張 瑩,梁冬雪

(遼寧省天然林保護(hù)中心，遼寧 沈陽 110036)

我國天然林資源保護(hù)工程1998年開始試點(diǎn)，2000年在全國17個(gè)省(區(qū)、市)正式啟動(dòng)，到2010年全面完成了一期工程建設(shè)任務(wù)，2011—2020年完成了二期工程建設(shè)任務(wù)。天然林保護(hù)工程實(shí)施20多年來，國家累計(jì)投入5 000多億元，工程建設(shè)取得顯著成效，1.3億hm2天然喬木林得到嚴(yán)格管護(hù)，天然林資源得到休養(yǎng)生息，在保護(hù)天然林方面實(shí)現(xiàn)了關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折，取得了舉世矚目的成績，是非常重要的民生工程。2019年7月13日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳兩部門聯(lián)合頒布實(shí)施《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，方案確立的天然林保護(hù)修復(fù)制度是我國一項(xiàng)常抓不懈的工作。目前，我國正在編制《全國天然林保護(hù)修復(fù)中長期規(guī)劃(2021—2035年)》，推動(dòng)全國天然林全面持續(xù)保護(hù)。

1 遼寧省天然林保護(hù)工程現(xiàn)狀

2001年，遼寧省在全國率先自費(fèi)實(shí)施了天然林保護(hù)工程，省政府印發(fā)了《關(guān)于禁止對(duì)天然林進(jìn)行商業(yè)性采伐的通知》(遼政發(fā)〔2002〕12號(hào))，明確2001—2005年在全省范圍內(nèi)禁止對(duì)天然林進(jìn)行商業(yè)性采伐，并對(duì)天然林禁伐后地方經(jīng)濟(jì)影響較大的東部9縣給予天然林禁伐財(cái)政補(bǔ)助。20年間，中央和遼寧省共投入85.20億元開展各項(xiàng)生態(tài)效益補(bǔ)助，有力地促進(jìn)了全省生態(tài)建設(shè)和天然林資源保護(hù)。初步統(tǒng)計(jì)截至2018年底，遼寧省林地總面積為717.4萬hm2，全省天然林總面積300.1萬hm2，占全省林地面積的42%。遼寧省全面實(shí)行了禁止對(duì)天然林商業(yè)性采伐，開展天然林保護(hù)建設(shè)工作，有效抑制了生態(tài)環(huán)境的惡化，調(diào)節(jié)了林分結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了水源涵養(yǎng)能力，加速了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。森林生態(tài)環(huán)境得到初步恢復(fù)，森林植被涵養(yǎng)水源和水土保持能力持續(xù)提高。國家用最嚴(yán)格的管理制度和法治制度來保護(hù)天然林的發(fā)展，省政府對(duì)天然林的保護(hù)傾注了大量的人力、物力和財(cái)力，現(xiàn)階段正是林業(yè)和生態(tài)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期。

2 存在問題

2.1 森林生態(tài)效益補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以實(shí)現(xiàn)有效的生態(tài)補(bǔ)償

2016年，遼寧省被國家納入天然林保護(hù)工程區(qū)外天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)省份，對(duì)遼寧省天然商品林進(jìn)行停伐管護(hù)補(bǔ)助。直到2019年遼寧省森林生態(tài)效益補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)才有所提高，國家級(jí)國有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)150元·hm-2，集體個(gè)人權(quán)屬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每年240元·hm-2。省級(jí)公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)國有每年僅75元·hm-2，集體個(gè)人權(quán)屬每年112.5元·hm-2(表1)。盡管2020年省級(jí)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，但是相比之下無法補(bǔ)償對(duì)林權(quán)所有者的損失，國家推行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，意味著今后難以商業(yè)性采伐天然商品林。雖然林下經(jīng)濟(jì)在大力發(fā)展，但也不是每片林子都能發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，林權(quán)所有者無法通過木材銷售獲得收益，無法滿足心里預(yù)期，也不能實(shí)現(xiàn)有效的生態(tài)補(bǔ)償。

表1 遼寧省森林生態(tài)效益補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 元·hm-2

2.2 管護(hù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，管護(hù)水平低

管護(hù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在管護(hù)人員的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次上的不合理。遼寧省管護(hù)隊(duì)伍中，年齡在29歲以下占7%，29～49歲占67%，50歲以上占26%，從年齡占比來看，管護(hù)人員老年化程度高。管護(hù)工作人員受教育程度和專業(yè)技術(shù)程度普遍偏低，專門從事森林管護(hù)人員中大多數(shù)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)過短期職業(yè)培訓(xùn)后就上崗工作，林業(yè)管護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)微乎其微，林業(yè)專業(yè)知識(shí)不足，加上每年春季播種和秋季收割季農(nóng)忙時(shí)，對(duì)管護(hù)工作很難兼顧[1]。

2.3 地方政府保護(hù)意識(shí)欠缺，監(jiān)管制度仍需完善

天然林保護(hù)工程最終的目的是保民生，保護(hù)我們休養(yǎng)生息的家園。毀掉一片森林只需要短短20年，而恢復(fù)一方綠色卻需要一代代人的傳承努力。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民的物質(zhì)需求水平也不斷提高，實(shí)木類家具、建材、工藝品等產(chǎn)品得到大家更多的青睞。地方政府重視地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，天然林的保護(hù)意識(shí)不夠，個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)繞開制度的約束盲目尋求眼前經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，進(jìn)而使得人為破壞的因素成為了天然林消失的重要因素之一。

