何勤華，張 順

(華東政法大學(xué)，上海 200438)

毒品問題不僅給英國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且也對民眾的身心健康和社會安定造成了重大威脅。2008年，英國因毒品導(dǎo)致的死亡人數(shù)超過了交通死亡人數(shù)，成為最主要的死亡原因。同時(shí)，由于具有高度成癮性的海洛因和可卡因價(jià)格昂貴，吸毒成了英國多數(shù)罪犯實(shí)施犯罪的主要?jiǎng)右蛑唬紦?jù)了85%的商店盜竊案件、70—80%的入室盜竊案件和54%的搶劫案件。因吸毒導(dǎo)致的艾滋病病毒傳播、吸毒者的犯罪化以及成癮者難以治愈的現(xiàn)狀成為包括英國在內(nèi)的世界各國亟待解決的難題。

由于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化差異等歷史因素，毒品在世界各國的主要泛濫時(shí)期和發(fā)展特征并不相同。為了更好地解決這一問題，我們必須更清晰地認(rèn)識各國毒品治理模式的形成原因，取其精華，去其糟粕，以期對我國的毒品治理問題起到一定的借鑒作用。

一、英國毒品犯罪治理機(jī)制的發(fā)展歷程

早在18世紀(jì)初，英國就出現(xiàn)了吸食毒品的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)，鴉片被視為治療各種常見疾病的專利藥與興奮劑，不僅不受嚴(yán)格管制，而且可以輕易獲取。鴉片和鴉片酊的使用廣泛存在于英國社會，反映了當(dāng)時(shí)盛行此種藥物治療模式。工人階級通常將其作為廉價(jià)的麻醉劑或補(bǔ)充體力的輔助劑，這些藥物被廣泛地冠以“舒緩糖漿”“護(hù)士滴劑”“母親的安靜”和“一分錢的安寧”等商標(biāo)名，口服阿片類藥物是18世紀(jì)最受歡迎的毒品使用方式[1]248。

19世紀(jì)初，毒品在英國被廣泛應(yīng)用于戰(zhàn)地醫(yī)療中，醫(yī)生們通常會使用嗎啡、海洛因等毒品為傷患進(jìn)行手術(shù)麻醉，有時(shí)甚至將之作為提高士兵戰(zhàn)斗力的興奮劑。進(jìn)入20世紀(jì)后，阿片類藥物的濫用問題開始引起英國政府的關(guān)注。1908年，英國政府頒布了《毒藥和藥劑法案》(PoisonsandPharmacyAct1908)，正式將毒品納入藥物監(jiān)管體系。與此同時(shí)，英國成為1912年《國際鴉片公約》(InternationalOpiumConvention)的簽署國之一，主要目的是為了限制非醫(yī)療用途的鴉片生產(chǎn)[2]。

一戰(zhàn)期間，士兵濫用可卡因的現(xiàn)象開始泛濫，與嗎啡、海洛因和可卡因相關(guān)的犯罪行為也逐漸增多，警察與軍隊(duì)開始聯(lián)合起來抵制毒品泛濫[3]。1916年，在向軍隊(duì)供應(yīng)可卡因的公共丑聞影響下，英國根據(jù)《王國保衛(wèi)法》(TheDefenceoftheRealmActs)(第40B號條例)規(guī)定，可卡因只能憑處方供應(yīng)，任何人未經(jīng)授權(quán)不得持有、銷售可卡因[1]249。1920年《危險(xiǎn)藥物法》(TheDangerousDrugsAct)的頒布，結(jié)束了英國毒品管制的混亂狀態(tài)，政府對毒品的生產(chǎn)、處方、存儲、分配行為進(jìn)行了規(guī)制[4]418。1924年，英國衛(wèi)生部成立了嗎啡和海洛因成癮問題精神科委員會(the Departmental Committee on Morphine and Heroin Addiction)——羅勒斯頓委員會(Rolleston Committee)，由皇家醫(yī)師學(xué)院院長漢弗萊·羅列斯頓爵士(Sir Humphine Rolleston)擔(dān)任主席，委員會的成立奠定了毒品治理上的“英國制度”(British System，英國治理機(jī)制)的基石。

1925年，英國成為《日內(nèi)瓦公約》(GenevaConvention)的簽署國之一。同年出臺的《危險(xiǎn)藥物法案》(TheDangerousDrugsAct)將毒品管制的范圍擴(kuò)展到了古柯葉和印度大麻[5]1273。由于政府實(shí)施的一系列積極舉措，這一時(shí)期英國的麻醉成癮者人數(shù)極少。1935年時(shí)，僅有700人，且多數(shù)為醫(yī)源性或治療性成癮者。這種規(guī)模在19世紀(jì)四五十年代時(shí)基本上保持不變，1955年，英國已知的麻醉成癮者約為350人。因而，有北美評論員稱，醫(yī)療主導(dǎo)地位的“英國制度”是預(yù)防毒品相關(guān)犯罪和非法毒品市場增長的一種有效手段[6]。

二戰(zhàn)結(jié)束后，英國大麻的使用率出現(xiàn)過小幅增長趨勢。不僅濫用阿片類藥物的數(shù)據(jù)顯著上升，而且在控制海洛因成癮者的治療過程中又出現(xiàn)了濫用安非他命類藥物的現(xiàn)象，大麻犯罪數(shù)量也在同步增長。根據(jù)英國衛(wèi)生部的調(diào)查顯示，政府已知吸毒者的數(shù)量已由1954年的260人增加到了1960年的437人[7]503。1960年，毒品濫用開始與以倫敦為中心的另類青年亞文化聯(lián)系在一起，年輕人使用大麻與安非他命類藥物的問題引發(fā)了社會關(guān)注，已知的吸毒成癮者數(shù)量更是由1960年的437人增加到了1968年的2782人[5]1390，增長趨勢如圖1所示。

