楊安義，鄒宇飛

（1.生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082；2.國核示范電站有限責(zé)任公司，山東榮成 264312）

1 設(shè)計基準(zhǔn)威脅的概念

在國際原子能機構(gòu)核安保叢書第13號《核材料和核設(shè)施實物保護的核安保建議》［1］一書中，將設(shè)計基準(zhǔn)威脅定義為：“可能企圖進行擅自轉(zhuǎn)移或蓄意破壞的潛在內(nèi)部人員和（或）外部敵對分子具有的并已針對其進行了實物保護系統(tǒng)設(shè)計和評價的屬性和特征?！蓖瑫r指出，“國家應(yīng)當(dāng)基于威脅評定或設(shè)計基準(zhǔn)威脅制定對使用中、貯存中和運輸期間的核材料的實物保護要求?！睘榇艘蟆斑m當(dāng)?shù)膰耶?dāng)局應(yīng)當(dāng)利用各種可靠的情報來源以威脅評定和適當(dāng)?shù)脑O(shè)計基準(zhǔn)威脅的形式對威脅和相關(guān)能力作出界定?！?/p>

從以上定義可以看出，設(shè)計基準(zhǔn)威脅是一個對潛在敵人意圖和能力的聲明，是一個對核材料核設(shè)施的“最壞情況下的可信威脅”。設(shè)計基準(zhǔn)威脅為核設(shè)施安全運行、突發(fā)事件處置預(yù)案的編制和演練提供了具體敵情，是核材料核設(shè)施實物保護系統(tǒng)設(shè)計、升級、改造的重要依據(jù)。因此，設(shè)計基準(zhǔn)威脅是國家核安保制度中的一個重要概念，其定義的合理科學(xué)與否直接關(guān)系到核技術(shù)的和平利用，關(guān)系到社會環(huán)境和人民生命財產(chǎn)的安全，關(guān)系到世界的和平與安全。

界定設(shè)計基準(zhǔn)威脅不僅是技術(shù)問題，而且是一個政治和社會問題。由于國際關(guān)系和地緣政治的復(fù)雜性，設(shè)計基準(zhǔn)威脅包含高度敏感信息，各國政府將其列為機密文件，只有與保護核設(shè)施實物安全密切相關(guān)的人員才能查閱。同時，出于信息公開透明和問責(zé)考慮，各國政府會公開一個非機密版本的設(shè)計基準(zhǔn)威脅。

2 設(shè)計基準(zhǔn)威脅的界定

界定設(shè)計基準(zhǔn)威脅，是指對可能引發(fā)核材料偷盜或破壞的各種威脅要素進行歸類和分析，從而確定設(shè)計基準(zhǔn)威脅的過程。整體而言，界定設(shè)計基準(zhǔn)威脅可以分為收集威脅信息、整理分析威脅信息、編制設(shè)計基準(zhǔn)威脅、應(yīng)用設(shè)計基準(zhǔn)威脅和維護更新設(shè)計基準(zhǔn)威脅幾個步驟。在國際原子能機構(gòu)核安保叢書第10-G號《國家核安保威脅評估，設(shè)計基礎(chǔ)威脅和代表性威脅聲明》［2］一文中，提出了一個界定設(shè)計基準(zhǔn)威脅的流程，如圖1所示。

圖1 界定設(shè)計基準(zhǔn)威脅流程Fig 1 Defines the Design BasisThreat process

第一步，定義角色和職責(zé)。根據(jù)國家法律和監(jiān)管框架，建立組織機構(gòu)，確定國家、主管部門（包括監(jiān)管機構(gòu)）以及營運單位在界定設(shè)計基準(zhǔn)威脅過程中的角色和責(zé)任，如表1所示。

表1 角色定義和職責(zé)表Table 1 Defines roles and responsibilities

第二步，國家核安保威脅評估。由國家核安全監(jiān)管機構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)其他國家有關(guān)主管部門，收集整理所有潛在敵人情報和威脅信息，建立威脅信息共享機制和保密機制。信息來源包括但不限于國家情報組織報告、計算機和信息安全組織報告、政府相關(guān)文件報告、國際組織數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)和報告、營運單位事件報告、歷史和國際上核安保事件、網(wǎng)絡(luò)攻擊事件以及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全事件等。廣泛而全面的威脅信息收集對完成國家核安保威脅評估至關(guān)重要。

完成威脅信息收集后，核安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)分析整理收集的信息，評估信息的可信度和與核安保的潛在相關(guān)性。確定潛在敵人發(fā)起威脅行動的可能性以及相關(guān)威脅的屬性和特點，編制形成國家核安保威脅清單。威脅清單描述了國家核安保的總體威脅環(huán)境和所有已知應(yīng)予以考慮的可信威脅。

