胡曉偉，包家爍，安實*

(哈爾濱工業(yè)大學，a.交通科學與工程學院；b.黑龍江省智能交通管理與技術重點實驗室，哈爾濱150090)

0 引言

隨著我國城市化和機動化進程的不斷加快，城市交通污染、擁堵及安全問題成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素。習近平總書記強調“要把解決交通擁堵問題放在城市發(fā)展的重要位置”“對大氣污染、交通擁堵等突出問題，要系統(tǒng)分析、綜合施策”。有效的城市交通治理是解決城市交通問題的戰(zhàn)略需求，是提升國家及城市治理能力的具體手段。

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”，提出推進國家治理體系和治理能力現代化。2015年中央城市工作會議要求完善城市治理體系，提高城市治理能力。2019年中共中央國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》提出，到2035年基本實現交通治理體系和治理能力現代化。交通運輸對我國城鎮(zhèn)化具有支撐作用，城市交通是提升城市競爭力、滿足人民對美好生活向往的重要支撐，城市交通治理的效果將影響我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略。

城市交通問題是社會、政策、管理與工程技術問題的綜合，只有實現城市交通治理模式創(chuàng)新與建設現代化城市交通系統(tǒng)相融合，才能推進城市交通高質量、可持續(xù)發(fā)展。本文綜述研究城市交通治理政策，旨在從城市交通治理的內涵和目標、城市交通治理的政策決策方法、治理政策評價等方面進行細致剖析，提出現代城市交通治理模式轉型的要求和目標，為我國城市交通治理政策的研究和發(fā)展提供參考和借鑒。

1 城市交通治理的內涵和目標

治理在政治學領域是指政府如何運用國家權力管理國家和人民，最終目標是實現公共利益最大化。當前我國經濟和科技發(fā)展迅速，交通治理能力必須與之匹配，否則，交通治理體系就會阻礙生產力的發(fā)展。

1.1 公共治理

國外對交通治理的研究起源于公共治理，公共治理為交通治理提供了理論分析框架。公共治理于20世紀80年代開始受到學者的關注。國外早期對公共治理的研究來自Kooiman，他分析了政府與社會互動的新模式，認為“作為對日益復雜、動態(tài)和多元社會的回應，政府和企業(yè)之間正在不斷地互動并聯結起來”。SKELCHER 等[1]將內部治理、公眾參與、主體行為及責任4個方面設為公共治理的評估標準。國內早期也對公共治理的定義和內涵進行相關研究，例如，公共治理是政府管理部門在一定的范圍內運用權力維持社會秩序，從而滿足公共需求的行為；公共治理是相關各方主體為了影響公共政策的結果而開展互動的方式；公民的參與程度和滿意程度是衡量公共治理成效的最終標準。

1.2 城市交通治理

城市交通治理是公共治理的核心內容。城市交通治理可以理解為依據城市發(fā)展客觀規(guī)律和規(guī)范要求，借助政策設計與制度安排，對城市交通問題進行系統(tǒng)調理和整治的管理行為。20 世紀中葉以來，城市化進程的加快和機動車的快速發(fā)展引發(fā)了城市交通擁堵、交通事故及交通污染等問題，使城市交通治理從交通法規(guī)、交通控制、交通管理及經濟政策等多層面對城市交通發(fā)展和居民出行進行引導、協調和控制。

城市交通治理的目標隨著城市交通和社會環(huán)境的發(fā)展而不斷變化，大致可以分為3個階段。在城市交通發(fā)展初期，機動車數量較少，城市交通治理的主要目標是保障行車安全，減少交通事故的發(fā)生。隨著汽車工業(yè)的迅猛發(fā)展，機動車保有量逐年增長，城市交通需求總量開始攀升，交通供需不平衡、交通擁堵問題開始顯露，這個階段城市交通治理的目標主要是緩解交通擁堵，實現交通供給與出行需求的平衡，例如，GWILLIAM[2]認為城市交通治理政策的戰(zhàn)術層目標在于最大化公共交通方式比重，實現交通供需均衡；戰(zhàn)略層目標在于實現社會福利最大化。近年來，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出，交通環(huán)境問題日益受到重視，節(jié)能減排、發(fā)展綠色低碳交通成為城市交通治理的目標，例如，葛天任等[3]認為未來的城市交通治理需要推進綠色交通發(fā)展。同時，城市交通治理開始關注社會公平問題，例如，STEWART[4]認為管理部門制定城市交通治理政策的目標在于實現城市交通系統(tǒng)中不同利益者之間的平衡。由城市交通治理政策目標的演變可以看出，城市交通治理逐漸由單一的社會經濟目標轉變?yōu)榻洕б?、環(huán)境保護及社會公平多目標協同發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展的城市交通治理政策應實現經濟、社會和環(huán)境之間的平衡。