1965年，英國前首相哈羅德·麥克米倫(Harold Macmillan)的孫子因吸毒過量遭到指控；兩年后，滾石樂隊(duì)的米克·賈格爾(Mick Jagger)因持有少量硫酸安非他命被監(jiān)禁；1967年，披頭士樂隊(duì)的專輯《迷幻劑》(Psychedelic)橫空出世，大麻的日益流行以及迷幻藥問題再次引起大眾關(guān)注，致幻劑的使用在1967年的“嬉皮士”夏天達(dá)到了頂峰。次年，毒品依賴問題咨詢委員會謹(jǐn)慎地鼓動大麻非罪化，并指出大麻與鴉片制劑的使用危險(xiǎn)被高估了，現(xiàn)有的旨在限制其使用的刑事制裁過于嚴(yán)厲。然而，這項(xiàng)提議一經(jīng)提出便石沉大海[7]506。

圖1 1950-1990年英國內(nèi)政部登記的成癮者數(shù)量(以千為單位)

1968年以前，英國近乎一半的吸毒成癮者都能設(shè)法找到為其開具海洛因處方的醫(yī)生，這些處方通常都過于慷慨。1962年，僅一名醫(yī)生就為吸毒者開出了大約60萬片海洛因(6公斤)[7]507。1968年，英國建立戒毒所時(shí)，接受戒毒治療的海洛因成癮者不到1000人。羅勒斯頓委員會建議，在向吸毒者供應(yīng)藥物時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更嚴(yán)格的控制，醫(yī)生有法定義務(wù)登記并上報(bào)其負(fù)責(zé)的吸毒者信息，此建議隨后為立法所采納[8]330。雖然，自1960年后，吸食海洛因的年輕群體有所增加，隨意嘗試大麻與LSD的人數(shù)也呈現(xiàn)出增長趨勢。但截至1972年，依舊沒有證據(jù)表明英國存在大規(guī)模的嚴(yán)重毒品問題[7]515。

20世紀(jì)70年代中期之后，販毒集團(tuán)通過新的分銷路線將海洛因從西南亞、伊朗、巴基斯坦和阿富汗地區(qū)引入英國。從1979年開始，高濃度的海洛因以其廉價(jià)性與充足性首先出現(xiàn)于英國格拉斯哥地區(qū)的毒品市場[4]432。

同時(shí)，由于政府削減了海關(guān)工作人員編制，一定程度上助長了海洛因及其他非法藥物的泛濫。到1985年，新登記的海洛因成癮者人數(shù)已達(dá)5930人，較1980年增加了5倍，與海洛因相關(guān)的毒品犯罪數(shù)量增加了4倍[8]326。

為了應(yīng)對毒品濫用以及與毒品有關(guān)的HIV病毒傳播問題，英國政府發(fā)起了一系列大眾媒體宣傳與執(zhí)法工作，同時(shí)加強(qiáng)了針對毒品市場的執(zhí)法力度。在1994年至2005年的10年間，每年因毒品及其相關(guān)犯罪判處的刑期增加了三倍[9]。盡管如此，在整個(gè)20世紀(jì)的最后25年里，毒品問題依舊勢不可擋地在惡化。到2000年，英國已經(jīng)成為西歐毒品問題最嚴(yán)重的國家。

圖2 1960-1995年英國內(nèi)政部已知的成癮者數(shù)量

圖3 1920-2008年涉嫌毒品犯罪的被捕人數(shù)

進(jìn)入21世紀(jì)以后，英國的毒品犯罪狀況發(fā)生了許多變化。2001年，英國內(nèi)政大臣布倫基特(Blunkett)要求內(nèi)政事務(wù)委員會針對毒品問題再次進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，以確定未來英國毒品政策的開展方向[8]331。2002年，布倫基特領(lǐng)導(dǎo)的委員會重點(diǎn)討論與毒品有關(guān)的盜竊、暴力以及有組織犯罪等問題，而非艾滋病毒、丙肝病毒和吸毒過量致死等健康問題。其關(guān)注焦點(diǎn)在于注射吸毒者為了滿足毒癮而從事盜竊、搶劫等犯罪行為的比例極高。政府以及執(zhí)法部門普遍擔(dān)心根據(jù)目前的毒品政策，英國執(zhí)法部門沒有足夠的資本打贏這場“毒品戰(zhàn)爭”。2003-2004年間，英格蘭和威爾士地區(qū)治理毒品相關(guān)犯罪的社會經(jīng)濟(jì)成本約為139億英鎊(按當(dāng)時(shí)的匯率計(jì)算約為236億美元)[10]271。圖4與圖5顯示了英格蘭和威爾士的16至59歲以及16至24歲人群的A類毒品、所有毒品、大麻使用比例。淡藍(lán)色代表A類毒品，深藍(lán)色代表所有毒品，黃色代表大麻[11]。

圖4 16-59歲人群中使用A類毒品、所有毒品、大麻的比例

圖5 16-24歲人群中使用A類毒品、所有毒品、大麻的比例

圖6 11-15歲學(xué)生群體中認(rèn)為獲得毒品難易程度的比例

同時(shí)，大麻也是學(xué)生群體中最有可能服用的藥物。調(diào)查顯示，8%的學(xué)生在2018年服用了大麻，與2016年持平，但低于2001年的13%。自2010年以來，學(xué)生使用A類毒品的比例約為2%—3%，而一氧化二氮和新型精神活性物質(zhì)在學(xué)生群體中的使用比例達(dá)到了4%和1%，57%的學(xué)生第一次嘗試吸毒時(shí)是從朋友那里獲取毒品的，且大部分為同齡朋友[12]。

