雷浩偉　廖秀健

摘 要：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作百年歷史經(jīng)驗的凝練與升華，也是新時代實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作制度化與法治化的基礎(chǔ)與保障。作為信訪工作制度體系二元法治架構(gòu)的重要一維，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮著鞏固和加強黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)地位、規(guī)范和改善黨對信訪工作的系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行為等重要作用。通過分析中央層面30件信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)現(xiàn)：在形式上，呈現(xiàn)制度框架雖已形成但網(wǎng)絡(luò)尚未密織、制度板塊相對集中但形態(tài)仍顯青澀、制度領(lǐng)域交叉耦合但時效較為滯后三大典型特征;在內(nèi)容上，存在以側(cè)重聯(lián)合發(fā)文的規(guī)制規(guī)范方式以實現(xiàn)“諸訪交融”、凸顯反腐治理的制度功能疊加以實現(xiàn)“紀訪銜接”、明晰權(quán)利救濟的制度界限劃分以實現(xiàn)“訴訪分離”三大顯著優(yōu)勢。面向未來，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)堅持“黨內(nèi)立規(guī)”與“國家立法”兩措并舉、確保“靜態(tài)網(wǎng)絡(luò)”與“動態(tài)實施”雙效兼顧，適時醞釀出臺《中國共產(chǎn)黨信訪工作條例》并輔之以橫縱貫通、上下協(xié)調(diào)的配套政策，加強黨對信訪立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)并密切黨規(guī)國法內(nèi)外銜接，同時密織信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度實施機制，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為信訪治理效能。

關(guān)鍵詞：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度;黨的領(lǐng)導(dǎo);制度框架;制度優(yōu)勢;治理效能

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）10-0017-11

作者簡介：雷浩偉（1993-），男，山東招遠人，重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心辦公室秘書，特聘研究員，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與國家治理;廖秀?。?967-），男，四川什邡人，重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心執(zhí)行主任，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國信訪與法治中國研究中心常務(wù)副主任，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與國家治理。

引言

近年來，有關(guān)信訪理論與實踐問題的研究蔚為大觀，大量專家學(xué)者基于行政學(xué)、政治學(xué)以及訴訟法、行政法等多元視野，圍繞涉法涉訴（涉檢）信訪、人大信訪、紀檢監(jiān)察信訪、環(huán)境信訪、企業(yè)信訪、基層信訪、農(nóng)村信訪和高校信訪等不同領(lǐng)域，對信訪案件、事項、部門、隊伍以及信訪人及其上訪活動、《信訪條例》等核心要素，包括信訪維穩(wěn)、維權(quán)等功能的有效實現(xiàn)等問題展開了翔實周密的探討（見下頁圖1、圖2①）。

不難看出，現(xiàn)有相關(guān)研究大都恪守“政府如何去做”的行政改革路線，試圖通過推動《信訪條例》的修訂完善實現(xiàn)其國家立法的終極目標[1];而探討信訪法治化的進路除了基于信訪法律法規(guī)體系的完善之外，亦難逃離“訴訪分離”“訪調(diào)對接”等信訪內(nèi)外關(guān)系的協(xié)調(diào)理順，意在強化信訪制度的法律屬性，使之有機嵌入中國特色社會主義法治體系之中。然而，從信訪制度的變遷歷程、價值歸屬和功能定位等多元角度來看，囿于國家法治、政府法治和社會法治的研究范式似乎并不能夠徹底化解信訪工作制度改革動力不足、信訪法治化建設(shè)難以深入的困局。作為黨的群眾工作的重要平臺，信訪制度是黨的信訪制度，信訪工作能不能做好關(guān)鍵在黨、在于黨協(xié)調(diào)各方的有效指揮和統(tǒng)領(lǐng)全局的有力領(lǐng)導(dǎo)。因此，必須回歸黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作這一本源，基于信訪工作黨內(nèi)法治的實現(xiàn)條件，認清、處理并解決好黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度建設(shè)及其效能發(fā)揮問題。對此，立足制度之治的宏觀視閾，本文嘗試突破傳統(tǒng)信訪制度研究的行政法治路徑，從黨內(nèi)法治之維入手，著重考察信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的邏輯架構(gòu)，闡析其治理效能并對其建設(shè)遠景予以展望，在此基礎(chǔ)上以期較為全面地提出黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化與法治化的策略。

一、內(nèi)涵闡釋：探求黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度基石

黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時期做好信訪工作的最高原則、最大優(yōu)勢[2]，也是信訪工作制度改革和信訪法治化建設(shè)的“主心骨”與“頂梁柱”。這一論點內(nèi)含兩大深層次問題：一是黨為何“要”領(lǐng)導(dǎo)信訪工作，即探討黨對信訪工作施以全面領(lǐng)導(dǎo)的必要性、重要性;二是黨如何“去”領(lǐng)導(dǎo)信訪工作，即黨通過何種途徑、運用何種方式以及優(yōu)化何種工具進而加強和改善對信訪工作集中統(tǒng)一、全面有效的領(lǐng)導(dǎo)，以確保信訪工作卓有成效。前者可從信訪制度發(fā)展歷史窺見，答案已然明晰;后者則需立足黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制加以實際分析。

