陶鵬 童星

內(nèi)容提要 政治注意力現(xiàn)象在中國(guó)政治體系中普遍存在，有關(guān)政治注意力的研究側(cè)重于象征、工具意義的闡釋而忽視基礎(chǔ)觀建構(gòu)。本文聚焦中國(guó)場(chǎng)景下政治注意力演化理論構(gòu)建與國(guó)家治理意涵，以“過(guò)程-情境”分析框架為基礎(chǔ)，將政治注意力演化過(guò)程區(qū)分為分配-傳遞、競(jìng)爭(zhēng)-捕捉、參與-反饋、跨界-共治四種理想類型，認(rèn)為它們與各自生成情境之間的匹配性是全景動(dòng)態(tài)理解政治注意力運(yùn)行的基礎(chǔ)；再將“過(guò)程-情境”分析框架放在國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏觀背景下加以拓展，以再制度化推動(dòng)政治注意力演化過(guò)程與國(guó)家治理制度之間的沖突性消減與兼容性提升，實(shí)現(xiàn)政治注意力演化的國(guó)家治理現(xiàn)代化價(jià)值。

一、政治注意力研究的學(xué)科溯源與本土價(jià)值

注意力研究呈現(xiàn)學(xué)科交叉趨勢(shì)[1]練宏：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第4期。，管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的加入，極大地拓展了注意力研究的范圍和影響。在管理學(xué)領(lǐng)域，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）、詹姆斯·馬奇（James March）等開創(chuàng)了決策行為中的注意力研究；其后，企業(yè)行為、管理認(rèn)知、議題營(yíng)銷、組織生態(tài)等領(lǐng)域的注意力研究，推動(dòng)了組織科學(xué)視域的注意力研究話語(yǔ)體系的發(fā)展。威廉·奧卡西奧（William Ocasio）將組織運(yùn)作視為注意力分配過(guò)程并提出“企業(yè)注意力基礎(chǔ)觀”（Attention-Based View of the Firm），他認(rèn)為焦點(diǎn)、情境和結(jié)構(gòu)三要素構(gòu)成注意力生成的邏輯基礎(chǔ)，即決策行為取決于焦點(diǎn)，這些焦點(diǎn)又受到?jīng)Q策者所處社會(huì)情境影響，最終組織規(guī)則體系決定決策者對(duì)外部社會(huì)情境的適應(yīng)行為[2]Ocasio, W., "Towards An Attention-Based View of the Firm", Strategic Management Journal, vol.18, 1997, pp.187-206.。借鑒神經(jīng)科學(xué)關(guān)于注意力的多元互動(dòng)過(guò)程特征的研究[1]Posner, M. I. and Rothbart, M. K., "Research on Aattention Networks as A Model for the Integrationof Psychological Science", Annual Review Psychology, vol.58, 2007, pp.1-23.，奧卡西奧提出組織科學(xué)中的三種注意力研究導(dǎo)向，它們分別是作為自上而下過(guò)程的注意力視角（attentional perspective）、作為結(jié)合自下而上與自上而下的注意力參與（attentional engagement）以及由注意力選擇過(guò)程而產(chǎn)生的結(jié)果（attentional selection）[2]Ocasio, W., "Attention to Attention", Organization Science, vol.22,2011, pp.1286-1296.。大多數(shù)理論和實(shí)驗(yàn)則聚焦自上而下過(guò)程，從組織目標(biāo)[3]Greve, H. R., "A Behavioral Theory of Firm Growth: Sequential Attention to Size and Performance Goals", Academy of Management Journal, vol.51, no.3, 2008, pp.476- 494; Cyert, R. M. and March, J. G., A Behavioral Theory of the Firm,Cambridge: Blackwell Publishers,1963.、主體身份[4]Hoffman, A. J. and Ocasio, W., "Not all Events are Attended Equally: Toward A Middle- range Theory of Industry Attention to External Events", Organization Science, vol.12, no.4, 2001, pp.414-434.、認(rèn)知模型[5]Kaplan, S., "Cognition, Capabilities, and Incentives: Assessing Firm Response to the Fiber-optic Revolution", Academy of Management Journal, vol.51, no.4, 2008, pp.672-695.、行為邏輯[6]Thornton, P. H., Ocasio, W., "Institutional Logics and the Historical Contingency of Power in Organizations: Executive Succession in the Higher Education Publishing Industry,1958- 1990", American Journal of Sociology, vol.105, no.3, 1999,pp.801-843.等維度展開；屬于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)（data-driven）或刺激驅(qū)動(dòng)（stimulus-driven）的自下而上過(guò)程則很少受到研究關(guān)注[7]Hansen, M. T. and Haas, M. R., "Competing for Attention in Knowledge Markets: Electronic Document Dissemination in A Management Consulting Company", Administrative Science Quarterly, vol.46, no.1, 2001, pp.1- 28; Hsu, G., "Evaluative schemas and the attention of critics in the U.S. film industry", Industrial and Corporate Change, vol.15, no.3, 2006, pp.467-496.；針對(duì)不同過(guò)程之間的比較、整合的理論與實(shí)證研究更為不足，基于整合、動(dòng)態(tài)式的注意力演化理論在組織科學(xué)中仍屬前沿領(lǐng)域。

