審查+有限立案”，即“對起訴條件的審查范圍限定為訴狀的適格性以及訴訟費用”⑤張嘉軍：《立案登記背景下立案庭的定位及其未來走向》，載《中國法學》2018年第4期。，或者通過降低對起訴條件審查的強度來調(diào)適法律規(guī)定與立案登記制改革要求之間的矛盾。但是，隨著濫訴現(xiàn)象的日益嚴重，此種“有限審查”又有被收緊的跡象。正是由于存在對立案庭立案審查權(quán)限認識的分歧，以及不同法院對于立案登記的不同理解和不同做法，當前一并解決民事爭議案件立案審查的協(xié)同模式難以構(gòu)建起統(tǒng)一規(guī)則。

（三）一并解決民事爭議與行政附帶民事訴訟混同

行政附帶民事訴訟的概念被提出時，行政訴訟制度尚未真正意義上被建立起來，對行政附帶民事訴訟的探討基本上是參照刑事附帶民事訴訟而進行的理論上的建構(gòu)和邏輯上的演繹，主要用以附帶解決行政處罰案件中的民事賠償責任問題，包括“被處罰人提出的由于行政機關的違法行為而遭受物質(zhì)損失的賠償請求”即行政賠償請求，在當時仍被視為是一種民事賠償責任，進而存在行政附帶民事之基礎。⑥關于行政附帶民事訴訟的早期定義可參見金俊銀、邱星美：《行政附帶民事訴訟》，載《法學研究》1988年第5期。到上世紀九十年代末，行政附帶民事訴訟的概念跳出了解決賠償問題的窠臼，認為“行政附帶民事訴訟指人民法院在審理行政案件過程中根據(jù)當事人的請求，附帶解決與被訴具體行政行為有法律關聯(lián)的民事經(jīng)濟爭議的活動”①皮純協(xié)、胡錦光主編：《行政訴訟法教程》，中國人民大學出版社1993年版，第288頁。。此后，對行政附帶民事訴訟的界定愈加寬泛，如有觀點認為“行政附帶民事訴訟是人民法院在審理行政案件的同時，對與引起該案件的行政爭議相關的民事爭議一并審理的訴訟活動和訴訟關系的總稱”②應松年主編：《行政訴訟法學》（修訂本），中國政法大學出版社1999年版，第210頁。。而“一并解決民事爭議”的提法直到2014年《行政訴訟法》修改后才逐漸頻繁，僅從概念上來說，“行政附帶民事訴訟”與“一并解決民事爭議”的區(qū)別已經(jīng)微乎其微。

盡管如此，兩者仍然存在兩方面的巨大差別：一是關于行政案件與民事案件的關系。行政附帶民事訴訟強調(diào)“附帶性”，即強調(diào)行政訴訟與民事訴訟之間的主次關系，即行政訴訟為主、民事訴訟為次，例如《鄞州法院審理行政附帶民事訴訟案件第一審程序若干規(guī)定》③2010年，寧波市鄞州區(qū)人民法院被最高人民法院確定為行政附帶民事訴訟試點單位，作出了全國首例“行政附帶民事訴訟”的判決，并且就具體的審理程序制定了相應的規(guī)定。參見張光宏、畢洪海主編：《行政附帶民事訴訟的理論與實踐》，中國政法大學出版社2014年版，第234頁。第20條第3款規(guī)定：“人民法院裁定準許行政訴訟原告撤回起訴或者決定不予受理的行政案件，對已經(jīng)提起的附帶民事訴訟，應當要求民事訴訟原告撤回起訴。原告不撤訴的，裁定駁回起訴?！钡?9條規(guī)定：“行政案件按照行政訴訟法的規(guī)定中止審理的，附帶民事訴訟同時中止審理。”相反，一并解決民事爭議并不強調(diào)民事訴訟的“附帶性”，即程序啟動時不考慮實體法律關系的產(chǎn)生順序、當事人爭訟的實際目的及實體爭議的主次關系。