（一）黨規(guī)和國法：信訪工作制度體系的二元法治架構(gòu)

信訪工作制度體系的構(gòu)成是什么？回答這一問題是厘清信訪工作制度架構(gòu)及其改革走向與法治路向的基本前提。信訪制度自創(chuàng)設(shè)以來便身具獨特的中國色彩[3]，內(nèi)涵極為豐富，其作為中國特色社會主義民主政治制度的有益補充和黨的群眾工作的制度載體，發(fā)揮著參與治理、保障權(quán)益和民主監(jiān)督三大功能[4]55，這種多元化的功能定位決定了其在實踐變革中呈現(xiàn)出“群眾路線”和“法治主義”兩大發(fā)展面向[5]。具言之，信訪制度發(fā)揮著“治黨”與“治國”雙重治理效能。一方面，從信訪制度的政治屬性看，其誕生至今便一直蘊含并彰顯著黨的群眾路線的觀念和方法[6]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人有著親自處理人民來信和切身接待人民來訪的優(yōu)良傳統(tǒng)[4]25，黨的“根本大法”——黨章也鮮明地提出“遇事同群眾商量”“接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”和“經(jīng)常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見”等諸多取之于民、用之于民的信訪理念。在此層面，信訪是密切黨群聯(lián)系、協(xié)調(diào)黨群關(guān)系的紐帶和方式，服務(wù)于“治黨”。另一方面，從信訪制度的法律屬性看，信訪權(quán)源于憲法賦予公民的“批評、建議”和“申訴、控告、檢舉”等一系列權(quán)利[7]，其將信訪同公民權(quán)利緊密相系[8]。在此層面，信訪是代議制民主政體下公民參政議政、確權(quán)維權(quán)的法定渠道和行為，服務(wù)于“治國”。

實際上，黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義法治是以黨章為核心、憲法為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)并駕齊驅(qū)的二元體系[9]，黨規(guī)與國法雖在權(quán)力基礎(chǔ)、表現(xiàn)形式、適用范圍和實施方式等方面存在顯著差異，但也因核心價值導(dǎo)向的一致性銜接交互[10]，兩者共同作用于國家治理體系現(xiàn)代化的總體進程之中。信訪工作制度體系“黨規(guī)—國法”的二元法治架構(gòu)亦如此（見圖3）。

信訪制度是中國特色社會主義法治體系的有益補充[11]，其“治黨”與“治國”功能的雙重滲透，輔之黨章和憲法兩大權(quán)威法源②的疊加影響，使其法治基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)的二元分化態(tài)勢更加明顯。其一，是以黨章為引領(lǐng)的“信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度”，主要通過有權(quán)或受權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)制度的各級各類黨組織的創(chuàng)規(guī)設(shè)制予以實現(xiàn);其二，是以憲法為引領(lǐng)的“信訪工作國家法律法規(guī)”，主要通過各級人大、政府以及信訪部門的建章立法予以實現(xiàn)——兩者相輔相成，尤其是在機構(gòu)改革后黨委信訪部門和政府信訪部門合并設(shè)立、合署辦公的當下，兩者共[JP+1]同勾畫出信訪治理體系現(xiàn)代化的藍圖。由此可見，信訪工作制度改革絕非信訪受理、查詢、跟蹤、督辦、反饋和評價等運行層面各項工作的簡單完善，亦涉及黨對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的系統(tǒng)健全;信訪法治化也不僅是基于信訪國家立法、政府執(zhí)法、社會守法以及涉法涉訴信訪司法導(dǎo)入等法治化路徑，還包括信訪工作黨內(nèi)法治化的實現(xiàn)③。

（二）特性與功能：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范解讀

國家信訪局原黨組書記、局長舒曉琴在《中國信訪制度研究》一書中首次明確提出黨內(nèi)法規(guī)制度是信訪制度的重要法律規(guī)范依據(jù)[4]72。黨內(nèi)法規(guī)制度何以成為信訪制度的重要法律規(guī)范依據(jù)？除了上述歷史法源原因，還因信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度所具備的獨有特性和重要功能。