第三步，定義設(shè)計基準(zhǔn)威脅。根據(jù)國家核安保威脅評估結(jié)果，以惡意行為能否導(dǎo)致核材料被非授權(quán)轉(zhuǎn)移和（或）造成不可接受的輻射性破壞為評判標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國家相關(guān)政策和敵人的動機、能力和意圖，從國家核安保威脅清單中篩選出所有相關(guān)威脅，分析潛在敵人的屬性和特征，編制形成設(shè)計基準(zhǔn)威脅。在設(shè)計基準(zhǔn)威脅中，要明確每一個威脅作案目的、威脅類型和威脅要素，如表2所示。

表2 設(shè)計基準(zhǔn)威脅內(nèi)容Table 2 Design Basis Threat content

第四步，在核安保監(jiān)管中使用設(shè)計基準(zhǔn)威脅。核安全監(jiān)管機構(gòu)依照國家法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，可采用基于績效的方法或規(guī)定的方法開展設(shè)計基準(zhǔn)威脅的監(jiān)管工作。采用基于績效的方法時，監(jiān)管機構(gòu)向營運單位提供設(shè)計基準(zhǔn)威脅和防范指定特征敵手的總要求，要求營運單位對設(shè)計基準(zhǔn)威脅進行解讀并定義可信攻擊場景，依此設(shè)計和建立有效的實物保護系統(tǒng)。其實物保護計劃需得到監(jiān)管機構(gòu)的批準(zhǔn)。采用基于規(guī)定的方法則是由監(jiān)管機構(gòu)提出規(guī)范性保護措施要求，營運單位遵守這些要求并接受監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督檢查。

第五步，維護國家核安保威脅、設(shè)計基準(zhǔn)威脅的有效性。設(shè)計基準(zhǔn)威脅應(yīng)定期審查和評估，必要時進行修訂，以確保其有效性。如果威脅環(huán)境發(fā)生重大變化，或出現(xiàn)新的重大威脅，核安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)與營運單位一起采取必要的措施來管理這些威脅。設(shè)計基準(zhǔn)威脅更新后，需要對現(xiàn)有實物保護系統(tǒng)進行重新評估，必要時進行更新。

從以上過程可以看出，設(shè)計基準(zhǔn)威脅隨著時間和形勢的變化而變化，設(shè)計和維護設(shè)計基準(zhǔn)威脅的過程是一個基于風(fēng)險管理的PDCA［計劃（Plan）-實施（Do）-檢查（Check）-處理（Ac?tion），PDCA］循環(huán)過程。

同時需要指出，設(shè)計基準(zhǔn)威脅是國家核安保威脅清單的一個子集。在國家核安保威脅清單中，還存在一些威脅因素，僅僅依靠營運單位的能力和資源無法有效應(yīng)對，此時需要在國家層面統(tǒng)籌作出合理反應(yīng)和應(yīng)對。因此，在分析國家核安保面臨威脅時，還需要明確設(shè)計基準(zhǔn)內(nèi)威脅和設(shè)計基準(zhǔn)外威脅（超設(shè)計基準(zhǔn)威脅）之間的分界線，合理確定國家與營運單位之間的責(zé)任。確定這一分界線需要權(quán)衡成本、運營和其他多個因素的影響。

3 設(shè)計基準(zhǔn)威脅的發(fā)展

設(shè)計基準(zhǔn)威脅的概念最早在1974年由美國核管會提出。為保衛(wèi)核設(shè)施的物理安全，美國核管會要求每個核設(shè)施維護一系列的物理屏障和一支訓(xùn)練有素的安全保衛(wèi)團隊。為確定安全保衛(wèi)力量能夠防御潛在攻擊的嚴(yán)重程度（如攻擊者的數(shù)量、訓(xùn)練程度、武器和戰(zhàn)術(shù)運用等），美國核管會協(xié)同國家其他部門和情報單位確定了核設(shè)施的設(shè)計基準(zhǔn)威脅。隨著時間發(fā)展，設(shè)計基準(zhǔn)威脅的概念得到廣泛接受，逐漸成為世界各國核電安保體系建設(shè)中的一個重要概念［3］。

2001年“9·11”恐怖襲擊之后，核設(shè)施防御敵人恐怖襲擊和網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力受到國際社會的普遍關(guān)注，針對核設(shè)施設(shè)計基準(zhǔn)威脅的防護范圍和界定方法也開展了廣泛的討論［4-6］。人們批評核設(shè)施的設(shè)計基準(zhǔn)威脅已經(jīng)遠遠落后，不能真實反映當(dāng)前的威脅環(huán)境，無法有效抵御各種風(fēng)險。還有一些批評人士認(rèn)為，設(shè)計基準(zhǔn)威脅的概念源自設(shè)計基準(zhǔn)事故的理念，是一種基于主觀的確定論評價法。正如早期版本的核安全設(shè)計基準(zhǔn)威脅一樣，過于強調(diào)防范最嚴(yán)重的威脅，而忽略了不太嚴(yán)重但可能性更大的威脅，這可能導(dǎo)致防御資源配置效率低下。