3 發(fā)展建議

3.1 調(diào)動(dòng)林農(nóng)積極性，尋求多元化資金支持方案

在財(cái)力緊張的情況下，遼寧省政府仍然撥付省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間省財(cái)政累計(jì)撥付省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金7.58億元。國家對(duì)天然商品林全面停止商業(yè)性采伐，個(gè)人和集體的天然商品林所有者目前只能通過天然林停伐補(bǔ)助獲得極低的補(bǔ)償。資金來源應(yīng)本著多元化、多渠道途徑籌集原則，保障天然林保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

森林生態(tài)效益是公共性產(chǎn)品，籌集專項(xiàng)管護(hù)資金是天然林所有者與國家對(duì)天然林保護(hù)出現(xiàn)矛盾的根本原因。林木所有權(quán)人權(quán)益理應(yīng)得到保障，保障其經(jīng)營收入不低于采伐林木收入，建議資金缺口大的地區(qū)通過發(fā)行國債和森林生態(tài)效益彩票籌集專項(xiàng)資金等方式補(bǔ)償集體和個(gè)人所有天然商品林停伐管護(hù)損失。

3.2 增強(qiáng)管理隊(duì)伍綜合素質(zhì)，提高天然林管護(hù)能力

提高管護(hù)隊(duì)伍水平和能力，定期組織管護(hù)人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高道德水平和工作責(zé)任心。建立獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度，對(duì)于出現(xiàn)重大管護(hù)失責(zé)的人員，列入管護(hù)“黑名單”，嚴(yán)令禁止日后從事管護(hù)相關(guān)工作。提高管護(hù)人員業(yè)務(wù)知識(shí)普及的同時(shí)，要強(qiáng)化“預(yù)防為主，綜合管護(hù)”的理念，提高管護(hù)人員的責(zé)任意識(shí)，從資源和環(huán)境兩方面來看，天然林資源的長期存在對(duì)于全人類的生存和生活質(zhì)量具有重要的意義，讓管護(hù)人員認(rèn)識(shí)到天然林保護(hù)工作對(duì)于個(gè)人不止是一項(xiàng)日常工作，更是一項(xiàng)利國利民、造福后代的千秋偉業(yè)。推廣運(yùn)用高新技術(shù)，進(jìn)一步提高護(hù)林隊(duì)伍的天然林管護(hù)能力和應(yīng)急情況處置能力。

3.3 促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展

現(xiàn)在天然林全部封禁保護(hù)，如何保障和改善林農(nóng)的生活，首要問題是平衡生態(tài)保護(hù)與林區(qū)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，這需要長時(shí)間的艱難探索和不斷實(shí)踐，對(duì)于遼寧省的天然林生態(tài)系統(tǒng)管理需要大量的研究和實(shí)踐。國家林業(yè)和草原局指示精神是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，讓林農(nóng)從過去采伐、運(yùn)輸、加工等生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)向管護(hù)、造林、種苗、林下經(jīng)濟(jì)、旅游等多元化經(jīng)營方式，深刻領(lǐng)會(huì)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，積極推廣生態(tài)文明發(fā)展。天然林保護(hù)工程優(yōu)化了遼寧省的林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)經(jīng)營方式由采伐破壞向保護(hù)利用轉(zhuǎn)化，逐步實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)多元化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3.4 開展立法調(diào)研工作，為遼寧省天然林保護(hù)提供法律保障

貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院關(guān)于不斷完善天然林保護(hù)制度的指示精神，加緊編制遼寧省天然林保護(hù)修復(fù)規(guī)劃，實(shí)行省內(nèi)外調(diào)研工作方案，在省內(nèi)調(diào)研的基礎(chǔ)上赴天然林保護(hù)管理先進(jìn)省份開展調(diào)研，進(jìn)一步完善天然林保護(hù)修復(fù)規(guī)劃。立法上高度重視，執(zhí)法上嚴(yán)格執(zhí)行。建立林業(yè)執(zhí)法、林業(yè)相關(guān)部門各類案件的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)懲破環(huán)天然林的違法行為，增設(shè)固定管護(hù)點(diǎn)，明確管護(hù)區(qū)域和責(zé)任，切實(shí)從管護(hù)人員工作軌跡出發(fā)，把巡護(hù)路線、涉及案件、森林病蟲害等工作緊密結(jié)合，擴(kuò)大管護(hù)執(zhí)行力和管護(hù)效果，將天然林保護(hù)工程區(qū)域內(nèi)森林資源的損害程度降到最低。

4 結(jié) 語

天然林資源是我國林業(yè)自然資源的重要組成部分，保護(hù)好天然林資源是林業(yè)、生態(tài)環(huán)境和自然資源等相關(guān)部門義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。天然林保護(hù)工程的實(shí)施不僅保護(hù)了自然資源，也提升了天然林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和效益。天然林保護(hù)是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本性問題，肩負(fù)著維護(hù)生態(tài)安全、改善民生福祉、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢創(chuàng)造更好生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展重任[2]。