布賴恩·瓊斯（Bryan Jones）和弗蘭克·鮑姆加特納（Frank Baumgartner）率先將注意力引入政治與公共管理領(lǐng)域[8]Baumgartner, F. R. and Jones, B. D., Agendas and Instability in American Politics, Chicago: University of Chicago Press,1993; Jones, B. D. and Baumgartner, F. R., The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems, Chicago: University of Chicago Press, 2005.。在相關(guān)研究中，議題緣何獲得政治關(guān)注是議程設(shè)置與決策研究的基礎(chǔ)問(wèn)題[9]Jones, B. D., Baumgartner, F. R., "A Model of Choice for Public Policy", Journal of Public Administration Research and Theory, vol.15, no.3, 2005, pp.325-351; Kingdon, J. W., Agendas, Alternatives and Public Policies, New York: Longman,1984;Nowlin, M. C., "Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends", Policy Studies Journal, vol.39, no.S1, 2011, pp.41-60.，注意力被視為“權(quán)力的第二張面孔”[10]Baumgartner, F. R., Foucault, M. and Francois, A., "Punctuated Equilibrium in French Budgeting Processes", Journal of European Public Policy, vol.13, no.7,2006, pp.1086- 1103; Bachrach, P., Baratz, M. S., "Two Faces of Power", American Political Science Review, vol.56, no.4, 1962, pp.947-952.。近些年來(lái)，學(xué)者們通過(guò)行政演講、政治宣言、大眾媒介、議會(huì)活動(dòng)（如法案、質(zhì)詢）、公共預(yù)算等數(shù)據(jù)測(cè)量政治注意力，并以此開展政治注意力對(duì)于政策過(guò)程[11]Jennings, W., Bevan, S. and John, P., "The Agenda of British Government: The Speech From the Throne,1911-2008",Political Studies, vol.59, no.1, 2006, pp.74-98; Alexandrova, P., Carammia, M. and Timmermans, A., "Policy Punctuations and Issue Diversity on the European Council Agenda", Policy Studies Journal, vol.40, no.1, 2012, pp.68-88.、公共支出[12]Mortensen, P. B., "Political Attention and Public Spending in the United States", Policy Studies Journal, vol.37, no.3,2009, pp.435-455.、領(lǐng)導(dǎo)注意力[1]Breeman, G., Lowery, D., Poppelaars, C.,et al. "Political Attention in A Coalition System: Analysing Queen's Speeches in the Netherlands,1945-2007", Acta Political, vol.44, no.1, 2009, pp.1-27.、機(jī)構(gòu)注意力[2]H?ge, F. M., "Political Attention in the Council of the European Union: A New Dataset of Working Party Meetings,1995-2014", European Union Politics, vol.17, no.4, 2016, pp.683-703.、政府機(jī)構(gòu)改革[3]Mortensen, P. B. and Green-Pedersen, C., "Institutional Effects of Changes in Political Attention: Explaining Organizational Changes in the Top Bureaucracy", Journal of Public Administration Research and Theory, vol.25, no.1, 2015, pp.165-189; Chen,S., Christensen, T. and Ma, L., "Competing for Father's love? The Politics of Central Government Agency Termination in China",Governance, vol.32, no.4, 2019, pp.761-777.等領(lǐng)域影響的研究。在注意力分析方法層面，議題穩(wěn)定性成為測(cè)量注意力歷時(shí)性變化的重要方法[4]Dowding, K., Hindmoor, A., Iles R.,et al. "Policy Agendas in Australian Politics: the Governor- general's Speeches,1945-2008", Australian Journal of Political Science, vol.45, no.4, 2010, pp.533-557; Sigelman, L., Buell, E. H., "Avoidance or Engagement? Issue Convergence in U.S. Presidential Campaigns, 1960-2000", American Journal of Political Science, vol.48,no.4, 2004, pp.650-661.，熵值則被廣泛用來(lái)測(cè)度議題的多樣性與競(jìng)爭(zhēng)性[5]Jennings, W., Bevan, S., Timmermans, A.,et al. "Effects of the Core Functions of Government on the Diversity of Executive Agendas", Comparative Political Studies, vol.44, no.8, 2011, pp.1001-1030.。相較于組織科學(xué)視域的注意力研究強(qiáng)調(diào)企業(yè)情境，政治注意力研究則強(qiáng)調(diào)政治情境。不過(guò)，相同之處在于，政治注意力研究也仍聚焦于將其作為測(cè)量工具來(lái)回應(yīng)政治與政策議題，缺少對(duì)政治注意力演化機(jī)制即生成、傳播過(guò)程的探索。政治注意力是政治行政體系中的客觀現(xiàn)象，它是基于社會(huì)情境、組織規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)等要素而生成的政治主體對(duì)于管理、政策、價(jià)值等方面的關(guān)注與偏好。它主要起到確立和調(diào)整政治與政策導(dǎo)向、動(dòng)員、矯正、擇優(yōu)、激勵(lì)、協(xié)同、符號(hào)等功能。在最基礎(chǔ)的概念層面，政治注意力的主體尚存在一定模糊性，政府或政治領(lǐng)導(dǎo)者都可被作為主體，這使得在學(xué)術(shù)話語(yǔ)使用中存在政治注意力、領(lǐng)導(dǎo)注意力、政策注意力等概念的混用情形，該現(xiàn)象在組織學(xué)中同樣存在[6]Ocasio, W., "Attention to Attention", Organization Science, vol.22,2011, pp.1286-1296.。政治注意力和領(lǐng)導(dǎo)注意力屬于同一個(gè)層次的概念即強(qiáng)調(diào)政治主體，前者只設(shè)定了與政治相關(guān)的主體范圍而后者特指領(lǐng)導(dǎo)為主體，領(lǐng)導(dǎo)注意力是政治注意力的一種典型類型；政策注意力則是從注意力客體層面突出了政策領(lǐng)域的注意力，政策層面只是繁雜的注意力客體的一部分。對(duì)于政治注意力概念的使用尚缺少統(tǒng)一規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)注意力可以作為政治注意力的一種類型存在，本文中的政治注意力主體則是涵蓋執(zhí)政黨、政府、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人等的政治系統(tǒng)。

對(duì)政治注意力的基礎(chǔ)探索還須立足于中國(guó)場(chǎng)景，以提升理論原創(chuàng)力和本土解釋力。中國(guó)政治體系中普遍存在的“領(lǐng)導(dǎo)重視”“領(lǐng)導(dǎo)批示”“領(lǐng)導(dǎo)指示”等政治注意力現(xiàn)象已被研究者所關(guān)注[7]練宏：《注意力競(jìng)爭(zhēng)——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期；文宏、趙曉偉：《政府公共服務(wù)注意力配置與公共財(cái)政資源的投入方向選擇——基于中部六省政府工作報(bào)告（2007—2012 年）的文本分析》，《軟科學(xué)》2015年第6期。，政治注意力在公共財(cái)政配置、機(jī)構(gòu)改革、政策變遷等國(guó)家治理議題中的作用逐漸成為研究的熱點(diǎn)；但政治注意力研究也存在結(jié)構(gòu)性失衡，即重視政治注意力的工具功能而忽視其基礎(chǔ)觀的研究?jī)r(jià)值。中國(guó)場(chǎng)景下政治注意力演化問(wèn)題，既是政治注意力理論研究的核心基礎(chǔ)，也為講好中國(guó)故事、闡發(fā)中國(guó)學(xué)派提供空間。

為此，本文將聚焦中國(guó)場(chǎng)景下政治注意力的演進(jìn)機(jī)制，試圖通過(guò)更具全景、動(dòng)態(tài)的政治注意力演化基礎(chǔ)理論的建構(gòu)，解釋中國(guó)政治注意力生成與傳播的基本過(guò)程及情境，并為中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化情境與政治注意力演化的兼容性提升提供理論支撐。新分析框架的核心在于依循注意力研究的情境分析傳統(tǒng)，建構(gòu)政治注意力演化過(guò)程類型學(xué)，分析中國(guó)政治注意力演化的過(guò)程與情境之間的匹配問(wèn)題。最后，將政治注意力演化放在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化這一宏觀背景下，圍繞政治注意力演化與國(guó)家治理制度建設(shè)的兼容問(wèn)題，提出中國(guó)政治注意力運(yùn)作面臨的基本問(wèn)題與優(yōu)化策略。

二、政治注意力作為象征、工具的局限及基礎(chǔ)觀的提出

（一）作為象征的政治注意力

中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境下的政治注意力通常與領(lǐng)導(dǎo)重視、政治優(yōu)先、領(lǐng)導(dǎo)批示、領(lǐng)導(dǎo)指示、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)切等概念和現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)，有研究者認(rèn)為這是一定程度上的非法制化[1]龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運(yùn)作的注意力分配方式》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期。，有研究者則認(rèn)為這是一種客觀存在[2]孟慶國(guó)、陳思丞：《中國(guó)政治運(yùn)行中的批示：定義、性質(zhì)與制度約束》，《政治學(xué)研究》2016年第5期。。其實(shí)，政治注意力本身是一個(gè)中性概念，注意力不僅存在于不同政體中，甚至還存在于企業(yè)中，對(duì)政治注意力的認(rèn)知亦應(yīng)作全面客觀的理解。