事實(shí)上，經(jīng)過英國政府在戒毒禁毒工作方面的不懈努力，21世紀(jì)以后海洛因、大麻等主要毒品的使用率都有所下降并呈現(xiàn)出趨于穩(wěn)定的形式。然而，傳統(tǒng)毒品使用率的下跌帶來新型毒品的涌現(xiàn)，合成大麻素、興奮劑、致幻劑、鎮(zhèn)靜劑、阿片類新型毒品成了毒品市場上炙手可熱的新星，互聯(lián)網(wǎng)交易模式又使得其傳播范圍進(jìn)一步擴(kuò)張。毒販主要通過Tor或I2P等匿名暗網(wǎng)進(jìn)行毒品交易，并使用帶有托管服務(wù)的比特幣或類似eBay的供應(yīng)商反饋系統(tǒng)支付。

根據(jù)英格蘭與威爾士犯罪調(diào)查(CSEW)2017年度至2018年度的數(shù)據(jù)顯示，英國16周歲至24周歲人群中的新型毒品使用率達(dá)到了1.2%。因吸毒過量致死的人數(shù)自2010年后持續(xù)增長，其中很大一部分原因是新型毒品的混合性導(dǎo)致吸毒者難以確定其所吸食的種類與劑量，同時(shí)混合使用本身就比單一種類的毒品致死率更高[13]4。

圖7 1999-2014年英格蘭因藥物致死的趨勢

從圖8可以看出，2013年，除25歲以下組別以外的其他組別死亡人數(shù)較上一年度都有所增加，其中25至54歲年齡組的增幅最大。在此期間，死亡年齡的中位數(shù)從1999年的32歲增加到2012年的41歲。這可能與毒品使用人口老齡化等其他跡象有關(guān)。

圖8 1999-2013年英格蘭各年齡段因藥物致死的趨勢

整體上看，濫用藥物死亡的主要是男性。但是，婦女死亡人數(shù)總體呈上升趨勢，詳見圖9[13]9。

圖9 1999-2013年英格蘭男性與女性因藥物致死的趨勢

截至2020年3月31日，英格蘭和威爾士總共緝獲的毒品比上一年度增加20%，中斷了自2012年3月以來的下降趨勢。大麻依舊是最常見的毒品，占據(jù)了英格蘭和威爾士所有毒品緝獲量的71%，其次為可卡因，占據(jù)總緝獲量的10%。絕大多數(shù)(92%)緝毒活動由警察展開，邊防部隊(duì)的緝獲次數(shù)較少，但數(shù)量往往要大得多。如邊防部隊(duì)緝獲了92%的海洛因，88%的可卡因，81%的草藥大麻，79%的合成代謝類固醇，77%的大麻脂和67%的搖頭丸[14]。

圖10為截至2020年3月整個(gè)英格蘭和威爾士的毒品緝獲數(shù)量趨勢，該數(shù)據(jù)幾乎不受冠狀病毒(COVID-19)的影響，因?yàn)樗饕婕坝怄i之前的毒品狀況。

自2020年3月23日后，英國政府應(yīng)對新冠病毒(COVID-19)開展的封鎖限制政策開始生效。政府對人們的日常生活施加了一系列嚴(yán)格限制，其中包括行動自由的限制以及一系列營業(yè)業(yè)務(wù)暫時(shí)關(guān)閉的要求。根據(jù)英國警方記錄的犯罪情況以及英格蘭和威爾士電話犯罪調(diào)查(TCSEW)的初步調(diào)查結(jié)果顯示，2020年4月和5月，不包括欺詐和計(jì)算機(jī)犯罪在內(nèi)的犯罪數(shù)減少了32%(1)減少的犯罪種類很多，尤其是盜竊罪的下降幅度最大。在2020年4月和5月分別下降到接近2019年同月份的一半，其中以家庭入室盜竊和其他個(gè)人財(cái)產(chǎn)盜竊案件數(shù)量的減少最為顯著。這反映出封鎖期間人們的居家時(shí)間增多，以及經(jīng)營受限導(dǎo)致的公共場所被盜機(jī)會降低。。然而，毒品類犯罪卻呈現(xiàn)上升趨勢。與2019年同月份相比，2020年毒品犯罪在4月上升了22%，5月上升了44%[15]。

圖10 2006-2020年英國警察和邊防部隊(duì)在英格蘭和威爾士緝獲的毒品數(shù)量

二、當(dāng)下英國關(guān)于毒品犯罪的分類

在英國，與毒品有關(guān)的犯罪主要包括持有、供應(yīng)、生產(chǎn)毒品，毒品販運(yùn)和生產(chǎn)通常由毒品卡特爾等有組織的犯罪幫派控制。使用、運(yùn)輸、制造、買賣或供應(yīng)毒品都會被處以罰金或監(jiān)禁，其處罰程度取決于毒品種類、數(shù)量以及犯罪情節(jié)。

(一)持有、供應(yīng)、生產(chǎn)毒品

持有A類毒品最高可判處7年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處；供應(yīng)與生產(chǎn)A類毒品最高可被判處終身監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處。持有B類毒品最高可被判處5年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處；供應(yīng)與生產(chǎn)B類毒品最高可被判處14年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處。持有C類毒品最高可判處2年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處，合成代謝類固醇除外，將其用于個(gè)人使用不構(gòu)成犯罪；供應(yīng)與生產(chǎn)C類毒品最高可判處14年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處,如表1所示。