1.信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)涵及其特性。何為信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度？學(xué)界未有學(xué)者予以明晰。基于信訪工作特殊性的考量，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等文件對黨內(nèi)法規(guī)制度的界定以及學(xué)界對其內(nèi)涵外延、性質(zhì)特征的解讀，筆者認為：所謂信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度，是指由各級各類黨組織及其職能機構(gòu)，包括各級人大、政府和公檢法等非黨機關(guān)黨組織、各領(lǐng)域信訪部門黨組織，制定的彰顯、貫徹黨的群眾路線，服務(wù)、延伸黨的群眾工作，加強和改善黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，依靠黨的紀律保障實施的專門黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的統(tǒng)稱（見表1）。

區(qū)別于以處理“與政府有關(guān)系的矛盾訴求”的狹義信訪，廣義信訪遍布于社會經(jīng)濟生活各個方面[12]。黨領(lǐng)導(dǎo)一切，信訪也遍存四方，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作應(yīng)當對應(yīng)廣義信訪，即通過各級各類黨組織領(lǐng)導(dǎo)其所屬行業(yè)、部門的人民來信來訪工作——這也就決定了信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度需要滲透于黨內(nèi)、黨外尤其是信訪部門等各個領(lǐng)域，唯此才能實現(xiàn)黨對信訪工作的全方位、多領(lǐng)域的縱深領(lǐng)導(dǎo)，具體分為四個層面：其一，黨中央集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨和國家信訪工作;其二，以中紀委為代表的黨內(nèi)機關(guān)、黨組織，全面領(lǐng)導(dǎo)各自領(lǐng)域的信訪工作;其三，以人大黨組為代表的非黨機關(guān)黨組織，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)各自系統(tǒng)內(nèi)的信訪工作;其四，以國家信訪局黨組為代表的信訪部門黨組織，直接領(lǐng)導(dǎo)各自職權(quán)范圍內(nèi)的信訪業(yè)務(wù)工作和黨建工作。

2.信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的地位及其功能。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度有何功能？黨內(nèi)法規(guī)制度是彰顯和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)活動并推動黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的根本制度途徑[13]。黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作有著深厚悠久的歷史傳統(tǒng)，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度就是黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作歷史經(jīng)驗和實踐規(guī)律的凝練和升華，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化在信訪領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，更是新時期深入貫徹習(xí)近平關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想最核心、最關(guān)鍵的制度載體。

具言之，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的功能有三：其一，為黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作提供了最直接、最有效的制度工具。黨雖然可以通過領(lǐng)導(dǎo)立法，經(jīng)由法定程序?qū)Ⅻh和人民的意志上升為國家法律法規(guī)[14]，但相比黨內(nèi)法規(guī)制度，其滯后性較大、靈活性欠缺。制定信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度，黨可以直接將群眾工作的理念、方針和經(jīng)驗予以規(guī)范具化，進而以更高、更強的姿態(tài)領(lǐng)導(dǎo)信訪工作。完善信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度，可為黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作夯實法治保障。其二，為規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的行為提供最基礎(chǔ)、最根本的制度標尺。黨內(nèi)法規(guī)制度直接作用于黨組織和黨員內(nèi)部，其以制度之治深化從嚴治黨，以規(guī)則之治樹立黨員干部的法治意識[15]。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度集中承載了黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的體制機制、方式方法，為黨“怎樣領(lǐng)導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)什么”立規(guī)矩、定標準。同時，黨內(nèi)法規(guī)制度依靠黨的紀律保障實施，可有力保障黨員干部擔(dān)當作為[16]，加強其依法依規(guī)開展信訪工作的責(zé)任意識，為其接訪、下訪和走訪施以行為約束，此舉可有效提升信訪工作的規(guī)范化水平。其三，為信訪工作制度改革賦能，對信訪法治化建設(shè)予以強力引領(lǐng)和示范。黨內(nèi)法規(guī)制度具有溢出效應(yīng)[17]，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度直接作用于黨內(nèi)信訪治理的制度優(yōu)勢，同樣可以間接轉(zhuǎn)化、滲透為國家信訪工作的治理效能。黨規(guī)嚴于國法，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度也嚴于信訪工作國家法律法規(guī)，其正是以這種更強、更硬的標桿樹立，為信訪國家立法提供方向指引、輸入實踐經(jīng)驗。

二、邏輯架構(gòu)：描繪黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度藍圖

黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的百年發(fā)展歷程，伴隨著信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的多重演化變遷。實踐中信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的情況究竟如何，需要予以充分實證。一方面，根據(jù)時間脈絡(luò)縱向梳理，可較好地理順黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的發(fā)展歷程，透視信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“形”“神”及其價值偏好與發(fā)展傾向。另一方面，根據(jù)領(lǐng)域劃分橫向梳理，能夠發(fā)現(xiàn)信訪工作在黨領(lǐng)導(dǎo)其他部門、行業(yè)和業(yè)務(wù)中的理念滲透和制度嵌入，能夠更好地呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的微觀制度網(wǎng)絡(luò)⑥。植根新中國成立以來黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度變遷，本文梳理統(tǒng)計出中央層面信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度30件⑦：黨內(nèi)法規(guī)11件，包括條例1件、規(guī)定3件、辦法6件以及黨內(nèi)法規(guī)解釋1件⑧;黨內(nèi)規(guī)范性文件19件，涉及辦法1件、意見14件、通知3件以及黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋1件（見表2）。