作為象征的政治注意力，其功能體現(xiàn)在多個(gè)方面。1. 導(dǎo)向。政治注意力所釋放出的政治站位與價(jià)值偏好將被視為一種戰(zhàn)略導(dǎo)向，貫穿于國(guó)家治理的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。2. 動(dòng)員。政治表態(tài)、政治表率、政治優(yōu)先等展現(xiàn)政治系統(tǒng)的基本主張并推升社會(huì)系統(tǒng)的動(dòng)員程度，通過(guò)動(dòng)員運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)達(dá)成政治目標(biāo)所需的資源、條件等。3. 矯正。以理性分工為基礎(chǔ)的科層結(jié)構(gòu)在適應(yīng)外部復(fù)雜性時(shí)會(huì)出現(xiàn)落差，即導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)與政策的失靈，政治注意力的有效分配將有益于矯正外部沖擊或變化所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)“失靈”與政策執(zhí)行“走偏”，保證治理結(jié)構(gòu)與政策適應(yīng)的有效性。4. 擇優(yōu)。面臨諸多復(fù)雜政策議題，往往需要尋找在有限資源條件下優(yōu)先解決的議題，政治注意力釋放出決策系統(tǒng)的優(yōu)先聚焦，體現(xiàn)了對(duì)議題優(yōu)先性的政治選擇。5. 激勵(lì)。政治注意力分配也可以代表領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人或政治系統(tǒng)對(duì)相關(guān)主體行為的肯定，從而被視為一種政治激勵(lì)。6. 協(xié)同?？茖咏M織分工會(huì)導(dǎo)致相對(duì)固化而缺乏彈性的適應(yīng)力，在面臨需要通過(guò)體系協(xié)同來(lái)達(dá)成對(duì)公共事務(wù)有效治理時(shí)，政治注意力則從政治高位高效推動(dòng)部門或系統(tǒng)間協(xié)同[3]賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。。7. 符號(hào)。政治表態(tài)主導(dǎo)因果敘事，影響政策變遷[4]Stone, D. A., "Causal Stories and the Formation of Policy Agendas", Political Science Quarterly, vol.104, no.2, 1989,pp.281-300.，甚至以符號(hào)化的表達(dá)達(dá)成政治系統(tǒng)的避責(zé)功能[5]Weaver, R., "The Politics of Blame Avoidance", Journal of Public Policy, vol.6, no.4, 1986, pp.371-398; Hood, C.,Rothstein, H. and Baldwin, R., The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford: Oxford University Press, 2001.。

（二）作為工具的政治注意力

早期的組織科學(xué)視角將注意力視為風(fēng)險(xiǎn)偏好表達(dá)[6]March, J. G., Shapira, Z., "Variable Risk Preference and the Focus of Attention", Psychological Review, vol.99,no.1,1992, pp.172-183.，從而奠定注意力作為行為主體偏好測(cè)量工具的傳統(tǒng)。受此影響，政治注意力亦作為測(cè)量工具來(lái)表達(dá)政治主體的政治立場(chǎng)或政策偏好，常被作為一種研究工具或視角與其他議題相交叉。

其一，政策變遷的政治注意力證據(jù)及分析。議程設(shè)定（agenda setting）與政策制定（policy making）過(guò)程呈現(xiàn)出穩(wěn)定性，但也存在一些劇烈變化的間斷點(diǎn)，間斷平衡（punctuated equilibrium）過(guò)程便可能受政治注意力影響，即由政治注意力在議題上分配與競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致政策變遷模式的轉(zhuǎn)移。由布賴恩·瓊斯和弗蘭克·鮑姆加特納所創(chuàng)建的比較議程項(xiàng)目（Comparative Agendas Project）[1]該項(xiàng)目由Bryan Jones和Frank Baumgartner創(chuàng)立，并為全球各地的政治注意力與公共政策比較分析研究提供基本的政策歸類，具體參見http://www.policyagendas.org/。產(chǎn)出了由農(nóng)業(yè)、健康、交通、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)等多種政策議題構(gòu)成的公共政策編碼本，此公共政策編碼本被政治注意力與公共政策研究者普遍采納，這為政治注意力的國(guó)際比較提供了話語(yǔ)基礎(chǔ)。此類政治注意力研究主要是通過(guò)收集數(shù)據(jù)和資料并建立政策變遷的注意力數(shù)據(jù)庫(kù)，驗(yàn)證政策變遷的間斷平衡現(xiàn)象存在與否，并在歷史線索中尋找特定公共政策或議題的優(yōu)先性。在較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)，政治注意力的變化一方面顯示出政策主體對(duì)某一項(xiàng)政策或議題的關(guān)注，另一方面也反映出政策主體對(duì)不同政策間的關(guān)注差異，揭示政治注意力在不同種類議題間的分配中存在擠出效應(yīng)與替代效應(yīng)，從而把握政策變遷的政治邏輯。

其二，以政治注意力為分析視角，透視更廣泛的政治與公共管理議題。研究重點(diǎn)并非政治注意力的生成、傳播機(jī)制以及注意力所聚焦的議題變遷，而是政治注意力與公共政策、公共管理的關(guān)聯(lián)及作用機(jī)制。政治注意力被視作一種領(lǐng)導(dǎo)或政府的偏好、行為，它們反映出政治系統(tǒng)的基本態(tài)度并成為探索諸多政策議題與管理行為的基礎(chǔ)。在以政治注意力為工具導(dǎo)向的研究中，研究者利用相關(guān)數(shù)據(jù)開展政治注意力與公共財(cái)政的關(guān)系研究，以探討政治注意力對(duì)公共財(cái)政問(wèn)題的影響及作用機(jī)制，或?qū)⒄巫⒁饬εc機(jī)構(gòu)改革關(guān)聯(lián)，研究政治注意力的機(jī)構(gòu)改革效應(yīng)。隨著政治注意力應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，政治注意力與更多議題、領(lǐng)域相互交叉與互動(dòng)，進(jìn)而更大程度地推動(dòng)了政治注意力與主流理論及議題的融合。

（三）作為基礎(chǔ)觀的政治注意力

作為象征、工具的政治注意力研究并未能回答政治注意力自身演化的核心問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)回歸注意力基礎(chǔ)觀就成為必然，即樹立以政治注意力為中心的研究導(dǎo)向，開展對(duì)政治注意力的生成及傳播的探索，揭示社會(huì)情境、大眾輿情、組織結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、利益偏好等因素形塑政治注意力生成與傳播的機(jī)制。如相關(guān)研究已注意到公共注意力與政治注意力之間的關(guān)系及作用機(jī)制，通過(guò)政治與社會(huì)情境之間的互動(dòng)來(lái)透視政治注意力的生成[2]Jennings, W., John, P., "The Dynamics of Political Attention: Public Opinion and the Queen's Speech in the United Kingdom", American Journal of Political Science, vol.53, no.4, 2009, pp.838-854.。當(dāng)前，對(duì)于政治注意力演化機(jī)制的研究尚處于起步階段，加強(qiáng)對(duì)政治注意力基礎(chǔ)觀的研究，可以更好認(rèn)識(shí)和理解政治注意力演化，進(jìn)一步拓展政治注意力同其他政策議題與政治現(xiàn)象的交叉空間?；貧w政治注意力基礎(chǔ)觀意味著相關(guān)研究與認(rèn)知從象征功能走向?qū)嵸|(zhì)理論，從工具應(yīng)用導(dǎo)向走向全景發(fā)展導(dǎo)向。政治注意力基礎(chǔ)觀強(qiáng)調(diào)回歸注意力研究的情境分析傳統(tǒng)，對(duì)于政治注意力生成與傳播情境的把握將是形成基礎(chǔ)觀的關(guān)鍵。