除以上三類毒品外，英國政府還設(shè)有臨時(shí)類毒品，即政府可根據(jù)臨時(shí)禁令規(guī)定在一年期間內(nèi)禁止該藥物投入生產(chǎn)使用，并于同期決定該藥物如何歸類。臨時(shí)類毒品主要包括一些甲基哌甲酯及其簡單衍生物，如3,4- 二氯哌甲酯(3,4- DCMP)、萘酸甲酯(HDMP-28)、哌醋甲酯(IPP或IPPD)、 4-甲基哌甲酯、萘酸乙酯、哌丙酯等，持有臨時(shí)類毒品并不會被處刑，但警方可以沒收[16]。而供應(yīng)與生產(chǎn)臨時(shí)類毒品，最高可判處14年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處。

表1 毒品分級制度

精神活性物質(zhì)主要指會引起幻覺、導(dǎo)致嗜睡，影響警覺性、情緒、同理心，降低時(shí)間、空間感知能力的物質(zhì)，包括一氧化二氮(笑氣)等，目前主要由2016年5月26日生效的《精神活性物質(zhì)法》管制。食物、酒精、煙草、尼古丁、咖啡因、醫(yī)療產(chǎn)品以及受《1971年藥物濫用法》管制的藥物不屬于該法管轄。若以供應(yīng)為目的攜帶或制造、出售、交易、供應(yīng)精神活性物質(zhì)，則會被判處罰款或監(jiān)禁。持有精神活性物質(zhì)并不會被處刑，除非屬于監(jiān)獄服刑期間持有的。生產(chǎn)、供應(yīng)、進(jìn)出口精神活性物質(zhì)則最高可判7年監(jiān)禁，無限制罰款或兩者并處。罰款數(shù)量取決于毒品的種類、數(shù)量、被發(fā)現(xiàn)的地方、個(gè)人犯罪記錄等。

(二)毒駕(Drug Driving)

英國《1930年道路交通法》(RoadTrafficAct1930)首次將毒駕確認(rèn)為違法行為，隨后《1988年道路交通法》(RoadTrafficAct1988)與《1988年道路交通犯罪法》(RoadTrafficOffendersAct1988)又對其進(jìn)行修訂。2012年，英國政府為了減少起訴成本，規(guī)定了駕駛時(shí)使用特定種類受管制藥物的公認(rèn)限額[17]278。2017年8月27日，英國政府發(fā)布了關(guān)于毒品駕駛法的更新法，新法賦予了警方檢測和對涉嫌服用超規(guī)定劑量受管制藥物的司機(jī)實(shí)施逮捕的權(quán)力。服用處方藥患者最好隨身攜帶合法服用證據(jù)，以免被警察攔截。若涉案司機(jī)不配合檢測，警方可根據(jù)《1984年警察和刑事證據(jù)法》(PoliceandCriminalEvidenceAct1984)將其逮捕，并以拒不配合檢測罪論處。

若檢測結(jié)果顯示血液中的某類藥物超過規(guī)定限度，且并未獲得醫(yī)生的處方，則會被判處毒駕罪。視犯罪情節(jié)可判處至少1年的駕駛禁令、無限制罰款以及最高6個(gè)月的監(jiān)禁，同時(shí)駕駛執(zhí)照上還會顯示因毒駕被定罪的犯罪記錄，該犯罪記錄將持續(xù)存在11年。若因吸毒危險(xiǎn)駕駛致人死亡，則最高可判處14年有期徒刑。同時(shí)也意味著購置汽車保險(xiǎn)時(shí)的費(fèi)用將大大增加[18]。

三、英國治理毒品犯罪之政策與機(jī)制的變化

非法毒品交易給英國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也對民眾健康、公眾安全、政府穩(wěn)定造成不可忽視的影響。根據(jù)英國《星期日電訊報(bào)》2006年4月2日的報(bào)道顯示，英國超半數(shù)的犯罪集團(tuán)都在進(jìn)行非法毒品貿(mào)易，僅2006年的毒品交易額就達(dá)到了七十多億英鎊，主要銷售種類為海洛因、可卡因與搖頭丸等A級毒品。毒品的純度升高，批發(fā)價(jià)降低，零售價(jià)格卻保持不變，進(jìn)一步促使了毒品犯罪數(shù)量的猛增。2006年，僅登記過的海洛因與可卡因成癮者數(shù)量較五年前增加了足足一倍，由吸毒引發(fā)的死亡案件數(shù)量更是與日俱增[19]。