2005年美國《能源政策法案》頒布，法案明確要求加強核設(shè)施安全監(jiān)管力度，并提出新形勢下修訂設(shè)計基準(zhǔn)威脅時需要考慮的12個因素，具體如表3所示，其中包括各種恐怖威脅評估、重大爆炸裝置和各類現(xiàn)代化武器的潛在使用和核設(shè)施必須能夠抵御的潛在攻擊的最大嚴(yán)重程度等。

表3 設(shè)計基準(zhǔn)威脅影響因素Table 3 Influencing factors of Design Basis Threat

2007年，美國核管會完成設(shè)計基準(zhǔn)威脅最終修訂，并將其關(guān)于設(shè)計基準(zhǔn)威脅的基本要求固化在聯(lián)邦法規(guī)10 CFR 73.1《實物保護的目的和范圍》中。設(shè)計基準(zhǔn)威脅最終規(guī)則將假想敵人的破壞能力擴大為訓(xùn)練精良的一個或多個團隊從多個入口點實施武裝攻擊，同時，將網(wǎng)絡(luò)攻擊也納入設(shè)計基準(zhǔn)威脅中。

2009年，美國核管會在聯(lián)邦法規(guī)10 CFR 50.150《飛行器影響評估》中發(fā)布針對飛機撞擊的最終規(guī)則，要求所有2009年7月13日后新建核設(shè)施都應(yīng)進行大型商用飛機撞擊影響評估。要求申請人確定并將這些設(shè)計特征和功能能力納入設(shè)計中，以保證在發(fā)生大型商用飛機墜毀爆炸或火災(zāi)造成核電站大面積損失的情況下，反應(yīng)堆堆芯冷卻、安全殼完整和乏燃料存儲池仍然保持安全。

為進一步防范網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅，美國核管會于2009年3月發(fā)布了聯(lián)邦法規(guī)10 CFR 73.54《數(shù)字計算機和通信系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)的保護》，并于2010年發(fā)布RG 5.71《核設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全大綱》，要求各營運核設(shè)施必須提交網(wǎng)絡(luò)安全大綱并定期審查，為執(zhí)行核安全、實物保護和應(yīng)急響應(yīng)功能的數(shù)字計算機和通信系統(tǒng)提供足夠的保護，免受設(shè)計基準(zhǔn)威脅的攻擊。

國際原子能機構(gòu)作為一個致力于核科學(xué)技術(shù)安全、可靠及和平利用的國際組織，高度重視核材料和核設(shè)施的安全保衛(wèi)問題，為防止、偵查和懲處針對核材料的國際犯罪行為，國際原子能機構(gòu)于1980年發(fā)起《核材料實物保護公約》簽署工作，要求國際社會共同合作，共同維護核材料的安全，其修訂案于2005年生效，是民用核材料實物保護領(lǐng)域中唯一的國際法文書。同時，為進一步發(fā)揮其在國際核安保領(lǐng)域的國際核心協(xié)調(diào)作用，國際原子能機構(gòu)編制出版了“核安保系列”叢書，內(nèi)容涉及了核材料、核設(shè)施以及其他放射性物質(zhì)的盜竊破壞和非法轉(zhuǎn)移，以及進行預(yù)防、探測和響應(yīng)的相關(guān)問題，指導(dǎo)各成員國切實有效地開展實物保護工作。其最新的關(guān)于設(shè)計基準(zhǔn)威脅的實施導(dǎo)則《國家核安保威脅評估，設(shè)計基礎(chǔ)威脅和代表性威脅聲明》（NSS 10-G v1）于2021年5月出版。

目前，世界各主要有核國家都通過立法的方式將設(shè)計基準(zhǔn)威脅作為核設(shè)施實物保護系統(tǒng)設(shè)計和評估的前提和基礎(chǔ)。從已公開資料來看，武裝恐怖襲擊、飛機撞擊和網(wǎng)絡(luò)攻擊都已納入設(shè)計基準(zhǔn)威脅的可信威脅評估范圍。

4 我國現(xiàn)狀

我國作為一個負責(zé)任的核技術(shù)利用大國，在維護和加強國際核安保體系、防止核擴散、保護核材料和核設(shè)施安全、防范核恐怖主義方面，一貫堅持積極的立場，支持國際原子能機構(gòu)在核安保領(lǐng)域發(fā)揮核心作用，積極參與并推進《核材料實物保護公約》的生效與落實。我國于2008年10月28日由十一屆全國人大會常委會第五次會議批準(zhǔn)了《核材料實物保護公約》修正案，從而成為第二個遞交《公約》修正案批準(zhǔn)書的核武器國家［7］。