三、政治注意力演化的“過(guò)程-情境”分析

回歸政治注意力基礎(chǔ)觀就是要通過(guò)理論建構(gòu)來(lái)解釋中國(guó)場(chǎng)景下政治注意力的演化過(guò)程。應(yīng)擺脫單一導(dǎo)向，回應(yīng)注意力演化的動(dòng)態(tài)交互影響，扎根中國(guó)縱向府際關(guān)系環(huán)境，形成政治注意力演化的基本圖景。政治注意力受多元因素影響生成并在體制環(huán)境中依循相應(yīng)路徑進(jìn)行傳播?？蓪⒄巫⒁饬Φ难莼^(guò)程劃分為生成與傳播階段，兩個(gè)階段皆受所處情境影響?；谥袊?guó)縱向府際關(guān)系特征，存在注意力自上而下、自下而上、上下結(jié)合、跨界傳播四種傳播方向，分別形成了分配-傳遞、競(jìng)爭(zhēng)-捕捉、參與-反饋、跨界-共治四種政治注意力演化路徑。（見表1）

表1 政治注意力演化的“過(guò)程-情境”分析框架

在這四種基本類型中，前三種隸屬于政治系統(tǒng)內(nèi)部，第四種則超越政治系統(tǒng)并與其他社會(huì)系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)。政治注意力的演化路徑選擇往往受到注意力生成情境的影響，情境差異與政治注意力演化路徑之間的匹配性將深刻影響政治注意力運(yùn)作效果。這就是將政治注意力的生成情境與演化過(guò)程類型結(jié)合形成的“過(guò)程-情境”分析框架。

（一）“分配-傳遞”演化路徑

在這一路徑中，政治上層注意力依循科層結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行規(guī)則自上而下地進(jìn)行有序傳遞，這是中國(guó)場(chǎng)景下政治注意力演化的典型類型。在復(fù)雜的國(guó)家治理體系中，政治上層運(yùn)用注意力的分配以宣示或強(qiáng)化政治目標(biāo)，以此增強(qiáng)對(duì)政治下層主體的理念與行為的有效引導(dǎo)和控制，進(jìn)而確保央地之間政令暢通，引導(dǎo)府際協(xié)同形成政治合力，“集中力量辦大事”，以解決各類復(fù)雜治理問(wèn)題。

政治注意力以分配-傳遞路徑傳播與其特定生成情境關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)衍生、價(jià)值引導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)的情境傾向于匹配分配-傳遞路徑。其一，在系統(tǒng)衍生情境下，政治注意力的生成同政治-行政系統(tǒng)的職責(zé)分工有關(guān)。職責(zé)分工體系形塑了不同系統(tǒng)、部門、領(lǐng)導(dǎo)的注意力內(nèi)容和傳播范圍，超出系統(tǒng)分工體系、行政轄域的事務(wù)則很難獲得注意力分配，政治-行政系統(tǒng)本身所賦予的職責(zé)和角色成為政治注意力的系統(tǒng)性來(lái)源。其二，在價(jià)值引導(dǎo)情境下，政治系統(tǒng)通過(guò)政治注意力的價(jià)值引導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)議題優(yōu)先，即通過(guò)明確價(jià)值導(dǎo)向、確立政策目標(biāo)以及議題優(yōu)先排序，再借助政治注意力傳播以實(shí)現(xiàn)價(jià)值體系下的政策目標(biāo)以及議題的強(qiáng)化與引導(dǎo)。其三，在領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)情境下，除了有職能分工體系帶來(lái)的注意力視角配置特征之外，決策者個(gè)體特質(zhì)也是影響政治注意力生成的重要情境。決策者管理認(rèn)知、偏好、價(jià)值導(dǎo)向等個(gè)體特質(zhì)影響其政治注意力的生成。

政治注意力的分配-傳遞演化過(guò)程發(fā)生在政治系統(tǒng)內(nèi)部并呈現(xiàn)出自上而下運(yùn)作的路徑。分配-傳遞路徑下的政治注意力運(yùn)行的發(fā)起點(diǎn)來(lái)自政治體系上層，傳播過(guò)程亦呈現(xiàn)出高強(qiáng)度、高頻次特性。該路徑之下的政治注意力演化體現(xiàn)出強(qiáng)化性和長(zhǎng)期性，通過(guò)定期與不定期地釋放政治信號(hào)以強(qiáng)化注意力焦點(diǎn)，并以“漣漪式”或“滾雪球式”的形態(tài)傳遞。政治注意力的分配-傳遞過(guò)程在主體關(guān)系層面體現(xiàn)了“點(diǎn)”朝向“面”的傳遞模式，“點(diǎn)”即高層領(lǐng)導(dǎo)者，“面”指政治注意力信號(hào)的接收群體。政治注意力的傳遞依循科層結(jié)構(gòu)逐級(jí)向下傳遞，某些信號(hào)只被要求傳達(dá)到特定行政層級(jí)，通過(guò)有效控制以防止對(duì)上級(jí)政治注意力的曲解，總體呈現(xiàn)出有序的政治注意力傳遞過(guò)程。政治注意力分配-傳遞路徑亦與典型議題特點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，如政治目標(biāo)導(dǎo)向類的注意力焦點(diǎn)更傾向于通過(guò)自上而下的持續(xù)傳遞過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)注意力的接收、理解與內(nèi)化。

（二）“競(jìng)爭(zhēng)-捕捉”演化路徑

在這一路徑中，政治注意力的發(fā)起點(diǎn)來(lái)自政治體系下層，它們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得上層肯定性的政治注意力分配。在地方或部門工作中，上層肯定性的政治注意力分配顯示了上級(jí)對(duì)于本級(jí)或本部門工作的積極肯定，助推地方經(jīng)驗(yàn)的向外擴(kuò)散和擴(kuò)大影響，給予政策執(zhí)行足夠權(quán)威，使得地方或部門獲得政治優(yōu)先性和權(quán)威性。越高級(jí)別的政治注意力肯定性分配越顯示出地方或部門經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值，由此引發(fā)本地或本部門的政治激勵(lì)和政策擴(kuò)散；越高級(jí)別的政治注意力分配越顯示出相關(guān)工作的受重視程度，本級(jí)或本部門在推動(dòng)政策執(zhí)行時(shí)則越具有權(quán)威性，由此引致更高強(qiáng)度的協(xié)調(diào)力和執(zhí)行力。政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)-捕捉，體現(xiàn)出中國(guó)場(chǎng)景下政治爭(zhēng)先引領(lǐng)的政策創(chuàng)新以及公共政策執(zhí)行主體的經(jīng)驗(yàn)。