(一)傳統(tǒng)毒品治理之舉措的強(qiáng)化

英國是判例法國家，但在21世紀(jì)之前，英國政府對毒品犯罪的治理，主要是通過系列立法和建立相應(yīng)的反毒機(jī)構(gòu)和機(jī)制(毒品治理上的“英國制度”)來實(shí)現(xiàn)的[20]465。1868年，《藥劑法》(ThePharmacyAct)的通過，對藥劑師、藥店以及雜貨店銷售嗎啡與阿片衍生物的行為進(jìn)行了限制[10]283。1964年，《防止藥物濫用法案》[TheDrugs(PreventionofMisuse)Act]的頒布，規(guī)定未經(jīng)授權(quán)進(jìn)口或持有該法附表所列之物質(zhì)(如安非他明、LSD、其他致幻劑、THC和甲喹酮(2)甲喹酮是一種非巴比妥類鎮(zhèn)靜劑，具有高度依賴濫用可能性。等)為犯罪行為。1965年，《危險(xiǎn)藥物法案》(TheDangerousDrugsActof1965)的頒布，將以往的立法編入法典，并將毒品管制范圍擴(kuò)大到1961年《聯(lián)合國麻醉品單一公約》(TheUnitedNationsSingleConventionofNarcoticDrugs)中所列的全部物質(zhì)。1967年，《危險(xiǎn)藥物法》(TheDangerousDrugsActof1967)的頒布，加大了對疑似管制藥物上癮者的法律與醫(yī)務(wù)監(jiān)管力度[20]469。1971年，《濫用藥物法案》(TheMisuseofDrugsAct1971，MDA)的出臺，取代了1967年的《危險(xiǎn)藥物法》、1964年的《防止藥物濫用法》，這項(xiàng)綜合性的立法，被視為針對英國日益增多的藥物使用問題的基本治理法(3)該法案的主要條款包括：第一，英國內(nèi)政大臣有權(quán)對毒品進(jìn)行管制，而不必等待國際機(jī)構(gòu)的建議。也就是說，當(dāng)新型毒品產(chǎn)生的時(shí)候，內(nèi)政大臣可以直接命令委員會將新藥納入被管制毒品清單中。第二，引入法律程序?qū)Σ回?fù)責(zé)任的處方行為進(jìn)行調(diào)查與控制。第三，法案以危害性為標(biāo)準(zhǔn)將毒品分為三類，并設(shè)立了“意圖供應(yīng)”毒品的新罪名以抑制毒品走私行為，加重針對販運(yùn)與走私行為的處罰，同時(shí)保留警察制止與搜查涉嫌非法持有毒品的權(quán)力。與此同時(shí)，英國政府根據(jù)這一法案成立了濫用藥物咨詢委員會(Advisory Council on the Misuse of Drugs，ACMD)，該委員會目前由國務(wù)卿任命的24名專家組成，任期最長為三年，各專家組成員擁有不同的專業(yè)背景，委員會的成立使得專業(yè)知識被融入英國藥物政策體系中。參見Deborah Browne，Mark Mason，Rachel Murphy, Drug Supply and Trafficking: an Overview,Howard Journal of Criminal Justice 42, 324-334(2003)。[8]332。1986年，《販毒法》(TheDrugTraffickingOffencesAct1986，DTOA)的出臺成了英國毒品政策的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，也是英國政府專門處理毒販?zhǔn)找嫦村X的第一項(xiàng)法案[21]290。

與此同時(shí)，建立專門的反毒品機(jī)構(gòu)成了英國朝野的共識。1974年，英國政府在新蘇格蘭建立了英國中央毒品情報(bào)局(Central Drugs Intelligence Unit，CDIU)，同時(shí)建立了國家毒品情報(bào)局(National Drugs Intelligence Unit，NDIU)。此后，英國中央毒品情報(bào)局又上升為高級毒品情報(bào)指導(dǎo)小組(Drug Intelligence Steering Group，DISG)，負(fù)責(zé)監(jiān)督國家毒品情報(bào)局的工作，并不斷審查緝毒戰(zhàn)略，維持警察與海關(guān)之間的聯(lián)系，同時(shí)向部長們提供戰(zhàn)略評估[21]309。1984年，英國又任命了一個(gè)部長級小組委員會(Ministerial Subcommittee)，并于1985年3月發(fā)布了名為《解決藥物濫用問題》(TacklingDrugMisuse)的戰(zhàn)略文件對毒品治理進(jìn)行規(guī)范[20]472。在1998年反毒品戰(zhàn)略白皮書《打擊毒品，建設(shè)更美好的英國》的指引下，英國建立了多機(jī)構(gòu)毒品行動小組，從街頭到來源國逐級打擊[17]312。這些舉措使得英國在押少年犯的人數(shù)減少了一半[22]。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，英國治理毒品的政策主要以“危害最小化”原則(Harm Reduction)為核心。該原則旨在減少濫用毒品給個(gè)人、家庭以及整個(gè)社區(qū)造成的傷害，而非簡單執(zhí)法與懲罰違法者，對這一原則的強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)了“英國制度”的連續(xù)性特征，具體有三個(gè)方面。

1.減少供應(yīng)。1999年，時(shí)任英國海關(guān)和消費(fèi)稅總署主席的瓦萊麗·斯特拉坎女士(Dame Valerie Strachan)在議會委員會上表示，毒品緝獲量的增加并沒有減少其使用量。在2002年的毒品戰(zhàn)略中，政府的目標(biāo)被修改為：5年內(nèi)減少毒品的供應(yīng)，10年內(nèi)徹底消除毒品，并將阿富汗的毒品產(chǎn)量減少70%。顯而易見，至少最后一個(gè)目標(biāo)已成泡影。據(jù)統(tǒng)計(jì)，阿富汗的鴉片產(chǎn)量從2002年的3400噸飆升至2007年的8200噸。而英國2000年至2005年間，街頭毒品價(jià)格從每克海洛因70英鎊降至54英鎊，每克可卡因從65英鎊降至49英鎊。2003年，首相戰(zhàn)略小組(Prime Minister’s Strategy)和高級海關(guān)官員均指出，遏制非法藥物流入英國極為困難。但是，減少海外毒品供應(yīng)的困難性，沒有阻止英國旨在增加緝獲毒品數(shù)量的毒品政策[20]480。