二是關于是否存在獨立的程序。行政附帶民事訴訟強調(diào)程序獨立性，即主張設計獨立的程序或者主要依據(jù)行政訴訟的程序進行審查判斷。例如《鄞州法院審理行政附帶民事訴訟案件第一審程序若干規(guī)定》第16條規(guī)定：“附帶民事訴訟被告在收到附帶民事起訴狀副本后，應當在五日內(nèi)提交民事答辯狀?！钡?1條規(guī)定：“行政附帶民事訴訟審理后，應當根據(jù)案件事實和證據(jù)，作出行政附帶民事判決?！毕喾矗徊⒔鉀Q民事爭議制度則并無區(qū)別于行政訴訟或民事訴訟的獨立訴訟程序。目前，行政訴訟法對一并解決民事爭議的規(guī)定較為原則。根據(jù)司法解釋不能突破法律規(guī)定的基本法理，在法律未獨立設計一并解決民事爭議案件適用程序的情況下，司法解釋對程序的規(guī)定無法突破《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，不太可能出現(xiàn)獨立程序。一個佐證是，《行訴解釋》第141條規(guī)定：“人民法院一并審理相關民事爭議，適用民事法律規(guī)范的相關規(guī)定，法律另有規(guī)定的除外?！贝颂幍摹懊袷路梢?guī)范”當然也包括了民事訴訟法等程序性規(guī)范。

不可否認的是，行政附帶民事訴訟的理論仍隱蔽而深刻地影響著當下處理行民交叉問題的思路，并與一并解決民事爭議制度造成一定程度的混淆。以行政附帶民事訴訟的傳統(tǒng)思維來看待一并解決民事爭議案件的立案審查，會導致三種傾向：首先，傾向于以行政訴訟的標準和程序去評價民事爭議，而不顧兩種訴訟之間的結(jié)構(gòu)性差異。其次，傾向于忽視民事訴訟的獨立性，對相關民事爭議立案審查標準的掌握迥異于普通民事案件。再者，傾向于對“相關性”從嚴掌握，往往民事爭議構(gòu)成行政爭議基礎的案件才能納入一并審理的范圍，而行政爭議構(gòu)成民事爭議基礎的案件及行政爭議、民事爭議并行的案件則由于缺乏民事爭議對行政爭議的“附帶性”，而易被排除出一并審理的范圍，民事案件立案后也易因行政訴訟不成立而被一并裁定駁回起訴。①例如，安徽省黃山市屯溪區(qū)人民法院（2016）皖1002民初1067號民事裁定書“本院認為”部分表述為“在行政附帶民事訴訟中，行政訴訟是主體訴訟，民事訴訟為附屬訴訟，附帶民事訴訟的成立以行政訴訟的成立為前提”。

三、一并解決民事爭議案件立案審查規(guī)則的重述

一并解決民事爭議案件的立案審查不同于普通民事案件的立案審查（登記），相應地，其審查模式也應當區(qū)分處理。

（一）審查標準

審查標準包括審查要點和審查強度，對審查要點的系統(tǒng)梳理及對各要點審查強度的準確界定，是統(tǒng)一一并解決民事爭議案件立案審查標準的應有之義。同時，各審查要點之間存在審查先后的邏輯關系，在重述審查標準時亦應予以考慮。

1.對行政爭議的審查

（1）行政訴訟是否成立?！笆欠癯闪ⅰ敝傅氖切姓V訟是否具有《行訴解釋》第69條規(guī)定的應當裁定駁回起訴的情形。②該條規(guī)定的“應當裁定駁回起訴事由”有九種，外加一個兜底條款。九種事由為：不符合法定起訴條件、超過法定起訴期限且無正當理由、錯列被告并且拒絕變更、未按規(guī)定由法定代理人等為訴訟行為、未按規(guī)定先申請復議、重復起訴、撤回起訴后無正當理由再行起訴、行政行為對合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響、訴訟標的已為生效裁判或調(diào)解書所羈束。若行政訴訟應當裁定駁回起訴，則再對民事案件立案并交由同一審判組織進行審理的正當性將不復存在。需要說明的是，此處“應當裁定駁回起訴”僅指較為明顯的情形，如需通過對行政案件的開庭審理才能判斷是否存在《行訴解釋》第69條規(guī)定情形的，則不妨礙民事案件立案。

（2）行政案件是否屬于可以一并審理的案件類型。法定可以一并審理的案件類型包括行政許可、登記、征收、征用、裁決五種。從嚴格的文義解釋角度，《行政訴訟法》第61條第1款的規(guī)定并沒有“等”字，僅限于上述五種類型。但是，從目的解釋的角度，法定的五種案件類型僅為例舉，之所以如此規(guī)定，主要是考慮到該五種案件類型中的行民交叉情形較為常見，一并審理更具必要性。但若回溯一并解決民事爭議的制度價值，其他案件類型中同樣具有實質(zhì)解決爭議、減輕當事人訴累、避免矛盾判決的實際需求，故理論上可以一并審理的案件類型存在拓展空間（見表1）。