（一）規(guī)制框架搭建：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度之“形”

通過表2制度梳理可見：在時間分布上，2000年以前12件，2001年至2012年8件，2012年至今10件;在功能分布上，宏觀指導(dǎo)性文件9件，機構(gòu)和隊伍建設(shè)4件，體制和機制建設(shè)7件，法治建設(shè)6件，舉報監(jiān)督4件;在領(lǐng)域分布上，政法系統(tǒng)5件，黨委組織部門3件，紀檢監(jiān)察機關(guān)4件，其他或綜合或零散的領(lǐng)域18件;在板塊分布上，黨的領(lǐng)導(dǎo)板塊23件，黨的自身建設(shè)板塊3件，黨的監(jiān)督保障板塊4件。此外，在發(fā)文形式上，中共中央直屬部門單獨發(fā)文13件，包括辦事機關(guān)4件、紀律檢查機關(guān)3件、職能部門6件;黨政聯(lián)合發(fā)文17件，涵蓋中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文2件，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文12件，中辦、全國人大常委會辦、國辦聯(lián)合發(fā)文2件，中紀委、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文1件。

1.制度框架雖已形成，制度網(wǎng)絡(luò)尚未密織。誠如國家信訪局原黨組書記、局長舒曉琴所言：“信訪工作基本實現(xiàn)了法治化?！盵4]73現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度在不同程度和維度上體現(xiàn)了黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，事關(guān)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)和組織保證的制度規(guī)范也均有體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作基本實現(xiàn)了有規(guī)可依、有章可循。

現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度雖然能夠搭建起統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的制度框架，但其仍十分“粗疏” 而不成體系，難以切實起到推動信訪治理體系現(xiàn)代化的引領(lǐng)和保障功能。一方面，總體數(shù)量相對欠缺，以致無縱貫化、聯(lián)動化的制度網(wǎng)絡(luò)對黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的方方面面、角角落落予以統(tǒng)籌考量。加強黨領(lǐng)導(dǎo)一切的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制、提升黨執(zhí)政治國領(lǐng)導(dǎo)力的制度前提[18]。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)“密度低”“彈性差”，嚴重損害了黨對信訪工作全面領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)力、號召力與執(zhí)行力。另一方面，探其領(lǐng)域、究其主題也并未較好地凝練出黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的體制機制和方式方法，其宏觀概括性強而微觀操作性差，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)并未實現(xiàn)制度全覆蓋，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)“面積小”“張力弱”致使黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的組織力、滲透力與影響力難以充分發(fā)揮。

2.制度板塊相對集中，制度形態(tài)仍顯青澀。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的重要成果[19]，是黨內(nèi)法規(guī)制度對外領(lǐng)導(dǎo)效力尤其是引領(lǐng)國家法律變革的具體方式呈現(xiàn)[20]?，F(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度集中分布于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度板塊，其對規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的權(quán)力、程序以及密切同信訪工作國家法律法規(guī)的銜接發(fā)揮著重要功能。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度板塊的集中分布雖能凝成黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的“制度合力”，但大量位階低的黨內(nèi)規(guī)范性文件的遵約程度和實施效力嚴重不足，“小馬拉大車”致使其難以全力兼顧信訪工作全局。一方面，“條例”作為其中位階最高的黨內(nèi)法規(guī)，卻為仍有待試行完善的“草案”，其他“規(guī)定”“辦法”等雖相對成熟，但也僅能就黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的一隅予以片面規(guī)制，無法從信訪重大關(guān)系的協(xié)調(diào)和宏觀工作的部署入手加以全面規(guī)劃⑨，缺少主干黨內(nèi)法規(guī)的核心保障致使其“形散神亂”。另一方面，強于抽象概括的引領(lǐng)而弱于實務(wù)程序的運行雖是黨內(nèi)法規(guī)制度的固有特點[21][22]，但信訪工作涉及大量“接訪”“下訪”“辦訪”和“督訪”等具體事務(wù)，這就要求信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度能夠直面問題并予操作細化。然而，現(xiàn)有制度缺少“規(guī)則”“細則”以及更為細致的“適用型”解釋，致使黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作陷入因制度空談而難以貫徹執(zhí)行的困局。

3.制度領(lǐng)域交叉耦合，制度時效較為滯后。伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會矛盾的變化，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的重心也隨著信訪重點領(lǐng)域和重點問題的輾轉(zhuǎn)而有所不同。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度直接作用于黨群治理領(lǐng)域，但也同反腐治理、訴源治理和風(fēng)險治理等相互交叉，其順應(yīng)了信訪法治化的改革進路，耦合于國家治理體系現(xiàn)代化的總體進程。