為落實核材料實物保護工作。國務(wù)院先后發(fā)布了《中華人民共和國核材料管制條例》和《中華人民共和國核材料管制條例實施細則》等法律法規(guī)，形成了由國家核安全局、國家國防科技工業(yè)局和中國人民解放軍總裝備部組成的多方協(xié)調(diào)管理機制，促進了我國核材料實物保護工作的有效開展。日本福島核事故后，我國核能領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)發(fā)展迅速?！吨腥A人民共和國核安全法》已經(jīng)頒布實施，《中華人民共和國原子能法（征求意見稿）》正在進行征求意見。近年來，國家核安全局、國家國防科技工業(yè)局和國家能源局先后制定了多項實物保護相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有力地促進了我國實物保護相關(guān)工作的落實。詳見表4。

表4 實物保護相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)Table 4 Physical protection related standards

續(xù)表

同時，也應(yīng)該看到，進入新時期以來，我國在核材料和核設(shè)施實物保護方面，相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作已經(jīng)滯后，已經(jīng)很難適應(yīng)新的形勢要求。需要進一步完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，明確責(zé)任分工，加強溝通協(xié)調(diào)，落實各項核安保措施，以切實提高安保能力。如針對設(shè)計基準(zhǔn)威脅的界定和維護，2007年總裝備部編制和發(fā)布了《軍用核材料實物保護設(shè)計基準(zhǔn)威脅導(dǎo)則》，對我國軍用核材料設(shè)計基準(zhǔn)威脅的界定和維護作出了規(guī)范。但在民用核材料設(shè)計基準(zhǔn)威脅的界定和維護方面，國防科工局《中華人民共和國核安保條例（征求意見稿）》第九條中出提出了“國務(wù)院核工業(yè)行業(yè)主管部門會同國務(wù)院公安、國家安全部門，根據(jù)國家安全形勢、結(jié)合核材料與核設(shè)施的安保類別，在評估潛在威脅的基礎(chǔ)上，制定國家設(shè)計基準(zhǔn)威脅，并適時更新”的要求，但目前該條例尚未正式頒布施行。國家核安全局在核安全導(dǎo)則HAD 501/021-2018《核設(shè)施實物保護》第2.1節(jié)中也明確提出“核設(shè)施的設(shè)計基準(zhǔn)威脅在報呈國家主管部門確認(rèn)后，方可作為設(shè)計和評估實物保護系統(tǒng)的依據(jù)。”但對如何確認(rèn)核設(shè)施的設(shè)計基準(zhǔn)威脅并沒有明確規(guī)范，客觀上也影響了核設(shè)施實物保護系統(tǒng)建設(shè)的針對性和有效性［8-9］。

針對核設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊和商用飛機撞擊問題，國家核安全局已制定了《核動力廠網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)政策（試行）》并于2021年4月1日起正式實施。目前正在編制《核動力廠防御商用飛機惡意撞擊安全技術(shù)政策（征求意見稿）》。下一步還需要進一步強化相關(guān)技術(shù)政策的落實和配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。以進一步提高我國核實施的安全水平。

5 結(jié)論與建議

（1）設(shè)計基準(zhǔn)威脅是對潛在內(nèi)部和（或）外部敵人屬性和特征的基本概括。設(shè)計基準(zhǔn)威脅設(shè)計是否合理直接關(guān)系到核材料核設(shè)施的安全。設(shè)計基準(zhǔn)威脅既隨著時間和技術(shù)的進步而發(fā)生變化，也隨著國際國內(nèi)形勢發(fā)展的變化而變化。從近幾年的情形來看，防范恐怖分子武裝暴力襲擊、飛機撞擊和網(wǎng)絡(luò)攻擊等問題成為國際社會研究的熱點和重點。

（2）虛擬空間的網(wǎng)絡(luò)攻擊開創(chuàng)了對核材料核設(shè)施攻擊的新手段、新方式。這種攻擊可作用于針對核安全（包括儀器和控制系統(tǒng)）、核材料衡算和控制、核安保或應(yīng)急響應(yīng)（包括通信和警報系統(tǒng)）的所有計算機系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)，對傳統(tǒng)的核安全、核安保防護體系帶來重大沖擊。這種網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅與其他傳統(tǒng)設(shè)計基準(zhǔn)威脅結(jié)合使用形成的混合攻擊，可能造成更大破壞力和危害。目前業(yè)界針對網(wǎng)絡(luò)攻擊的研究還有待深入，建立和維護有效的網(wǎng)絡(luò)安全體系面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（3）隨著我國核電建設(shè)快速發(fā)展，核材料和核設(shè)施實物保護形勢不容樂觀［10-11］，亟需從法律層面明確職責(zé)分工，強化設(shè)計基準(zhǔn)威脅分析研究，促進資源的合理分配和實物保護制度有效落實，切實增強核安保威脅防護能力。