表1 一并解決民事爭議制度可能的適用范圍

考慮到目前一并解決民事爭議制度仍處于“休眠”狀態(tài)，實踐中審理此類案件的經(jīng)驗稍顯不足，需要進一步積累經(jīng)驗，故適用范圍仍應限定在五種法定案件類型為宜。

（3）一并解決民事爭議的申請是否在法定期限內(nèi)提出。一并解決民事爭議申請應在一審開庭審理前提出，在法庭調(diào)查結(jié)束前提出的需要有正當理由。所謂“正當理由”，一般指的是在開庭審理中才發(fā)現(xiàn)存在基礎民事法律關系或第三人參加訴訟后要求一并解決民事爭議的情形。②參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民法院出版社2018年版，第646-647頁。司法實踐中，當事人的申請時間往往與法院的釋明時間密切相關。根據(jù)《行訴解釋》第138條第3款的規(guī)定，法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)民事爭議為解決行政爭議的基礎，當事人沒有請求人民法院一并審理相關民事爭議的，應當告知當事人依法申請一并解決民事爭議。換言之，在特定情形下，法院對一并解決民事爭議制度的釋明是其法定義務，不能因法院釋明不及時而讓當事人承擔申請超期的不利后果。

2.對民事爭議的審查

對民事爭議的審查包括三個部分：形式齊備性審查——相關性審查——起訴條件審查。之所以以此為序，系考慮到若形式齊備性（起訴要件）存在問題，將無法準確界定民事爭議。而若無相關性，則無起訴條件審查之必要，且起訴條件審查的工作量大，故應優(yōu)先審查相關性。

（1）民事案件起訴材料是否齊備、訴狀要素是否齊全。比如，是否有明確的原被告（非適格原被告）、訴訟請求、事實和理由，是否有委托手續(xù)、是否按對方當事人人數(shù)提交起訴狀副本等。

（2）民事爭議與行政爭議是否具有“相關性”。筆者認為，考慮到一并解決民事爭議制度尚未被激活的實際，不宜對“相關性”把握過嚴，具有事實上的關聯(lián)性和處斷上的關聯(lián)性二者之一，即可視為具有“相關性”。“事實上的關聯(lián)性”是指行民交叉情形的產(chǎn)生根源于一個法律事實或者同一個行政行為，比如一方當事人的行為侵犯另一方當事人的合法權(quán)益（源于同一法律事實），既構(gòu)成民事侵權(quán)，也構(gòu)成行政違法，需要承擔民事侵權(quán)責任和行政責任。從這個意義上來說，在處理行政處罰案件的同時，一并解決民事侵權(quán)與賠償問題是可行的。在行政附帶民事訴訟試點中，浙江法院和重慶法院都進行過相關嘗試。①浙江的情況可參考張光宏、畢洪海主編：《行政附帶民事訴訟的理論與實踐》，中國政法大學出版社2014年版，第187頁。重慶的情況可參考顏莎莎：《論行政附帶民事訴訟的邊界》，載《廣西政法管理干部學院學報》2014年第6期?！疤帞嗌系年P聯(lián)性”則是指行政爭議和民事爭議的處理存在明確的先后順序，即一案的處理需要等待另一案的處理結(jié)果。②參見北京市第二中級人民法院課題組：《行政訴訟一并審理民事爭議研究》，載《中國應用法學》2019年第1期。比較典型的是當事人訴請撤銷不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，而該行政案件的處理需要等待民事訴訟對買賣合同、贈與合同等民事法律行為效力的確定。綜合來看，民事為行政基礎、行政為民事基礎、行政與民事并行的行民交叉情形均可認定為具有“相關性”。

（3）是否符合民事訴訟的起訴條件。此處的起訴條件不同于普通民事案件，應根據(jù)一并解決民事爭議案件特點適當改造：

第一，是否屬于民事訴訟受案范圍。如民事爭議實質(zhì)上屬于行政爭議或者非法院主管事項，則自無民事立案的可能。

第二，當事人是否已經(jīng)提起民事訴訟。若當事人對相關民事爭議已經(jīng)提起民事訴訟，則不存在立案的可能性，此時若行政爭議以民事爭議為基礎，行政訴訟應當裁定中止。

第三，民事爭議是否需要行政機關先行處理。此種情形一般指的是對于涉及土地、山林、草原等自然資源所有權(quán)及使用權(quán)等依法應由行政機關先行處理的情形，例如《草原法》第16條、《森林法》第17條均授權(quán)行政機關對相關民事爭議先行裁決，在裁決之前，阻斷當事人的民事訴權(quán)。