制度創(chuàng)制的前瞻性是提升制度執(zhí)行的適應(yīng)性、可行性的關(guān)鍵[23]。當前信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度雖能主動契合信訪治理需求，也對突出時段、重點領(lǐng)域的信訪難點加以關(guān)注，但其總體而言仍較為滯后。一方面，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“立改廢釋”極為沉寂，最提綱挈領(lǐng)、布線行針的指導(dǎo)性文件仍為20世紀制定出臺，其雖能對黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作予以頂層謀劃，但由于無法應(yīng)對新時期信訪工作面臨的新形勢、新問題，“因循守舊”的規(guī)制慣性致使出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)缺位、錯位，阻礙信訪工作的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，思想建黨的與時俱進與制度治黨的查漏補缺是建黨百年以來堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要經(jīng)驗[24]。然而，大量先前制定的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度無法適應(yīng)新形勢下信訪工作新理念、新發(fā)展，沒能系統(tǒng)融入、全面彰顯習(xí)近平關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想的“十個深刻指出”⑩，先進性不足致使其缺乏鮮活、持久的生命力。

（二）規(guī)制導(dǎo)向分析：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度之“神”

信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度不僅僅是靜態(tài)的制度框架，動態(tài)的制度運行更能體現(xiàn)出其深層次的功能價值。一方面，信訪工作的復(fù)雜性需要作為治理依據(jù)的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度“兼容并蓄”，既要對信訪各類規(guī)范的創(chuàng)設(shè)加以引領(lǐng)，也要為信訪多元功能的發(fā)揮提供保障;另一方面，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度銘刻著信訪工作特殊性的印記，這也使其具備了其他領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度所不具備的“神韻”。總體而言，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度具有以下三大規(guī)制導(dǎo)向。

1.諸訪交融：側(cè)重聯(lián)合發(fā)文的規(guī)制規(guī)范方式。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度最為顯著的特點是黨政聯(lián)合發(fā)文。實際上，黨政聯(lián)合發(fā)文是基于黨執(zhí)政治國的現(xiàn)實需求，堅持和加強黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)的必行之舉和可行之路[25]，是黨領(lǐng)導(dǎo)國家各領(lǐng)域、各層級立法工作的具體彰顯[26]。黨管信訪，是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)和組織保障的三元合一[4]91，需要通過與其他部門聯(lián)合發(fā)文的方式，將其領(lǐng)導(dǎo)理念、方針以及經(jīng)驗、成就融入各個領(lǐng)域信訪工作制度規(guī)范之中，唯此才能做到信訪工作“星羅棋布”但領(lǐng)導(dǎo)核心凝實穩(wěn)固。

信訪不僅是個“筐”，還是一張“網(wǎng)”，林林總總的信訪部門和紛繁復(fù)雜的信訪事項，既有業(yè)務(wù)管理上的“共性”規(guī)律，也有問題解決中的“個性”需求。比如，中辦、全國人大常委會辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《中央各部門歸口分工接待群眾來訪辦法》，該辦法因黨和國家機構(gòu)改革前后歷經(jīng)兩次修改，發(fā)文單位為“三辦”合發(fā)，既通過加強黨中央對不同部門信訪工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進而促使形成“大信訪”格局，又實現(xiàn)了在黨確立的“分級負責(zé)、歸口辦理”的信訪工作原則以及“人本、科學(xué)、公平、民主”的群眾工作理念的引領(lǐng)下，分門別類地對黨內(nèi)信訪以及行政、司法、治安、軍撫、勞務(wù)、農(nóng)村、城建、環(huán)保、土地、財經(jīng)、教育、民族和醫(yī)療等各個領(lǐng)域的信訪事項予以處理要求、操作程序上的宏觀制度規(guī)范。這種規(guī)制導(dǎo)向集中體現(xiàn)了多領(lǐng)域信訪工作的交融性，為黨領(lǐng)導(dǎo)下各信訪部門的合署辦公、合并設(shè)立奠定了制度基礎(chǔ)。

2.紀訪銜接：凸顯反腐治理的制度功能疊加。廉政視閾下信訪舉報功能的發(fā)揮是信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的重要價值歸屬。習(xí)近平指出，通過人民群眾的來信來訪監(jiān)督可以有效遏制腐敗[27]。信訪監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分[4]61，通過信訪能夠廣泛地收集到社會各界尤其是廣大人民群眾所發(fā)現(xiàn)的黨政干部怠職、違職和亂職等不當行為的問題線索，其發(fā)揮著自下而上、由外至內(nèi)的反腐治理效能。因此，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度自然也與黨紀有著密不可分的聯(lián)系，兩者互為補充、相得益彰。