2.加強(qiáng)執(zhí)法。2000年11月，英國倫敦地區(qū)發(fā)起了一場毒品“打擊行動”(Operation Crackdown)，該行動被稱為政府禁毒戰(zhàn)略的“關(guān)鍵成就”。行動開展后的前兩個(gè)星期，就查獲了價(jià)值150萬英鎊的街頭毒品，逮捕了240人，然而隨后政府卻發(fā)現(xiàn)，倫敦毒品市場的供應(yīng)、價(jià)格以及使用狀況方面幾乎沒有變化。同樣相似的還有“德比郡藥品市場項(xiàng)目”(Derbyshire Drug Market Project)，這一行動逮捕了200多名毒販，目的是通過制造毒品短缺，開展禁毒活動，讓吸毒者接受治療。但是，該項(xiàng)目不僅沒有造成毒品短缺，對犯罪率也沒有產(chǎn)生任何影響，吸毒者很快就找到了新的供應(yīng)鏈。上述行動的微薄成效以及監(jiān)禁罪犯高昂的執(zhí)法成本足以說明，通過進(jìn)一步加大執(zhí)法來遏制、減少毒品犯罪，是一個(gè)極其復(fù)雜和長期的過程(4)2001年英國發(fā)布的全面開支審查的文件顯示，實(shí)施禁毒法的年度費(fèi)用(包括警察、緩刑、監(jiān)獄和法庭費(fèi)用)約為21.9億英鎊，其中約5.81億英鎊用于監(jiān)禁罪犯。參見John Watson, The Good, the Bad and the Vague: Assessing Emerging Conservative Drug Policy,Critical Social Policy 33, 285-304(2013).[23]290。

3.建立恢復(fù)。這一機(jī)制起源于美國的刑罰體系，1926年，羅爾斯頓委員會成立后，英國學(xué)界和政府開始將之引入。同年，英國政府出臺了《戒毒治療和檢測令》(DrugTreatmentandTestingOrder，DTTO)，正式將戒毒治療制度納入刑事司法體系。

1997年，托尼·布萊爾(Tony Blair)領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府上臺后，英國成立了社會排斥辦公室(Social Exclusion Unit，SEU)(5)社會排斥或社會邊緣化是指個(gè)體處于社會中的劣勢或邊緣地位。這是一個(gè)在歐洲廣泛使用的術(shù)語，最早在法國使用。被排斥的個(gè)體通常在獲得不同群體成員享有的各種權(quán)利、機(jī)會和資源的過程中受到阻礙，而這些權(quán)利、機(jī)會和資源對于該特定群體內(nèi)的社會融合與人權(quán)保障至關(guān)重要(例如住房、就業(yè)、醫(yī)療保健、公民參與、民主參與等)。，主要負(fù)責(zé)研究藥物依賴問題背后的潛在因素。調(diào)查結(jié)果顯示，問題嚴(yán)重的吸毒者往往也是最貧困和最遭受排斥的社區(qū)成員。于是，政府開始采取試探性的措施來解決這個(gè)問題。例如，增加提供治療服務(wù)的資金款項(xiàng)，關(guān)注貧困幼兒的早期生活環(huán)境等。這些政策取得了一些的成功：等待成癮治療的時(shí)間顯著縮短，吸毒人數(shù)總體穩(wěn)定，略有下降；大麻使用量下降；海洛因使用減少；年輕吸毒者減少。盡管如此，英國仍是歐洲吸毒人數(shù)最多的國家，吸毒人數(shù)仍處于歷史高位。

2002年，英國自由民主黨指出，英國目前的毒品政策并不十分有效，并提出建議停止對持有B類和C類毒品的監(jiān)禁；將個(gè)人用途的持有、供應(yīng)、種植大麻合法化；將搖頭丸由A類重新歸類為B類；以及擴(kuò)寬醫(yī)用大麻使用范圍等相關(guān)政策。2009年，濫用藥物咨詢委員會針對1971年《濫用藥物法案》中規(guī)定的毒品分類制度提出建議，要求將搖頭丸從A級降到B級，同時(shí)將大麻歸為C級。然而政府并未采納這一建議，并辭退大衛(wèi)·納特(David Nutt)教授的主席職務(wù)[23]295。

2010年，英國政府發(fā)布的毒品戰(zhàn)略中提到“建立恢復(fù)”的舉措，但對于“恢復(fù)”這一概念的定義引發(fā)了爭論。有人指出，嚴(yán)重的吸毒成癮者幾乎不可能恢復(fù)到完全正常狀態(tài)。然而，支持者卻認(rèn)為，否認(rèn)穩(wěn)定使用美沙酮患者的恢復(fù)狀態(tài)是一種特別污名化的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)只會增加患者所面臨的恥辱?？祻?fù)的宗旨不一定意味著治愈——“臨床康復(fù)”，相反，它強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)有心理與生理健康問題的人，為自己建立克服疾病的正常生活——“社會康復(fù)”。一個(gè)人雖然并未完全從疾病中恢復(fù)，但可以恢復(fù)其正常生活。英國毒品政策委員會正是借鑒了這一點(diǎn)，將恢復(fù)視為一個(gè)過程，而非一個(gè)最終狀態(tài)[24]。盡管政府仍在推進(jìn)這項(xiàng)政策，但污名化依舊是其重新融入社會的主要障礙，使用過和目前穩(wěn)定使用美沙酮的患者都會在就業(yè)時(shí)面臨恥辱[25]。