雖然各個階段城市交通治理的目標不同，但均需要借助交通治理政策才能實現對城市交通的宏觀調控。城市交通治理政策的制定取決于城市交通治理體系和治理模式。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念和“國家治理體系和治理能力現代化”，治理理論開始成為指導交通治理變革的基本理論。黨的十九大報告進一步提出打造“共建、共治、共享”的社會治理格局。共治即政府和社會各方以合作協商、共建共享的方式處理社會問題，既強調了政府在治理體系中的領導地位，又體現了其他主體參與到治理體系中的路徑，其核心思想是創(chuàng)新社會治理。在創(chuàng)新社會治理的框架下，汪光燾[5]認為城市交通治理的基本內涵是建立政府、社會、公眾等多元主體在交通服務體系構建過程中的新型權責關系，實現城市高效、安全、低耗可持續(xù)運行。

2 城市交通治理政策決策方法研究

按照城市交通治理主體由一維到多維，治理手段由傳統(tǒng)到現代的發(fā)展和演變，將城市交通治理政策決策方法的研究劃分為：傳統(tǒng)的城市交通管理、公眾參與下的城市交通治理和城市交通治理現代化3 種。傳統(tǒng)的城市交通管理主要依靠政府單中心治理，特征是權力配置的單極化和權力運用的單向化；公眾參與下的城市交通治理是治理模式由單中心向多中心演變過程中的重要階段；城市交通治理現代化既強調治理模式現代化，又突出治理技術現代化。

2.1 城市交通管理研究

國內外早期關于城市交通治理的實踐和研究主要為依靠政府自上而下的交通管理手段，圍繞交通需求和交通供給兩個層面進行管理。交通需求管理政策主要通過經濟手段引導和調控出行需求，其中研究較為廣泛的是考慮經濟手段的交通需求管理，例如，擁擠收費、限時通行、停車收費等。PALMA 等[6]研究擁擠收費政策的價格調控機制和實施效果，指出擁擠費用可以通過一天中的時間、道路類型及車輛特性區(qū)分，甚至可以根據當時的交通狀況實時設置。SHI等[7]提出限制汽車比例和約束出行區(qū)域的交通限制方案，并建立雙層規(guī)劃模型優(yōu)化交通限制方案。國內學者對交通需求管理的實施條件進行相關研究，甘勇華[8]系統(tǒng)分析了限制機動車、擁擠收費、差別化停車收費等交通需求管理政策的實施條件，認為政策制定應充分考慮城市的交通特點。賈順平等[9]探討了基于特定路段收費和基于特定區(qū)域收費兩種擁擠收費模式，并分析了擁擠收費政策實施所需要具備的社會條件。劉炳全等[10]考慮停車限制，建立帶路段環(huán)境容量和終點停車需求容量共同約束的交通需求管理模型。

考慮基于獎懲的交通需求管理政策的社會接受度以及公平性等問題，近年來，提出基于獎勵的交通需求管理(Incentive-based TDM,IBTDM)，主要以經濟獎勵鼓勵出行者改變出行行為。REY 等[11]提出一種基于彩票的獎勵機制，研究結果表明，其在非高峰時期能夠促進公共交通使用，緩解交通擁堵。SUN 等[12]證明了IBTDM 政策的有效性，管理者在高峰時段設置時變的獎勵方案能夠緩解交通擁堵。LI 等[13]研究擁堵定價和獎勵策略對汽車通勤模式轉換決策的影響，結果表明，擁擠收費策略在促進汽車通勤模式轉換方面比獎勵策略更有效。