民主監(jiān)督是信訪制度的三大功能之一，人民群眾通過信訪除了可以對黨執(zhí)政治國提出懇切建議，借此監(jiān)督、規(guī)范黨和國家機關(guān)管理社會公共事務(wù)，還可通過信訪“揭露干部官僚主義作風(fēng)及其違法亂紀行為”[4]62，提供“民間反腐”的外部動能。對此，中紀委制定出臺了一系列規(guī)范紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的黨內(nèi)法規(guī)制度。例如，《關(guān)于依紀依法規(guī)范紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的若干意見》明確提出信訪舉報工作要“為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作服務(wù)”，并從權(quán)利保障、程序引導(dǎo)和監(jiān)管追責(zé)等方面予以系統(tǒng)規(guī)制。信訪和紀檢二元黨內(nèi)法規(guī)制度的交織貫通，密切了作為“微腐敗”治理末端環(huán)節(jié)的信訪舉報工作同黨內(nèi)巡視巡察工作的內(nèi)在聯(lián)系B11，確保了信訪監(jiān)督服務(wù)于全面從嚴治黨大局的政治功能和地位。這種規(guī)制導(dǎo)向不僅能夠提升信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度功能“1+1>2”的實效，也是推動制度合理吸納以實現(xiàn)“正外部性內(nèi)部化”B12的重要舉措。

3.訴訪分離：明晰權(quán)利救濟的制度界限劃分。信訪與訴訟權(quán)利救濟途徑的二元分離凸顯了信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的異質(zhì)統(tǒng)一性。這種異質(zhì)性來源于黨領(lǐng)導(dǎo)不同領(lǐng)域信訪工作的專業(yè)化程度，統(tǒng)一性則植根信訪法治化建設(shè)的一致目標追求。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作需要針對多樣化的信訪類型因事施策，將不同領(lǐng)域的信訪工作導(dǎo)入各自適宜的法治化軌道。另一方面，還應(yīng)協(xié)調(diào)同黨領(lǐng)導(dǎo)其他事業(yè)之間的互動關(guān)系，尤其是要認知、處理好同黨領(lǐng)導(dǎo)政法系統(tǒng)中的涉法涉訴信訪工作的區(qū)別與聯(lián)系。

信訪制度有著深厚的政法淵源[28]。黨對政法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)也直接對涉法涉訴信訪工作施以重要影響，這也就意味著黨管政法的制度創(chuàng)設(shè)與信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度存在一定的重合——兩者作用領(lǐng)域雖異但都發(fā)揮著推動信訪法治化建設(shè)的切實功能。如中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及中央政法委制定的四個配套性文件，較為系統(tǒng)地完善了涉法涉訴信訪司法“分流——導(dǎo)入——終結(jié)”的法治化路徑，進一步明確劃分了涉法涉訴信訪同其他領(lǐng)域信訪工作的制度界限。然而，訴訪分離并不意味著信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)內(nèi)部割裂，其實際上是黨對信訪工作“合—分—合”領(lǐng)導(dǎo)模式的探索創(chuàng)新，便于更好地搭建信訪與司法之間溝通聯(lián)絡(luò)的橋梁。這種規(guī)制導(dǎo)向在保證信訪救濟獨立性、特殊性的同時，也維護了司法救濟的權(quán)威性、公正性，為信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度同信訪工作國家法律法規(guī)的銜接奠定了基礎(chǔ)。

三、建設(shè)愿景：推進黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度發(fā)展

信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度是龐大的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中極具特殊性的一域，其承載的不僅包括黨在開展群眾工作中直接領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的經(jīng)驗，還涉及黨在領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)等其他事業(yè)建設(shè)過程中對其所在領(lǐng)域信訪工作的間接領(lǐng)導(dǎo)影響。推進信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標是鞏固和加強黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的地位、規(guī)范和改善黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的行為，進而實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化與法治化，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。為了實現(xiàn)這一目標，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)注重以下兩點。

（一）堅持“黨內(nèi)立規(guī)”與“國家立法”兩措并舉

1.回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗，加速信訪工作黨內(nèi)立規(guī)。黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作已經(jīng)積累了百年歷史經(jīng)驗，應(yīng)將實踐中的成熟做法加以制度化提煉，整合現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果，由黨中央醞釀制定《中國共產(chǎn)黨信訪工作條例》[HTF]（以下簡稱《條例》），其重點有三：一是把握規(guī)律性，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作針對的是廣義信訪，因此《條例》必須能夠統(tǒng)領(lǐng)黨和國家信訪工作全局而不囿于單一或某些信訪事項，這就需要用開拓的眼界、發(fā)展的眼光總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)不同領(lǐng)域信訪工作的共性規(guī)律;二是注重連貫性，應(yīng)在批判繼承現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上對《條例》加以探索創(chuàng)新，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的大量行之有效的方針政策加以制度固化，并與時俱進地融入習(xí)近平關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想;三是提升明確性，《條例》作為黨的信訪工作的總遵循、總規(guī)范，應(yīng)當充分明確黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的原則、內(nèi)容及其體制機制、方式方法，尤其是要明確各級各類信訪部門及其黨組依法依規(guī)、獨立公正行使職權(quán)的支持、保障和監(jiān)督措施，如信訪機構(gòu)的設(shè)立和人員的配備、信訪工作聯(lián)席會議制度的完善和請示報告制度的運行等。