第四，民事案件是否屬于小額訴訟案件或特別程序案件。如前所述，“其他不宜一并審理情形”的認定存在爭議。筆者認為，其一，不應允許行政審判組織考慮自身能力。如果允許考慮自身能力，則一并解決民事爭議的實踐會受到遏制，而必要的司法裁量權(quán)可以在“相關性”的認定上得到保障。其二，不應將范圍局限于“一并審理將違反法律規(guī)定的情形”，而應做類型化處理。目前成熟的類型之一，即為民事案件屬于小額訴訟或特別程序案件，因其與行政案件之間存在程序銜接上的困難，故不宜一并審理。

第五，是否存在管轄障礙。此為一并解決民事爭議案件立案審查的難點，也是導致立案審查標準不明確的重要原因。存在仲裁、協(xié)議管轄約定，或涉及專屬管轄規(guī)定的情形構(gòu)成管轄障礙，自不待言。那么，是否應當考慮級別管轄？民事案件的審級標準為案件的性質(zhì)、案件的繁簡程度、案件的影響范圍和案件爭議標的金額的大小。除卻重大涉外案件、專利案件由中級人民法院管轄，海事、海商案件由海事法院管轄之外，最具操作性的劃分審級的標準為案件爭議標的金額的大小。與民事訴訟級別管轄的標準不同，行政訴訟的級別管轄以案件的影響程度為基準，其中最具操作性的劃分標準為被告行政機關的級別。鑒于兩種訴訟的級別管轄標準不一致，難免出現(xiàn)當事人申請一并審理的民事爭議涉案標的額較大應由上級法院審理的情況，對于此種情況下的處理方式有四種不同的主張：一是作出不予準許一并審理的決定，并告知當事人另行提起民事訴訟；二是可以超越級別管轄規(guī)定，直接決定準許一并解決民事爭議；三是應當按照《行政訴訟法》和《民事訴訟法》有關級別管轄的規(guī)定，由管轄級別較高的人民法院一并審理；四是應當報請上級人民法院決定。①參見《最高人民法院關于行政訴訟一并解決民事爭議若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》第10條。

筆者認為，行政訴訟比較簡單而民事訴訟相對疑難復雜或標的額巨大，此種情形下的一并審理合理性不足，容易造成案件的久拖不決，形成所謂“小馬拉大車”的情況，故直接忽視級別管轄而強制一并審理（第二種主張）不可取。②司法實踐中存在高級人民法院認為中級人民法院違反級別管轄，當事人管轄異議成立的案例。參見福建卡朱朱時裝有限公司訴莆田市荔城區(qū)人民政府建設用地使用權(quán)出讓合同糾紛案，福建省高級人民法院（2017）閩民轄終240號民事裁定書。同樣，“就高管轄”（第三種主張）也不可取，行政訴訟已經(jīng)立案，采取“就高管轄”時應根據(jù)《行政訴訟法》第24條第2款報請上級法院管轄。此時，民事訴訟應作何處理呢？是先行立案后按照《民事訴訟法》第38條第2款報請上級法院管轄（與行政訴訟一并報請），還是告知當事人直接到上級法院提起民事訴訟？兩案均到上級法院后，無需承辦合議庭再行判斷，必須一并審理，還是合議庭可以再行判斷？如果合議庭認為不宜一并審理，兩案又該如何處理？無論哪種做法，程序都較為繁瑣且銜接困難，故不可采。第四種主張充分尊重了上級法院在管轄上的決定權(quán)，但實則比第三種主張更為繁瑣，勢必造成程序延宕。對比之下，筆者認為第一種主張更為合理。一并解決民事爭議確定的管轄規(guī)則應盡可能簡明，在管轄上避免過于復雜的程序設計，若當事人對管轄有異議，可以行使管轄異議權(quán)?？傊?，若民事案件應當屬于上級法院管轄，則構(gòu)成管轄障礙。但若民事案件應由下級法院管轄，則不構(gòu)成管轄障礙。

（二）審查主體

一并解決民事爭議案件的立案審查主體應為行政審判庭，立案庭在此類案件中無立案審查權(quán)。主要理由有三：

其一，一并解決民事爭議制度系為當事人提供的特殊制度供給，是否立案并不會實質(zhì)性影響當事人訴權(quán)，通過立案庭與審判庭之間的相互制約來保障當事人訴權(quán)行使的基礎并不存在。相反，若按照立案登記的要求，僅進行形式審查，審理程序中將可能因管轄錯誤或駁回起訴造成程序空轉(zhuǎn)，徒增當事人訴累。因此，此類案件應進行立案階段的實質(zhì)審查。但是，立案庭的職權(quán)書面調(diào)查模式與審判庭的口頭辯論模式不可同日而語，①這也是很多學者主張起訴條件審查應后置于審理程序中的原因。參見陳海萍：《行政訴訟立案條件：規(guī)范、實踐與挑戰(zhàn)》，載《中國法學會行政法學研究會2018年年會論文集》。行政審判庭在釋明過程中可以對民事爭議是否符合起訴條件作出更為準確的判斷。