在交通供給管理政策方面，國內外學者主要圍繞交通供給模式、時機及決策進行研究。HORCHER 等[14]研究了多時期的公共交通供給問題，認為空間政策會對公共交通的經濟性產生重大影響。LEIBOWICZ[15]為可持續(xù)的城市土地利用和交通規(guī)劃制定了理論框架，結果表明，即使在無法改變土地利用和道路配置的情況下，通過公共交通投資和出行方式轉換能夠實現近似最優(yōu)的減排和公用事業(yè)改善。陸化普[16]提出交通供給策略的5維度綜合分析法，并進一步分析了交通供給策略和交通需求管理策略的制定框架和主要內容。全永燊等[17]提出城市交通供給側改革的目標和重點，認為應當調整城市交通供給模式，根據城市發(fā)展狀況制定差異化的城市交通供給政策，優(yōu)化城市交通設施結構。交通供給策略5 維度綜合分析法如圖1所示。

圖1 交通供給策略5維度綜合分析法[16]Fig.1 Five-dimensional analysis method of transportation supply strategy

2.2 公眾參與下的城市交通治理研究

隨著城市外部環(huán)境的改善、不同利益主體的影響，公眾參與意識也在不斷增強，傳統(tǒng)的交通管理逐步向交通治理轉變。國內外學者主要對公眾參與城市交通治理的機制、方式和參與效果進行研究。

在公眾參與機制方面，BANISTER[18]認為積極的公眾參與可以增強交通決策的接受性，使公眾真正參與到決策過程中。XENIAS等[19]強調交通政策制定中公眾參與的重要性，并認為公眾理性、主動、有序地參與城市交通治理，離不開政府部門對公眾參與的激勵與引導。董治等[20]系統(tǒng)分析了城市交通治理中公眾參與機制的基本要素，建立公眾參與交通治理的工作程序。鄢勇飛等[21]研究了公眾參與城市交通需求管理的機制、流程和實施框架。林華[22]提出保障公眾有效參與城市交通治理的制度途徑。

在公眾參與方式方面，CARLSSON 等[23]提出一種基于研討會的公眾參與方法，并分析了5個歐洲城市中當地利益者之間采用該方法的情況。MAJUMDAR[24]評估了地方政府機構在交通管理中使用社交媒體的程度，認為社交媒體的權威信息發(fā)布能夠激勵和充分發(fā)揮公眾參與在城市交通治理中的作用，為充分利用社交媒體，政府需要制定相關政策并投入資源。近年來，我國城市交通治理中公眾參與正在實踐中不斷增強，例如，北京公交價格調整聽證會[25]，定制公交[26]。安實等[27]對公眾參與城市交通政策決策方法的層次進行梳理，按照從低到高的參與層次，將公眾參與形式劃分為：被動、教育、協商、交互及動員5種。

在公眾參與效果方面，FIGUEREDO[28]通過考察美國公共部門的公眾參與活動，建立模型評價公眾參與城市交通規(guī)劃和管理的效果。GIL等[29]認為隨著越來越多的利益相關者參與到交通管理中，參與者對政策的影響力會逐漸擴大。SAGARIS[30]認為公眾參與城市交通治理能夠使管理機構人員更加負責。李菲[31]認為公眾參與城市交通治理的效果會直接影響政策的可接受性，并設定評價指標量化公眾參與交通治理的效果。

2.3 城市交通治理現代化研究

隨著互聯網+和大數據的快速發(fā)展，國外學者開始關注如何實現城市交通治理的智能化。HASHEMI等[32]提出一種具有決策能力的實時交通網絡狀態(tài)預測系統(tǒng)，為管理者預測交通網絡擁堵情況，并給出針對性的解決方案。ALGHUSON 等[33]為解決交通事故和交通擁堵等問題，提出基于分數的交通執(zhí)法網絡管理系統(tǒng)(SLEM)，根據駕駛人分數決定駕駛人在路網中允許行駛的路線。ANTONIOU等[34]認為利用大數據技術改善城市基礎設施來提高其運行效率，可以提高城市交通管理能力。MARRA等[35]利用模式檢測算法收集的大規(guī)模跟蹤數據集，研究公共交通用戶的路線選擇問題。

和國外相比，我國學者更多關注城市交通治理模式的轉型與變革。目前，我國城市交通問題日益復雜，新老矛盾交織與新舊利益碰撞，使城市交通呈現出與以往差異顯著的基本特征[36]。在這樣的背景下，城市交通治理需要由傳統(tǒng)的交通管理逐步走向現代化交通治理，這是城市經濟和社會不斷協調健康發(fā)展的基礎。文獻[36]給出城市交通問題與特征演變，如表1所示。