2.加強領(lǐng)導(dǎo)、密切銜接，完善信訪工作國家立法。現(xiàn)行國務(wù)院《信訪條例》作為信訪工作的“根本法”相對陳舊，位階較低、適用局限等固有問題飽受詬病因而難以適應(yīng)新形勢下信訪工作的新發(fā)展新需求[29]。對此，盡快制定《中華人民共和國信訪法》[HTF]（以下簡稱《信訪法》）的呼聲云集響應(yīng)[30]。信訪立法應(yīng)著力做到：一是必須堅持黨對信訪立法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，強化《信訪法》的政治性、權(quán)威性，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等明確寫入《信訪法》，在《信訪法》中抽象確認“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”[31]，以更好地實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的法治化;二是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”的先導(dǎo)作用[32]，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的普遍、穩(wěn)定且極具成效的思想理念、方針政策經(jīng)由法定程序融入《信訪法》，推動信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的法律轉(zhuǎn)化;三是密切《信訪法》同《條例》的銜接，可在合并設(shè)立信訪機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立健全兩者“規(guī)劃—制定—備案—修改—解釋”溝通聯(lián)動機制，并在執(zhí)行中確保前者的程序性規(guī)范和后者的政治性引領(lǐng)交相耦合、互為補充。

（二）確?！办o態(tài)網(wǎng)絡(luò)”與“動態(tài)實施”雙效兼顧

1.密織信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)，完善治理架構(gòu)。除了制定《條例》這一信訪工作最基礎(chǔ)、最主干的黨內(nèi)法規(guī)，還需激活各個位階、不同領(lǐng)域信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“立改廢釋”動能，密織橫縱貫通、上下協(xié)調(diào)的黨全面領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度網(wǎng)絡(luò)，推進信訪工作黨內(nèi)治理體系的現(xiàn)代化，其要點有三：一是加強黨章中有關(guān)黨的群眾工作尤其是與信訪密切相關(guān)條文的適用性解釋，進一步將黨的群眾工作理念具化、細化，為黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化定下“主心骨”、設(shè)立“風(fēng)向標”;二是以黨章相關(guān)解釋和《條例》為中心形成制度輻射圈，周密制定各類配套性、延展性制度，有權(quán)或受權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的省區(qū)市黨委應(yīng)輔之以實施辦法、細則，其他各級黨組織也應(yīng)當因地、因事制宜地制定相關(guān)規(guī)范性文件，各級信訪局黨組則應(yīng)加強信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的宣教工作，積極推進信訪業(yè)務(wù)工作同黨建工作的深度融合;三是加速信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“新陳代謝”速率，及時填補規(guī)范漏洞、清理滯后內(nèi)容，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域、各層級制度之間的關(guān)系以避免內(nèi)部沖突，不斷提升信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的先進性、和諧性。

2.優(yōu)化信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度實施機制，提升治理效能。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力在于實施，執(zhí)行得嚴、落實得好，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度優(yōu)勢才能充分轉(zhuǎn)化為信訪治理效能。因此，需優(yōu)化覆蓋“遵守—執(zhí)行—監(jiān)督”三大板塊、貫穿“公布—審查—傳播—學(xué)習(xí)—督查—追究”各個環(huán)節(jié)的實施機制[33]，可從以下三點入手：一是堅持以人為本的制度發(fā)展理念，制度執(zhí)行的關(guān)鍵在人[34]，應(yīng)落實信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)各個環(huán)節(jié)的人員保障，尤其是要在“黨管干部”原則下建立健全專業(yè)化的信訪工作隊伍并明晰執(zhí)規(guī)責(zé)任歸屬，同時面向社會公眾做好制度的宣傳、教育與引導(dǎo)工作，夯實執(zhí)規(guī)群眾基礎(chǔ)，掃清執(zhí)規(guī)認知障礙;二是以“立規(guī)前——執(zhí)行中——實施后”三維評估為抓手，“信訪部門自評——同級黨委外評”相結(jié)合，系統(tǒng)檢視信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)狀，重點評估制度框架是否嚴密、銜接是否貫通，及其執(zhí)行流程的設(shè)計和實施效果的反饋，根據(jù)評估結(jié)果施以針對性的修改、解釋、清理或重制;三是完善執(zhí)規(guī)監(jiān)督和激勵機制，將信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況納入信訪法治建設(shè)考核指標以及黨政干部履職評價體系，進一步壓實執(zhí)規(guī)責(zé)任。