政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)-捕捉路徑與其所處情境關(guān)聯(lián)。其一，在利益導(dǎo)向情境下，政治-行政系統(tǒng)中的行動(dòng)者的爭(zhēng)功與避責(zé)行為會(huì)誘發(fā)政治注意力的生成。地方政府或部門為爭(zhēng)功而通過(guò)各種途徑來(lái)競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)政府的注意力的肯定性分配，又因?yàn)楸茇?zé)而爭(zhēng)取政治注意力的表達(dá)來(lái)擺脫本級(jí)或本部門相應(yīng)責(zé)任。其二，在權(quán)威強(qiáng)化情境下，下層政治主體為獲取權(quán)威及資源分配，往往通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)更高層級(jí)政治注意力的分配來(lái)提高本地或本部門的政治影響力。

在自下而上的注意力傳播過(guò)程中，政治體系中的下級(jí)試圖通過(guò)注意力競(jìng)爭(zhēng)來(lái)影響上級(jí)注意力分配，呈現(xiàn)出下級(jí)主動(dòng)、上級(jí)被動(dòng)的情形。下級(jí)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)捕獲上級(jí)政治注意力以獲得政治爭(zhēng)先性，當(dāng)然，負(fù)面消極的政治注意力分配則被下級(jí)所規(guī)避。由于自下而上的注意力傳播過(guò)程的發(fā)起點(diǎn)來(lái)自政治體系下層，地方或下級(jí)屬性使注意力傳播范圍受限，傳播范圍要顯著小于分配-傳遞路徑。小范圍傳播也與其注意力信號(hào)發(fā)出的強(qiáng)度有關(guān)，來(lái)自地方政治行動(dòng)主體的政治權(quán)威較弱，相應(yīng)地，政治注意力信號(hào)的傳播強(qiáng)度也較弱。這顯示出地方或下級(jí)對(duì)于上級(jí)政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)，即為使上級(jí)在眾多地方注意力信號(hào)中選擇本地或本級(jí)的政治信號(hào)而開展競(jìng)爭(zhēng)。從地方或下級(jí)政治注意力信號(hào)的內(nèi)容而言，成為地方注意力信號(hào)需要具有新穎性，如政策管理創(chuàng)新不是每地、每年都有，能夠做出具有領(lǐng)先性的創(chuàng)新工作并非易事，因而自下而上的注意力傳播皆有零星偶發(fā)特征。政治注意力競(jìng)爭(zhēng)-捕捉機(jī)制具有較為明確的主客體，形成“點(diǎn)”對(duì)“點(diǎn)”的關(guān)系，下層的“點(diǎn)”通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)捕捉上層的“點(diǎn)”的注意力分配。在這類競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，下級(jí)通過(guò)努力實(shí)現(xiàn)上級(jí)所倡導(dǎo)的目標(biāo)，通過(guò)政策創(chuàng)新與執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)引起上級(jí)重視和認(rèn)同，從而獲得更多肯定性的上級(jí)政治注意力分配。

（三）“參與-反饋”演化路徑

在這一路徑中，政治注意力的傳播過(guò)程不是單向的，而是在上下互動(dòng)中達(dá)成，政治注意力傳遞體現(xiàn)出主體參與性。越高層級(jí)政治注意力的參與意味著問(wèn)題的沖突性及其解決的迫切性越高，而注意力參與-反饋的持續(xù)回合越多則意味著問(wèn)題解決的復(fù)雜性程度越高。政治注意力的參與-反饋是科層體系運(yùn)作中的一種重要補(bǔ)充，也是常態(tài)治理體系適應(yīng)外部復(fù)雜系統(tǒng)的基本手段。

政治注意力的參與-反饋路徑也與其所處情境相關(guān)聯(lián)。其一，在沖擊回應(yīng)情境下，政治注意力的生成與內(nèi)外部焦點(diǎn)事件帶來(lái)的政治壓力有關(guān)。引起公眾關(guān)注并引發(fā)政治壓力的焦點(diǎn)事件往往需要政治系統(tǒng)有效回應(yīng)，政治注意力的參與則是回應(yīng)焦點(diǎn)事件所帶來(lái)的政治壓力的基本方式。其二，在政策糾偏情境下，政治注意力的參與與治理體系失靈有關(guān)。當(dāng)治理體系因外部沖擊、地方執(zhí)行困境等情境出現(xiàn)體制運(yùn)行不暢、政策執(zhí)行梗阻時(shí)，政治注意力的參與-反饋能矯正失靈并提升治理體系的適應(yīng)性。

此演化路徑在政治注意力傳播方向上呈現(xiàn)出雙向性，起點(diǎn)和終點(diǎn)存在著模糊性，注意力傳播的發(fā)起和接受主體之間的角色重疊。參與-反饋式傳播過(guò)程涉及的主體有限且多在以問(wèn)題解決為導(dǎo)向的相關(guān)范圍內(nèi)，該范圍顯著大于競(jìng)爭(zhēng)-捕捉機(jī)制、小于分配-傳遞機(jī)制的范圍。通過(guò)掌握下級(jí)政府的政策執(zhí)行反饋，上級(jí)有針對(duì)性地發(fā)出注意力信號(hào)予以解決，注意力傳播的強(qiáng)度較高。參與-反饋式政治注意力演化結(jié)合了自上而下與自下而上的雙重過(guò)程，上級(jí)與下級(jí)之間形成多頻次的雙向溝通，政治注意力演化具有回路循環(huán)屬性。在雙向互動(dòng)過(guò)程中，政治注意力分配主體行為更具主動(dòng)性，上級(jí)與下級(jí)的主被動(dòng)關(guān)系逐漸模糊，在多主體積極參與中體現(xiàn)出互動(dòng)性，在具有反饋控制條件下實(shí)現(xiàn)政治注意力演化。同時(shí)，政治注意力參與-反饋路徑并非追求單純的符號(hào)象征意義，而是強(qiáng)調(diào)切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題，即通過(guò)溝通、分析、總結(jié)，重新優(yōu)化政策設(shè)計(jì)或改進(jìn)政策執(zhí)行，以確認(rèn)、分析和解決問(wèn)題。

（四）“跨界-共治”演化路徑

與前三種在政治系統(tǒng)內(nèi)部的傳播模式不同，跨界傳播模式跨越了政治系統(tǒng)并且多種路徑并存，政治注意力演化所涉主體更廣泛、競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)景更復(fù)雜、參與互動(dòng)性更強(qiáng)，進(jìn)而呈現(xiàn)出共治格局。跨界-共治形態(tài)的政治注意力演化是政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)過(guò)程，也是進(jìn)一步觀察國(guó)家治理現(xiàn)代化的主體結(jié)構(gòu)與關(guān)系運(yùn)作的維度。

外部環(huán)境對(duì)于政治注意力演化具有重要影響，跨越社會(huì)子系統(tǒng)的演化使政治注意力呈現(xiàn)出與社會(huì)環(huán)境的交互影響。其一，在社會(huì)風(fēng)尚形塑情境下，政治注意力的生成與社會(huì)風(fēng)氣或社會(huì)風(fēng)尚的塑造有關(guān)。社會(huì)風(fēng)尚既是道德體系的表現(xiàn)也會(huì)影響道德的發(fā)展，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人層面是社會(huì)風(fēng)尚形成與發(fā)展不可忽視的面向，政治注意力的分配是政治系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)尚建設(shè)的重要方式。其二，在政策倡導(dǎo)情境下，來(lái)自政治系統(tǒng)外部的行動(dòng)者試圖從邊緣向中心不斷施加影響以推動(dòng)政策變遷，政治家、政府部門等的政治注意力分配將影響政策倡導(dǎo)進(jìn)程并最終影響政策變遷。

