☉惲東玉

審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃并對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權(quán)。但在基層人大工作實踐中，計劃審查監(jiān)督工作相對弱化是普遍現(xiàn)象，特別是以政府投資計劃為抓手開展實質(zhì)性審查，一直以來都是地方人大較少涉足的“深水區(qū)”。如何破解這一監(jiān)督難題，成為新時代地方人大常委會的重要課題和任務(wù)。

常州市第十六屆人大常委會自2017年成立以來，大膽實踐、積極創(chuàng)新，以“釘釘子”精神勇探“深水區(qū)”，以政府投資項目審查為著力點，推動計劃審查監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，取得了初步成效。4年來，分別就常州市第七人民醫(yī)院二期、勤業(yè)中學(xué)改擴建、夏家大院保護(hù)修繕等多個項目開展專項審查，提出的意見建議得到了市政府和有關(guān)部門的重視和采納。

2018年7月，常州市人大常委會經(jīng)濟工委在開展上半年經(jīng)濟運行情況調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)市政府有關(guān)職能部門為了提高計劃執(zhí)行率，對市人代會批準(zhǔn)的部分投資計劃進(jìn)行了自行調(diào)整。經(jīng)濟工委當(dāng)即指出，經(jīng)人代會審查批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃具有法定效力，自行調(diào)整計劃的做法不符合監(jiān)督法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以糾正；如確有調(diào)整需要，應(yīng)當(dāng)由市政府按照市人大常委會通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃審查監(jiān)督辦法》，履行相關(guān)程序。

當(dāng)年10月17日，常州市人大財經(jīng)委召開會議，對市政府提出的投資計劃調(diào)整方案組織初審，這在常州市人大歷史上還是第一次。與會委員就是否同意調(diào)整展開了激烈的討論，多數(shù)委員認(rèn)為，政府提出的投資計劃調(diào)整方案體現(xiàn)了實事求是的態(tài)度和有保有壓的原則，應(yīng)當(dāng)建議常委會會議同意并批準(zhǔn)；也有一些委員認(rèn)為，調(diào)整方案涉及項目多，調(diào)整幅度大，說明政府職能部門對形勢和政策的把握不夠精準(zhǔn)，計劃編制的嚴(yán)肅性比較欠缺。委員們的爭議點聚焦到了個別前期論證不充分、建設(shè)成本高、受惠民眾覆蓋面小的項目上。最終，財經(jīng)委委員們以舉手表決的方式形成初步審查意見，建議常委會有條件批準(zhǔn)政府投資計劃調(diào)整方案。

打造合力，構(gòu)建計劃審查監(jiān)督制度體系

制定常委會計劃審查監(jiān)督辦法，提高人大經(jīng)濟工作監(jiān)督實效，是本屆常委會確定的重點工作之一。一開始，常委會內(nèi)部對于如何推動改革存在不同認(rèn)識，一些同志提出，計劃審查沒有強有力的上位法作為支撐，審查監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)等均不明確；計劃審查監(jiān)督綜合性強，對象和內(nèi)容復(fù)雜，常委會能力跟不上。還有一些同志擔(dān)心，目前沒有形成必要的環(huán)境和氛圍，政府不能充分理解和配合。針對這種情況，常委會及時通過黨組會議、主任會議統(tǒng)一思想，明確指出，計劃審查監(jiān)督是法律賦予人大及其常委會的重要權(quán)力，是人大義不容辭的神圣職責(zé)，不存在要不要做的問題，而是如何做深做實的問題。在辦法制定和推進(jìn)改革過程中，常委會領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，親自掛帥和參與擬新建政府投資項目的調(diào)研，為計劃審查監(jiān)督工作的順利推進(jìn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

在統(tǒng)一思想的同時，常委會積極爭取地方黨委的支持，第一時間向市委匯報計劃審查監(jiān)督改革的法律依據(jù)、基本思路以及重點內(nèi)容。市委主要領(lǐng)導(dǎo)多次聽取辦法制定及工作推進(jìn)情況的匯報，并作出指示，要求人大加強調(diào)查研究，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革；市委常委會專門聽取人大常委會計劃審查監(jiān)督辦法制定情況和主要內(nèi)容匯報，并連續(xù)三年將計劃審查監(jiān)督制度改革納入全市深化改革重點工作給予支持，為人大探索實踐提供了重要保障。