過去十年的英國毒品政策與社會福利改革密切相關(guān)。2009年，英國福利改革法案中規(guī)定，因使用阿片類藥物或可卡因的吸毒成癮者可以申請社會福利，但這一法案在2012年被保守的自由民主黨政府廢除[26]。2016年，英國政府通過了《精神活性物質(zhì)法案》(PsychoactiveSubstancesAct)，該法案通過禁止在英國銷售、供應(yīng)精神活性物質(zhì)以應(yīng)對新型毒品市場的變化，此外，政府采取減少危害的戰(zhàn)略和方法，幫助個(gè)人從毒品依賴中恢復(fù)過來。同時(shí)通過建立有效的控制機(jī)制與數(shù)據(jù)庫，為未來的政策反應(yīng)提供支持[27]。

2019年4月3日發(fā)布的《監(jiān)獄毒品戰(zhàn)略》體現(xiàn)了英國政府通過限制供應(yīng)、減少需求和建立恢復(fù)來解決毒品問題的雄心。該策略由英國司法部和監(jiān)獄與緩刑服務(wù)中心聯(lián)合制定，其核心要素反映了英國政府毒品策略的三個(gè)重點(diǎn)：第一，通過改善安全性、增強(qiáng)情報(bào)能力以及針對監(jiān)獄毒品犯罪網(wǎng)絡(luò)的措施來限制毒品供應(yīng)。第二，通過建立更有效的制度，減少囚犯對毒品的需求，為囚犯度過監(jiān)獄時(shí)光提供更多良好的生活方式，并確保激勵(lì)措施的平衡，鼓勵(lì)囚犯做出正確的選擇。第三，加強(qiáng)衛(wèi)生部門與司法部門的緊密合作，為想要克服濫用藥物的囚犯建立康復(fù)之路，為那些認(rèn)真改造的囚犯提供必要的支持，以確保英國政府能夠提供以人為本的服務(wù)[28]。

2021年1月20日，英國內(nèi)政大臣和衛(wèi)生大臣宣布了一項(xiàng)1.48億英鎊的投資，該項(xiàng)投資是近15年來藥物治療資金增加最多的一次，主要目的是為了減少毒品相關(guān)犯罪并保護(hù)人們免受非法毒品之害。1.48億英鎊的投入為執(zhí)法部門嚴(yán)厲打擊有組織的犯罪團(tuán)伙并減少毒品供應(yīng)提供了強(qiáng)有力的支撐，同時(shí)也為毒品治療和康復(fù)救助提供了更多資金。

其中，2800萬英鎊用于投入ADDER(Addiction, Diversion, Disruption, Enforcement and Recovery)試點(diǎn)項(xiàng)目(6)ADDER項(xiàng)目是英國政府削減毒品相關(guān)犯罪與暴力運(yùn)動的一部分，是一種解決藥物濫用的新方式。該項(xiàng)目旨在將更具有針對性的警務(wù)工作與康復(fù)服務(wù)相結(jié)合。通過大力支持地方警察部隊(duì)的活動，使得吸毒者遠(yuǎn)離犯罪，同時(shí)加強(qiáng)藥物治療，提供更多的康復(fù)支持服務(wù)。，該項(xiàng)目將召集包括警察、地方議會和衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的合作伙伴，將更嚴(yán)格的治安措施與針對性更強(qiáng)的康復(fù)治療服務(wù)結(jié)合在一起，幫助人們從毒品成癮中恢復(fù)過來。作為一攬子計(jì)劃的一部分，政府還將投資250萬英鎊用于為出獄的囚犯提供連續(xù)護(hù)理，即為有需求的罪犯提供出獄后一年內(nèi)的心理健康治療、藥物濫用治療以及其他服務(wù)，使罪犯有機(jī)會打破再犯罪和成癮的循環(huán)。

這些資金代表著政府將從各個(gè)方面努力幫助人們擺脫吸毒的禍害并減少相關(guān)毒品犯罪行為。英國首相鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)表示：“我決心減少犯罪，使我們的街道更安全，這就是為什么我們要招募2萬多名警官，并確保警察和監(jiān)獄擁有鎮(zhèn)壓罪犯和制止犯罪的權(quán)力和工具。很明顯，毒品是暴力的嚴(yán)重驅(qū)動力，暴力摧毀社區(qū)并奪走了年輕人的生命。這就是為什么我們必須采取行動打擊犯罪團(tuán)伙，切斷供應(yīng)，斬?cái)嗌哳^?！盵29]

(二)關(guān)于醫(yī)用大麻之合法化的討論

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，1998年至2008年，全球大麻的年消費(fèi)量增長了8.5%，由1.474億人增加到1.6億人。非法使用毒品導(dǎo)致的財(cái)政與社會影響使得許多國家開始考慮制定新的、日益寬松的法律，促進(jìn)大麻使用合法化，從而實(shí)現(xiàn)毒品政策的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在歐洲，荷蘭于1976年將大麻個(gè)人使用合法化。1980年，澳大利亞各州開始通過實(shí)施行政處罰使大麻個(gè)人使用合法化。1992年，西班牙改為對持有符合公約管制藥品的行為實(shí)施行政處罰措施。1999年，葡萄牙取消了個(gè)人使用毒品的刑事定罪措施。