政治注意力跨界-共治傳播的方向多元、主體多樣，使政治注意力的傳播空間范圍極大。由于跨界傳播過(guò)程涵蓋了傳遞、競(jìng)爭(zhēng)以及反饋路徑的傳播特征，在傳播周期上亦具有動(dòng)態(tài)綜合特征。在對(duì)象上，跨界-共治機(jī)制超越了政治系統(tǒng)作為單一主體，社會(huì)、個(gè)人、企業(yè)等主體通過(guò)正式與非正式渠道傳遞與反饋政治注意力，傳播方式呈現(xiàn)出多元復(fù)雜的形態(tài)即“點(diǎn)”與“面”的結(jié)合。政治系統(tǒng)可跨界傳遞政治注意力，社會(huì)系統(tǒng)也可通過(guò)各類渠道向政治系統(tǒng)反饋政治注意力，甚至通過(guò)政策倡導(dǎo)來(lái)影響特定政治主體或政治系統(tǒng)的注意力分配。在傳播秩序?qū)用妫缃鐐鞑ゲ蝗缯蜗到y(tǒng)內(nèi)部傳播那樣穩(wěn)定可控，在總體穩(wěn)定的情勢(shì)下會(huì)有意外發(fā)生，與不確定性相伴生的是政治注意力演化過(guò)程的復(fù)雜性。隨著現(xiàn)代社會(huì)的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)逐漸模糊，傳統(tǒng)邊緣的系統(tǒng)可能會(huì)占據(jù)重要位置并影響中心。政治注意力的跨界傳播過(guò)程，便是在愈發(fā)增強(qiáng)多元系統(tǒng)互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)注意力傳播所期望達(dá)成的目標(biāo)。具有典型意義的跨界-共治議題如社會(huì)風(fēng)尚的塑造，政治系統(tǒng)發(fā)出對(duì)某種社會(huì)風(fēng)尚弘揚(yáng)的信號(hào)，通過(guò)跨越政治系統(tǒng)向其他系統(tǒng)傳遞，并在社會(huì)其他子系統(tǒng)中獲得反饋以重新調(diào)整政策內(nèi)容與政策執(zhí)行，那些未能進(jìn)入反饋渠道的社會(huì)意見則會(huì)通過(guò)其他政策倡導(dǎo)路徑來(lái)引起政治注意力的分配；又如在社會(huì)組織的政策倡導(dǎo)情形中，政治系統(tǒng)重視社會(huì)組織的意見，對(duì)相應(yīng)報(bào)告做出批示和指示并交由相關(guān)部門進(jìn)行處理，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織所倡導(dǎo)的目標(biāo)。

（五）結(jié)論性命題

綜上，政治注意力演化理論的建構(gòu)，一方面旨在通過(guò)抽象概念以靜態(tài)描述和解釋中國(guó)政治運(yùn)作中的重要現(xiàn)象，另一方面強(qiáng)調(diào)政治注意力的動(dòng)態(tài)性，以此深刻反映中國(guó)政治-行政體系的基本關(guān)系及其運(yùn)作。政治注意力概念能結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與組織權(quán)威、正式規(guī)則與非正式規(guī)則、政黨系統(tǒng)與政府系統(tǒng)，因此，應(yīng)以政治注意力為關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)來(lái)理解中國(guó)府際關(guān)系及政策運(yùn)作。政治注意力的分配-傳遞路徑體現(xiàn)出政治注意力自上而下的分配過(guò)程，組織上層通過(guò)較大范圍的階段性、周期性的注意力強(qiáng)化并嚴(yán)格依循體制結(jié)構(gòu)有序傳播。政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)-捕捉路徑強(qiáng)調(diào)政治注意力自下而上的反向捕捉過(guò)程，組織下層通過(guò)小范圍、零星式、競(jìng)爭(zhēng)性的注意力傳播來(lái)捕捉上層注意力。政治注意力的參與-反饋路徑強(qiáng)調(diào)政治注意力雙向互動(dòng)過(guò)程，組織上下層之間基于有限范圍、循環(huán)式傳播注意力。政治注意力的跨界-共治路徑則通過(guò)跨界的多向傳播，在多組織系統(tǒng)之間超大范圍、多形態(tài)地傳播注意力。政治注意力的這四種演化路徑反映出中國(guó)府際結(jié)構(gòu)下的政治注意力運(yùn)作特征，構(gòu)成了政治注意力演化的整體和動(dòng)態(tài)圖景。由此導(dǎo)出：

命題1. 分配-傳遞、競(jìng)爭(zhēng)-捕捉、參與-反饋、跨界-共治四條路徑是政治注意力演化過(guò)程的理想類型，體現(xiàn)中國(guó)縱向府際結(jié)構(gòu)下政治注意力演化的整體和動(dòng)態(tài)圖景。

將政治注意力的生成情境與傳播過(guò)程關(guān)聯(lián)并結(jié)合中國(guó)場(chǎng)景進(jìn)行理論建構(gòu)，是注意力從象征、工具向理論生產(chǎn)邁進(jìn)的關(guān)鍵。在“過(guò)程-情境”分析框架中，政治注意力在政治體系中的作用發(fā)揮與其所處情境有關(guān)。系統(tǒng)衍生、沖擊回應(yīng)、政策糾偏、利益驅(qū)動(dòng)、權(quán)威強(qiáng)化、價(jià)值引導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、政策倡導(dǎo)等代表了形塑政治注意力的典型情境；顯然這并不是全部情境，政治注意力生成的情境復(fù)雜多樣，依循議題、環(huán)境、事件等方面的差異，政治注意力生成過(guò)程中不同情境的影響水平存異。若要把握政治注意力生成的一般性規(guī)律則需要在動(dòng)態(tài)環(huán)境中加以探尋。由此導(dǎo)出：

命題2. 政治注意力生成情境復(fù)雜多元且作用機(jī)制存異，結(jié)合政治注意力演化過(guò)程形成結(jié)構(gòu)化的情境分析，典型情境涵蓋了系統(tǒng)衍生、沖擊回應(yīng)、政策糾偏、利益驅(qū)動(dòng)、權(quán)威強(qiáng)化、價(jià)值引導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、政策倡導(dǎo)。