結(jié)語

信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作百年歷史經(jīng)驗的凝練與升華，也是新時代實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作制度化與法治化的基礎(chǔ)與保障。中國特色社會主義信訪制度的發(fā)展，必須堅持黨對信仿工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面，信訪工作制度改革需要植根黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度完善，密織以《條例》為統(tǒng)領(lǐng)的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)，密切外部銜接并充分發(fā)揮其內(nèi)在優(yōu)勢;另一方面，信訪法治化建設(shè)應(yīng)當立足信訪工作黨內(nèi)法治的實現(xiàn)，以黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作法治化引領(lǐng)、推進信訪治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體進程。

誠然，如何在《條例》中既實現(xiàn)黨對群眾工作和信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，為黨和國家信訪工作定方針、定路線，又能因地、因事制宜地引領(lǐng)保障各層級各領(lǐng)域信訪工作有序、有效開展，并對基層省市信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)及其落實情況予以考察分析，需要我們站在歷史的高度系統(tǒng)總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的成果，立足時代的前沿付諸大量探索，與時俱進地融入信訪工作新思想新理念新理論。

注釋：

① 圖1圖2根據(jù)CNKI文獻可視化分析結(jié)果繪制，其中：檢索范圍為期刊論文，檢索關(guān)鍵詞為信訪，檢索條件為篇名精確匹配，檢索時間為2021年3月24日，共計檢索出9404篇論文。不難看出，當前缺少信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的針對性研究，基于黨建和黨規(guī)視角的相關(guān)研究也鳳毛麟角。

② 王鍇、于潔在《論黨內(nèi)法規(guī)的法源屬性》（載《理論與改革》2020年第6期）一文中提出黨內(nèi)法規(guī)是一種非正式的說服性法源。黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中最權(quán)威的法源。

③ 肖金明在《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認識》（載《山東社會科學(xué)》2016年第6期）一文中提出“黨內(nèi)法治是以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，與國家法治、社會法治并列、對應(yīng)和互動的制度現(xiàn)象”。一直以來，有關(guān)信訪法治化，我們一直在探討如何實現(xiàn)信訪國家立法即國家法治、如何規(guī)范政府及其職能部門和信訪部門開展信訪工作即政府法治、如何引導(dǎo)民眾依法有序信訪即社會法治、如何確保訴訪分離即司法法治等問題，而忽視了同其平行且同樣重要的黨內(nèi)法治即信訪工作黨內(nèi)法治化的實現(xiàn)，這是當前信訪理論研究最為明顯的缺失，同黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的重要實踐地位也極不相稱。

④ 《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》賦權(quán)沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧和蘭州等七個省會城市和副省級城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定黨內(nèi)法規(guī)。信訪工作涉及面廣，以上七個城市地方黨委也有權(quán)制定信訪工作黨內(nèi)法規(guī)。

⑤ 這里的黨組織包含黨委、黨組、黨工委、黨總支和黨支部等多種類型（下同）。

⑥ 后者關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度嵌入情況亦十分龐雜，限于篇幅，本文僅對根據(jù)時間脈絡(luò)縱向梳理得出的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“形”“神”予以分析。

⑦ 限于時間和筆力，本文僅以中央層面信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度為統(tǒng)計分析樣本。因有關(guān)信訪工作的部分黨內(nèi)法規(guī)制度涉密而未公開，統(tǒng)計或有疏漏。

⑧ 根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)解釋同黨內(nèi)法規(guī)效力相等，黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋同黨內(nèi)規(guī)范性文件效力相等。

⑨ 根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條，條例是“對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則是“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”。

⑩ 習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想是建黨百年以來黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作經(jīng)驗的高度凝練、概括和總結(jié)，其從十個方面回答了“信訪工作是什么”“信訪形勢怎么看”“信訪工作怎么干”等重大理論和實踐問題，是新形勢下信訪工作的根本遵循。

B11 在現(xiàn)實中，人民群眾通過電話、信件以及網(wǎng)絡(luò)留言等方式向紀檢監(jiān)察部門提供公職人員違法亂紀的問題線索，這些問題線索大都來自基層，是“微腐敗”問題的直觀呈現(xiàn)。

B12 作為黨內(nèi)治理的紀檢監(jiān)察信訪舉報工作，發(fā)揮著反腐治理和民主治理的雙重效能。信訪舉報線索大都來自于基層民眾，其整合的是有益的外部資源，將這種外部優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)治理效能，即是紀檢監(jiān)察信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度“正外部性內(nèi)部化”的具體體現(xiàn)。

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