表1 城市交通問題與特征演變Table 1 Urban transportation issues and characteristics

交通治理現代化的核心是提高交通治理能力，隨著創(chuàng)新社會治理概念的提出，國內學者開始從協同治理的角度進行研究，以充分發(fā)揮政府、市場、公眾的協同作用。協同治理模式根據治理主體的參與層次和組合規(guī)律可以分為：政府主導模式、主體并行模式及多元驅動模式3種。

政府主導模式強調政府在城市交通治理中的主導作用，鐘培武[37]認為在城市交通治理過程中，政府要注重引導和協調各方利益，提高社會組織和城市公眾的參與積極性與合作意識。胡金東等[38]認為城市交通治理的基本思路是政府為主導，將各種社會力量整合到城市交通治理與決策中，形成共同體治理結構。主體并行模式強調治理主體之間的地位平等和對話協商。王健等[39]認為城市交通政策制定應綜合考慮不同參與主體的需求，實現政府部門和社會公眾的利益均衡。項園[40]研究了如何實現城市交通治理中不同利益相關者間的平衡問題。馬清[41]認為我國城市正由高速發(fā)展向高質量發(fā)展，城市交通治理模式變革需要綜合運用政府、市場和社會治理。文獻[41]給出城市交通治理模式轉型，如圖2所示。

圖2 城市交通治理模式轉型[41]Fig.2 Transformation of urban transportation governance mode

多元驅動模式中治理主體的自主性和獨立性會更強，從而形成多元自發(fā)的治理網絡。汪光燾[42]認為城市交通協同治理模式的多元主體包括政府、企業(yè)、公眾等利益相關者，并提出通過多元主體共同驅動形成“價值-信任-合作”的新型權責關系和協同治理框架，從而優(yōu)化交通資源配置，提高城市交通治理能力。劉淑妍[43]指出在城鎮(zhèn)化的新階段，我國的城市交通發(fā)展已經從增量為主轉向存量優(yōu)化，行政管理手段已經難以解決現實和未來的城市交通問題，城市交通治理模式將由單中心治理向多中心合作治理轉變。汪光燾等[44]認為在后疫情時代，政府、企業(yè)、公眾間相互信任，利益共享，風險共擔的合作治理模式是城市交通治理的有效途徑。文獻[42]給出多元主體協作的城市交通治理模式，如圖3所示。

圖3 多元主體協作的城市交通治理模式[42]Fig.3 Urban transportation governance mode based on collaboration of multiple stakeholders

3 城市交通治理政策評價研究

城市交通治理政策評價即通過定性和定量的評價方法對政策的可能效果進行實施前的預估，或者對政策實施后的效果進行評價，從而改進政策中存在的不足，制定合理有效的城市交通治理政策。

BOULANGER 等[45]總結了6 種公共政策評價模型：宏觀計量經濟學模型、可計算一般均衡模型、集中優(yōu)化模型、貝葉斯網絡模型、系統(tǒng)動力學模型及多智能體仿真模型，并比較這6種模型在不同領域的適用范圍，以能源政策、土地使用和交通規(guī)劃為例進行分析。

國外在交通治理政策評價研究中應用較為廣泛的是可計算一般均衡模型和多智能體仿真。SATO 等[46]構建了空間一般均衡模型，評估東京市中心的道路收費政策對區(qū)域家庭和企業(yè)選址、經濟發(fā)展和交通產生的影響程度 。TSCHARAKTSCHIEW 等[47]構建空間一般均衡模型評估增加不同類型的出行者交通補貼對出行效率、環(huán)境和空間分布產生的影響。BARTOCCI等[48]基于動態(tài)隨機一般均衡模型評估征收燃油稅對交通環(huán)境的影響，結果表明，燃油稅政策能夠有效減少交通碳排放。

在多智能體仿真方面，ADNAN 等[49]基于多智能體仿真研究新加坡非高峰公共交通票價折扣策略的影響，結果表明，非高峰折扣能夠降低高峰需求并吸引人們乘坐公共交通工具。HE等[50]校準并驗證了紐約市開源的多智能體仿真模型MATSim-NYC，用于支持政府部門評估擁擠定價等交通政策。近年來，一些新的研究方法也被應用于交通政策評價，例如，KAVTA等[51]提出一種模糊多指標決策(MCDM)方法框架，用于評估交通需求管理(TDM)措施，能夠幫助政策制定者合理選擇TDM方案。