深嵌于組織結(jié)構(gòu)的注意力演化過(guò)程不僅能反映政治注意力傳播過(guò)程，亦能映射出體制運(yùn)作的特征，需要通過(guò)歸納分析來(lái)整合情境與過(guò)程要素的動(dòng)態(tài)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)過(guò)程與情境的匹配。政治注意力演化機(jī)制中的生成情境之復(fù)雜性與多元傳播路徑之間存在匹配性，由不同情境生成的政治注意力本質(zhì)上有選擇任一路徑傳播的可能，但情境與路徑之間的匹配模式會(huì)影響到政治注意力的效能發(fā)揮。從生成情境來(lái)看，不同的注意力生成情境代表著不同導(dǎo)向和目標(biāo)，當(dāng)情境與傳播模式之間產(chǎn)生有效的匹配之后，所生成的政治注意力將被有效輸出，從而能夠有效影響組織行為；如若政治注意力的生成情境與其所經(jīng)歷的傳播過(guò)程之間的匹配性不充分，則會(huì)導(dǎo)致政治注意力傳播過(guò)程中的信號(hào)衰減甚至中斷。具體而言，如系統(tǒng)衍生、價(jià)值引導(dǎo)導(dǎo)向的政治注意力生成具有系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部科層分工條件下的自上而下的有序傳遞，可以被理解為科層內(nèi)部的命令傳遞，這是政治注意力演化的最常見形態(tài)，往往需要匹配自上而下的傳遞路徑；利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的政治注意力生成具有地方或部門競(jìng)爭(zhēng)性，下層基于利益最大化而主動(dòng)捕捉上層注意力的分配，利益動(dòng)機(jī)與演化路徑之間在自下而上的運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)匹配；沖擊回應(yīng)、政策糾偏導(dǎo)向的政治注意力生成具有被動(dòng)性和糾錯(cuò)性，以問(wèn)題解決為中心，上下級(jí)之間以注意力為橋梁進(jìn)行反復(fù)互動(dòng)，傾向于匹配參與-反饋的演化路徑；政策倡導(dǎo)與社會(huì)風(fēng)尚形塑情境下的政治注意力生成具有跨界特性，依賴于政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間的適應(yīng)，政治注意力傳播具有跨界性和多向性并存特征，往往傾向于匹配跨界-共治的演化路徑。由此導(dǎo)出：

命題3. 政治注意力生成情境與傳播過(guò)程之間的匹配性將影響政治注意力信號(hào)的演化路徑選擇和現(xiàn)實(shí)效能發(fā)揮。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治注意力

“過(guò)程-情境”框架解釋了政治注意力在府際結(jié)構(gòu)下的演化過(guò)程，強(qiáng)調(diào)了中觀層面政治注意力生成情境與傳播過(guò)程的匹配性。回歸到中國(guó)宏觀場(chǎng)景之核心——國(guó)家治理現(xiàn)代化的話語(yǔ)體系中，政治注意力演化的情境與過(guò)程的匹配性須在國(guó)家治理宏觀層面展開，在國(guó)家治理現(xiàn)代化框架內(nèi)探究。

政治注意力在中國(guó)政治體系中占據(jù)重要地位，擁有了政治注意力意味著有了推動(dòng)行為轉(zhuǎn)變、資源集聚以及政策過(guò)程的有效工具。若將國(guó)家治理模式劃分為基于科層理性驅(qū)動(dòng)的運(yùn)作模式和基于政治注意力驅(qū)動(dòng)的運(yùn)作模式，兩者皆為國(guó)家治理的構(gòu)成要素并呈現(xiàn)出相互補(bǔ)充又相互擠出的共存關(guān)系，共同構(gòu)成中國(guó)政治-行政體系運(yùn)作的基本圖景。作為國(guó)家治理體系整體圖景的一部分，政治注意力將長(zhǎng)期存在并發(fā)揮作用，要讓其成為中國(guó)特色國(guó)家治理體系的制度優(yōu)勢(shì)，需要對(duì)其在國(guó)家治理體系中的地位、作用以及局限進(jìn)行明晰，更要厘清國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下政治注意力的再制度化問(wèn)題。

政治注意力既可以是彌補(bǔ)科層制運(yùn)作失靈的措施，也可能帶來(lái)對(duì)常態(tài)治理模式的擠出。過(guò)分強(qiáng)調(diào)和依賴政治注意力的國(guó)家治理是對(duì)治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的背離。面對(duì)由制度化要素和非制度化要素構(gòu)成的治理共同體，必須承認(rèn)政治注意力在中國(guó)國(guó)家治理體系中的現(xiàn)實(shí)存在，將政治注意力的演化過(guò)程納入國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程，消除由二者不兼容帶來(lái)的“排斥效應(yīng)”，增大由二者兼容激發(fā)出的“互補(bǔ)效應(yīng)”，最大程度地提升國(guó)家治理現(xiàn)代化情境下的政治注意力的治理效能。

其一，在政治注意力的分配-傳遞路徑上，具有典型性的系統(tǒng)衍生、價(jià)值引導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)等情境下的政治注意力演化應(yīng)與國(guó)家治理現(xiàn)代化情境相兼容。一方面，減少政治注意力演化與國(guó)家治理情境的沖突：①在系統(tǒng)衍生情境下，應(yīng)減少政治注意力演化偏離制度目標(biāo)導(dǎo)向、內(nèi)容和程序，不因政治注意力的變化而導(dǎo)致治理體系目標(biāo)模糊和運(yùn)行不暢；②在價(jià)值引導(dǎo)情境下，應(yīng)防止因政治注意力的演化而破壞基礎(chǔ)價(jià)值體系；③在領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)情境下，應(yīng)減少領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、偏好左右治理制度導(dǎo)向和選擇，堅(jiān)持國(guó)家治理民主化與科學(xué)化進(jìn)程。另一方面，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)在政治注意力與常態(tài)治理制度之間形成基礎(chǔ)合力，著力發(fā)揮中國(guó)社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，突破國(guó)家治理過(guò)程中的重點(diǎn)與難點(diǎn)任務(wù)。

其二，在政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)-捕捉路徑上，具有典型性的利益驅(qū)動(dòng)、權(quán)威強(qiáng)化等情境下的政治注意力演化應(yīng)與國(guó)家治理現(xiàn)代化情境相兼容。一方面，消減二者的不兼容：①減少基于地方、部門以及個(gè)人利益而針對(duì)上級(jí)政治注意力分配的競(jìng)爭(zhēng)，防止政治注意力分配的隨意化、利益化，規(guī)避無(wú)序、無(wú)益的注意力競(jìng)爭(zhēng)，避免虛假治理與形式主義；②減少因地方或部門政策執(zhí)行運(yùn)作中的權(quán)威不足而尋求競(jìng)爭(zhēng)政治注意力來(lái)增強(qiáng)權(quán)威的情形，過(guò)分依賴政治注意力作為權(quán)威增強(qiáng)路徑將阻滯國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。另一方面，推動(dòng)政治注意力演化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的兼容性提升：①建構(gòu)有序、規(guī)范的注意力競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)地方和部門之間政治注意力良性競(jìng)爭(zhēng)；②提升政治注意力對(duì)于地方治理、創(chuàng)新的識(shí)別力，規(guī)范政治注意力分配過(guò)程，實(shí)現(xiàn)政治注意力競(jìng)爭(zhēng)與地方創(chuàng)新工作實(shí)效之間的對(duì)應(yīng)；③探尋替代以政治注意力為路徑的權(quán)威強(qiáng)化方案，以完善制度來(lái)保障地方和下級(jí)部門政策執(zhí)行與協(xié)調(diào)中的權(quán)威。