其二，如果對立案登記制改革背景下的立案庭審查權(quán)限范圍作寬泛理解（基于法律規(guī)定），則上述審查要點中的材料齊備性和起訴條件的審查權(quán)應歸屬立案庭。但根據(jù)上述審查順序，先審查行政爭議，再審查民事爭議，對后者的審查又包括材料齊備性審查、相關性審查、起訴條件審查，其中行政爭議和相關性審查由行政審判庭進行，則審查過程會出現(xiàn)行政審判庭——立案庭——行政審判庭——立案庭的循環(huán)往復，程序繁瑣。如果對立案庭審查權(quán)限范圍做狹義理解（基于立案登記制要求），則上述審查要點中的材料齊備性應由立案庭審查，問題是立案庭形式審查后還需要行政庭進行實質(zhì)審查，程序依然不夠簡便?？傊?，行政審判庭獨立審查是相對高效、簡便的方案。

其三，在特殊案件中否定立案庭的立案審查權(quán)有先例可循?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于破產(chǎn)立案受理有關問題的通知》第四項規(guī)定，債權(quán)人提出破產(chǎn)申請的，審判業(yè)務部門應當自債務人異議期滿之日起十日內(nèi)裁定是否受理。其他情形的，審判業(yè)務部門應當自人民法院收到破產(chǎn)申請之日起十五日內(nèi)裁定是否受理。可見，由審判庭決定是否立案并非孤例。

（三）審查程序

鑒于一并解決民事爭議案件的立案審查主體為單一主體，故即便當事人在提起行政訴訟時即提交“行政附帶民事訴狀”的，立案庭也應先只對行政案件立案，民事案件的立案審查程序，應與行政案件審理中當事人提出一并審理請求的立案審查程序保持一致。亦即，無論當事人是主動申請還是經(jīng)法院釋明后申請一并解決民事爭議，均交由行政審判庭進行審查判斷（見圖3）。

圖3 一并解決民事爭議案件立案審查階段流程圖

在收到當事人提交的一并解決民事爭議申請后，行政審判庭應根據(jù)此類案件的審查標準進行審查，并在七日內(nèi)作出決定（見表2）。

表2 一并解決民事爭議案件立案審查指引表

上表所示審查要點，應自上而下依次審查，如有一“否”則終結(jié)審查，制作不予準許決定書并說明理由，并允許同級復議一次。如審查結(jié)果均為“是”，除行政裁決案件中的相關民事爭議外，行政審判庭向立案庭索取案號，對民事爭議進行立案。

如前所述，本文意圖建構(gòu)的立案審查模式是一種“嚴進”模式，“嚴進”必然需要“嚴出”，否則一并解決民事爭議的制度效用將大打折扣，故筆者將此種模式概括為“嚴進嚴出”模式，以區(qū)別于目前司法實踐中尚存的“寬進寬出”模式。具體而言，就是法院通過對前提要件、法定類型、申請時間、材料齊備性、相關性、起訴條件的全面審查，確保真正需要一并審理的民事爭議得以立案，而一旦立案，除當事人管轄異議成立，必須移送有權(quán)法院審理外，無論行政訴訟是否成立、行政訴訟原告是否撤訴、法院對相關性的判斷是否有誤，行政審判組織均需要對民事案件繼續(xù)審理，而不得逕行裁定駁回起訴或再行移送。

結(jié) 語

通過合理構(gòu)建一并解決民事爭議案件立案審查的模式，明確審查標準、審查主體和審查程序，能夠提高一并解決民事爭議案件立案審查的規(guī)范化水平，進而有助于激活一并解決民事爭議制度。通過該制度的應用，有助于法院積累更多的經(jīng)驗，再反作用于模式的修正，以此形成良性循環(huán)。有理由相信，行政訴訟一并解決民事爭議制度的完全激活不是奢望。更為重要的是，一并解決民事爭議案件的審理過程是培養(yǎng)行政法官爭議審思維的難得契機，有助于推動行政訴訟從“行為審”向“爭議審”轉(zhuǎn)型。