國內學者多采用博弈論和系統(tǒng)動力學模型評價城市交通治理政策。博弈論模型的應用中，云美萍等[52]應用Stackelberg 博弈模型建立政府和出行者雙方的動態(tài)博弈平衡，以公務用車為例研究管理盲區(qū)影響下的交通管理政策效用。孫廣林等[53]構建城市公交價格聯動策略的演化博弈模型，分析不同公交價格策略的演化穩(wěn)定狀態(tài)。李禎琪等[54]建立出行者方式選擇的演化博弈模型，研究激勵性和懲罰性兩類交通擁堵治理政策實施的效果。

在系統(tǒng)動力學模型的應用方面，王繼峰等[55]建立城市交通系統(tǒng)動力學模型，分析不同交通治理政策對城市交通發(fā)展的影響作用。楊浩雄等[56]建立交通擁堵治理的系統(tǒng)動力學模型，仿真分析不同城市交通治理政策實施的效果。劉凱等[57]建立網約車準入條件政策的系統(tǒng)動力學仿真模型，以天津市為例，分析車輛特征限制和司機戶籍限制兩種準入條件政策對機動車出行量和網約車數量的影響。

4 新時代城市交通治理啟示

近年來，隨著我國城市化和機動化進程的加快，交通擁堵、環(huán)境污染、交通公平性等社會問題凸顯。面對日益復雜的城市交通環(huán)境，傳統(tǒng)的交通管理模式已經無法解決復雜的城市交通問題。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，以及交通強國建設目標的指引下，我國城市交通治理政策研究正向多元協同治理的方向發(fā)展。

當前，對交通協同治理模式中參與主體行為的理論研究較少，社會和公眾參與城市交通治理的積極性和程度不高。其次，雖然信息技術的發(fā)展為交通數據的采集和分析提供了支撐，但是缺乏對于智慧信息下的城市交通治理模式和政策的研究。最后，對于城市交通治理政策的可移植性、可接受性以及對不同主體利益影響的評價研究不足。通過借鑒行為經濟學、社會學角度研究治理主體的行為模式，運用信息技術、大數據挖掘和社會仿真解析智慧信息下交通出行需求的演化機理，從多方面評估交通治理政策的影響能夠彌補現有研究的不足。根據以上分析，未來我國城市交通治理政策的研究將集中在以下幾個方面。

(1)從利益相關者角度分析城市交通治理不同主體的利益需求，量化不同主體參與城市交通治理的意愿和程度，探究多元主體參與城市交通治理的動力機制、主體之間的互動和耦合機制，發(fā)揮政府在交通治理的主導作用，整合社會資源，搭建與社會、企業(yè)和公眾等參與主體的合作治理渠道，推進不同參與主體合作共治。

(2)探索智慧信息下城市交通時空動態(tài)演化及治理模式，基于全息交通大數據充分挖掘城市交通時空分布特征，剖析智慧信息下交通出行的決策行為及演化機理，精準預測城市交通的動態(tài)演化及分布規(guī)律，從時間和空間維度制定差異化的城市交通治理政策。

(3)建立現代化城市交通合作治理體系，綜合運用交通工程、公共管理、信息學、大數據科學、社會學等學科的前沿理論和方法建立城市交通合作治理集成平臺，結合數據融合技術，快速、高效地整合不同主體的意見，并做出優(yōu)化的城市交通治理政策決策，形成有價值的政策建議。

(4)建立城市交通治理政策仿真和評價模型，分析不同交通治理政策對社會經濟福利、參與主體利益和行為產生的影響，量化評估城市交通治理政策的實施效果，得到公眾對城市交通治理政策的接受度和滿意度，為城市交通治理政策決策和績效評估提供支撐。

5 結論

推進城市交通治理能力現代化是確保城市高質量發(fā)展的必然要求，在新時代城市交通治理模式轉型的進程中，需要以推進城市交通治理體系和治理能力現代化為總目標，建立現代化城市交通治理體系，形成政府、公眾、社會間相互協調、多方共治的城市交通治理格局。從多主體共建、共治、共享的角度，進行城市交通治理政策決策的理論研究及實踐檢驗，利用新興和交叉技術建立城市交通合作治理集成平臺和仿真評價模型，提高城市交通的共建能力和共治水平，實現人民群眾對城市美好交通出行的向往和追求。