其三，在政治注意力的參與-反饋路徑上，具有典型性的沖擊回應(yīng)、政策糾偏情境下的政治注意力的演化應(yīng)與國(guó)家治理現(xiàn)代化情境相兼容。一方面，消減二者的不兼容：①秉持制度剛性和科學(xué)理性，減少政治注意力對(duì)于外部沖擊事件的過(guò)度回應(yīng)和象征性回應(yīng)；②消除“唯政治注意力參與方能自我糾偏”的認(rèn)知誤區(qū)，承認(rèn)政治注意力參與本身存有功能邊界；③減少重參與而輕反饋的情形，防止出現(xiàn)政治注意力的參與并未帶來(lái)問(wèn)題緩解或解決。另一方面，提升政治注意力與國(guó)家治理現(xiàn)代化間的兼容性：①確立以常態(tài)治理體系為主導(dǎo)、以政治注意力為補(bǔ)充的國(guó)家治理現(xiàn)代化格局；②提升政治注意力參與解決治理問(wèn)題的實(shí)效，在確立政治注意力參與范圍的基礎(chǔ)上，明確政治注意力參與的基本流程、過(guò)程監(jiān)督、效能評(píng)價(jià)。

其四，在政治注意力的跨界-共治路徑上，具有典型性的社會(huì)風(fēng)尚、政策倡導(dǎo)等情境下的政治注意力演化亦應(yīng)與國(guó)家治理現(xiàn)代化相兼容。一方面，消減二者的不兼容：①減少過(guò)分依賴政治注意力作為形塑社會(huì)風(fēng)尚的力量源流，減少因政治注意力使用不當(dāng)而導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)尚建設(shè)偏離價(jià)值體系的風(fēng)險(xiǎn)；②減少政治注意力在政策倡導(dǎo)中的絕對(duì)影響，防止政策倡導(dǎo)過(guò)程唯政治注意力運(yùn)轉(zhuǎn)；③減少政治注意力在跨界傳播過(guò)程中的被動(dòng)性，防范政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的脫嵌。另一方面，提升政治注意力與國(guó)家治理現(xiàn)代化的兼容性：①探索以制度化建設(shè)來(lái)推動(dòng)和形塑整體社會(huì)風(fēng)尚的轉(zhuǎn)變；②實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的多元溝通，以制度化路徑保障政治注意力與社會(huì)系統(tǒng)之間的互動(dòng)，暢通各類政策倡導(dǎo)途徑，發(fā)揮政治注意力的主動(dòng)吸納功能；③以政治注意力的彈性特征主動(dòng)適應(yīng)外部復(fù)雜系統(tǒng)變化，提升復(fù)雜系統(tǒng)條件下政治系統(tǒng)對(duì)于外界信息、行為、思想的吸納和理解能力。

政治注意力與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間存在著互補(bǔ)與排斥的雙重可能，形同于以國(guó)家治理為中心、以制度化與唯政治注意力為兩極的“鐘擺”運(yùn)動(dòng)。國(guó)家治理總是在制度化力量和非制度化力量之間擺動(dòng)，而具有韌性和可持續(xù)性的國(guó)家治理現(xiàn)代化形態(tài)便是能夠識(shí)別非制度化治理現(xiàn)象和力量。通過(guò)再制度化過(guò)程吸納非制度化治理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于唯政治注意力的治理形態(tài)始終保持審慎性和反思性態(tài)度并將其限定在有限范圍內(nèi)，作為國(guó)家治理體系的有益補(bǔ)充。

五、結(jié)論與討論

本研究基于中國(guó)場(chǎng)景探索政治注意力演化的基本理論，試圖擺脫傳統(tǒng)注意力認(rèn)知的靜態(tài)觀、工具觀，厘清政治注意力演化的基本生成情境與傳播過(guò)程，并從情境與過(guò)程之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)出發(fā)歸納政治注意力演化理論圖景。政治注意力從象征、工具向理論跨越的過(guò)程顯示出政治注意力研究的深化；基于中國(guó)場(chǎng)景所建構(gòu)的政治注意力演化理論，為深入理解與應(yīng)用政治注意力演化規(guī)律提供可能。

本文提出政治注意力演化的“過(guò)程-情境”分析框架，以此解釋生成情境與府際結(jié)構(gòu)所形塑的政治注意力演化過(guò)程。政治注意力的生成受系統(tǒng)衍生、沖擊回應(yīng)、政策糾偏、利益驅(qū)動(dòng)、價(jià)值引導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、政策倡導(dǎo)等情境的影響，在府際結(jié)構(gòu)下形成了自上而下、自下而上、上下結(jié)合以及跨界共治的演化路徑。政治注意力的生成情境差異性與傳播過(guò)程多樣性，衍生出情境與過(guò)程之間的匹配而達(dá)成政治注意力演化基礎(chǔ)。政治注意力演化框架可為理解中國(guó)體制下的注意力問(wèn)題提供一個(gè)整合的分析框架，也可為分析中國(guó)府際溝通及關(guān)系提供新視角。注意力演化機(jī)制的生成與傳播過(guò)程彰顯出中國(guó)政治體系的內(nèi)外部互動(dòng)所呈現(xiàn)出的多樣性，它更符合當(dāng)前中國(guó)體制下的中央政府、地方政府以及社會(huì)系統(tǒng)在政策過(guò)程中的關(guān)系模式，在不同議題上政治注意力的生成與傳播過(guò)程分別呈現(xiàn)出強(qiáng)控制、弱控制以及有限競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)，從而擺脫對(duì)中國(guó)政治體系封閉和內(nèi)部化的片面認(rèn)知。

然而，基于“過(guò)程-情境”分析框架的政治注意力演化僅是一種類型學(xué)研究，政治注意力的演化正處在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化宏觀背景中，“過(guò)程-情境”框架需要在國(guó)家治理現(xiàn)代化宏觀層面延展。政治注意力與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間存在著互補(bǔ)與排斥的雙重可能，需要有效識(shí)別政治注意力在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化情境下的地位、作用、局限，消除由政治注意力演化與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間不兼容帶來(lái)的“排斥效應(yīng)”，增大二者兼容激發(fā)出的“互補(bǔ)效應(yīng)”，最大程度地提升國(guó)家治理體系的整體效能。

政治注意力演化理論建構(gòu)為解釋中國(guó)政治注意力演化邏輯提供了基礎(chǔ)理論框架，但從象征、工具到理論的生產(chǎn)過(guò)程仍有待完善。如對(duì)政治注意力發(fā)揮影響的基礎(chǔ)機(jī)制的探索，領(lǐng)導(dǎo)者特征、政治環(huán)境、動(dòng)員機(jī)制、科層體系等是實(shí)現(xiàn)政治注意力轉(zhuǎn)化為公共政策與財(cái)政的基礎(chǔ)，對(duì)該轉(zhuǎn)化過(guò)程的深層機(jī)制仍有待研究。再如，政治注意力在政治體系中的運(yùn)作亦存有負(fù)面影響。政府科層體系的穩(wěn)定運(yùn)作是常態(tài)屬性，以適度的政治注意力為基礎(chǔ)的治理風(fēng)格能夠彌補(bǔ)科層體系運(yùn)行中的協(xié)同不夠、彈性不足等天然缺陷，但政治注意力與科層規(guī)則之間的邊界確立仍有待進(jìn)一步探索。