2013年12月，烏拉圭成為第一個(gè)將大麻種植、銷售和使用合法化的國家。2012年12月，華盛頓州成為美國第一個(gè)正式將大麻合法化的州，但根據(jù)聯(lián)邦法律仍然非法。 2013 年 1 月 1 日，科羅拉多州首次允許私人吸食大麻，但禁止買賣。2013 年 5 月，加州最高法院裁定，盡管加利福尼亞州法律允許將大麻用于醫(yī)療目的，但地方政府可以對醫(yī)用大麻藥房進(jìn)行限制。2015年11月，北阿坎德邦成為印度第一個(gè)將用于工業(yè)目的的大麻種植合法化的邦。由于受到印度教和佛教等宗教文化的影響，印度的大麻使用很常見，許多街頭小販公開出售大麻產(chǎn)品用于娛樂和宗教慶?；顒?。2018年6月19日，加拿大參議院通過了大麻合法化的法案，并于2018年10月17日正式生效，加拿大成為第二個(gè)將大麻合法化的國家。

在捷克共和國、哥倫比亞、厄瓜多爾、葡萄牙和南非的大麻使用也實(shí)現(xiàn)了合法化與非罪化。根據(jù)世衛(wèi)組織建議，聯(lián)合國麻醉藥品委員會(CND)本應(yīng)于2019年3月就大麻及其相關(guān)物質(zhì)的全球事項(xiàng)進(jìn)行重新安排，然而投票被推遲[30]。在英國，對如何處理吸食大麻的問題也一直存在爭議。自1971年《濫用藥物法》頒布以來，大麻在多數(shù)時(shí)間里都被歸為B類藥物(7)2004年至2009年期間，大麻曾被英國政府歸類為C類，2009年又被移回B類，受到更嚴(yán)厲的限制。，娛樂用途的大麻使用是非法的。直到2018 年 11 月 1 日，注冊?？漆t(yī)生開具的醫(yī)療用途大麻被正式合法化。

英國醫(yī)用大麻的合法化與兩名癲癇兒童密切相關(guān)。這兩名兒童分別是12歲的比利·考德威爾(Billy Caldwell)和6歲的阿爾菲·丁利(Alfie Dingley)，他們在用大麻治療癲癇后，身體狀況發(fā)生了明顯好轉(zhuǎn)，但根據(jù)英國法律，使用大麻進(jìn)行治療是非法的，于是醫(yī)院不得不停止用藥。脫離大麻治療后的比利·考德威爾危在旦夕，并由此引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈抗議。2018年6月20日，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部長杰里米·亨特(Jeremy Hunt)宣布支持大麻的醫(yī)療使用。2018年7月26日，內(nèi)政部長薩吉德·賈維德(Sajid Javid)宣布，大麻產(chǎn)品將合法適用于有“特殊臨床需求的患者”。然而，截至2019年2月中旬，幾乎沒有人能夠獲得醫(yī)用大麻。根據(jù)規(guī)定，全科醫(yī)生不得開大麻衍生藥物，治療必須由專家顧問領(lǐng)導(dǎo)，并且只有在明確公開證據(jù)顯示已用盡其他治療選擇時(shí)，才能開出醫(yī)用大麻處方[31]。

2015年，阿伯里斯特威斯大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)的詹姆斯·理查德·歐文(James Richard Owen)在英國政府的官方請?jiān)妇W(wǎng)站上請?jiān)?，呼吁大麻的種植、銷售和使用合法化。截至2015年9月28日，已收集了218,995個(gè)簽名，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了議會審議該簽名所需的10萬個(gè)。于是，議會于2015年10月12日就該請?jiān)笗M(jìn)行了辯論[32]。

2016年3月，自由民主黨成為英國第一個(gè)支持大麻合法化的主要政黨。2018年，英國經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究所(the Institute of Economic Affairs ,IEA)發(fā)布了一份報(bào)告，探討了英國大麻市場的規(guī)模和合法化的潛在影響。該報(bào)告給出的結(jié)論是，目前英國大麻的黑市價(jià)值超過了25億英鎊，大麻的稅收收益可能在2.04億至5.71億英鎊之間。經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究所給出的建議是，如果大麻合法化，稅率不應(yīng)過高，因?yàn)楦叨愂諘沽闶蹆r(jià)格競爭力下降，從而無法促使黑市萎縮。經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究所的經(jīng)濟(jì)學(xué)主管將大麻合法化描述為“雙贏”，并指出：“罪犯失去了利潤豐厚的行業(yè)，消費(fèi)者獲得了更好、更安全和更便宜的產(chǎn)品，普通納稅人的負(fù)擔(dān)減輕了?！盵33]但是，這一想法并未在英國得到進(jìn)一步的推行。

結(jié)語

通常來說，嚴(yán)重的毒品問題往往存在于與中央力量疏遠(yuǎn)的地區(qū)以及大多數(shù)貧困地區(qū)，毒品貿(mào)易作為一項(xiàng)非法收入來源，市場根深蒂固。人們害怕向當(dāng)局報(bào)告這些問題，即使罪犯可能會被起訴甚至監(jiān)禁，也無法減輕大多數(shù)人的恐懼，與非法毒品貿(mào)易相關(guān)的市場構(gòu)成了當(dāng)?shù)毓芾淼闹卮筇魬?zhàn)。毒品問題是世界性問題，面對嚴(yán)峻的非法毒品交易狀況，必須依靠國家之間良好有效的多邊合作才能達(dá)到打擊犯罪的目的。就中國目前而言，毒品及其相關(guān)犯罪行為也是困擾社會已久的嚴(yán)重問題之一，對此，我國犯罪學(xué)界、社會學(xué)界和法學(xué)界都有許多研究成果，政府每年也會公布相關(guān)數(shù)據(jù)及其相應(yīng)措施。而在這方面，晚近20年英國毒品犯罪治理機(jī)制的發(fā)展和變遷以及其所取得的成就，作為“他山之石”也會給我們提供非常珍貴的借鑒和啟迪。