為確保改革順利推進(jìn)，常委會主動與政府溝通情況、交流信息，得到了政府的充分理解和全力支持。市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自審閱辦法征求意見稿，要求政府計劃主管部門和財政部門以人大審查監(jiān)督為契機，加強政府投資項目管理，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，并多次將人大調(diào)研報告批轉(zhuǎn)至分管副市長及政府有關(guān)部門。根據(jù)計劃審查監(jiān)督辦法的要求，市政府推動建立了投資項目儲備庫和三年滾動實施計劃制度，并于2018年制定出臺《市級政府投資項目管理辦法》，2019年組織修訂，將覆蓋范圍擴大到全口徑、全區(qū)域。

點面結(jié)合，“三審制”操作規(guī)程逐漸成型

針對上位法規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)、人代會以一攬子表決方式批準(zhǔn)計劃草案存在的層次不深、力度不足現(xiàn)象，常州市人大積極推動理論研究、實踐創(chuàng)新以及制度建設(shè)，強化計劃審查監(jiān)督制度謀劃和頂層設(shè)計，夯實常委會和財經(jīng)委會前審查職能，提高計劃審查監(jiān)督的約束力和實效性。2017年以來，先后以常委會名義制定出臺以計劃審查監(jiān)督辦法為總綱，市級政府投資項目審查實施細(xì)則、擬新建政府重大投資項目專項審查規(guī)定為補充的“1+2”計劃審查監(jiān)督制度體系，較好地解決了計劃審查“審什么”“怎么審”的問題，為常委會依法履職、深化監(jiān)督提供了基本遵循和制度保障。

建立完善“三審制”工作規(guī)程。積極推動建立相關(guān)工委預(yù)先審查、財經(jīng)委初步審查、人代會全面審查的“三審制”操作規(guī)程，嚴(yán)把各個環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量。人代會前，相關(guān)工委圍繞人代會目標(biāo)任務(wù)完成及經(jīng)濟運行情況組織調(diào)研和預(yù)審；財經(jīng)委在聽取預(yù)審情況說明的基礎(chǔ)上，討論形成財經(jīng)委初步審查意見，送交市政府及相關(guān)部門研究處理，并要求一周內(nèi)反饋研究處理情況。人代會期間，財經(jīng)委根據(jù)人大代表的審議意見作進(jìn)一步審查，提出審查意見的報告，并在會后將代表意見實名印發(fā)市政府及有關(guān)部門。這些措施的推出，不僅有效保證了計劃審查的工作質(zhì)量，也提高了人大代表履職的積極性和參與度。

點面結(jié)合強化政府投資計劃審查。在常委會聽取和審議政府投資計劃安排情況報告的同時，從下一年度擬新建項目中選擇若干投資規(guī)模較大、群眾關(guān)注度較高的重大項目，成立由常委會領(lǐng)導(dǎo)掛帥的專題調(diào)研組，會同計劃審查專家評審組，圍繞項目建設(shè)的決策程序、建設(shè)內(nèi)容、資金籌措情況等開展調(diào)研，分別形成專題調(diào)研報告和專家評審意見。常委會會議在聽取政府部門報告和主任會議初審意見的基礎(chǔ)上，對是否同意項目實施進(jìn)行逐項表決。對于審查發(fā)現(xiàn)的問題，常委會由點及面，推動政府完善專項發(fā)展規(guī)劃，做深項目建設(shè)前期工作。如對勤業(yè)中學(xué)改擴建項目出具審查意見，要求市政府對全市教育資源供需情況進(jìn)行深入調(diào)研，提出符合實際、地方財力可以支撐的中小學(xué)校建設(shè)計劃，分年度納入市、區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；對生活廢棄物處理中心續(xù)建四期工程提出審查意見，要求市政府加快研究制定生活垃圾處置專項規(guī)劃，壓減進(jìn)入填埋場的原生垃圾數(shù)量，延長填埋場使用年限，走出每隔幾年就要新建垃圾處置設(shè)施的困局。

專家把脈，借助外力夯實審查監(jiān)督基礎(chǔ)

建立常委會計劃審查專家咨詢制度，充分發(fā)揮專業(yè)人士的作用，借助外力做好計劃審查監(jiān)督工作，是常州市人大在推進(jìn)計劃審查監(jiān)督改革過程中的又一創(chuàng)新做法。

常州市第十六屆人大常委會成立不久，即向在常高校、社科聯(lián)、企業(yè)家聯(lián)合會以及政府有關(guān)部門發(fā)出通知，要求協(xié)助推薦在相關(guān)領(lǐng)域有較深專業(yè)造詣和社會影響力的專業(yè)人士，作為計劃審查專家備選對象。2017年10月，常委會作出決定，聘請創(chuàng)投集團董事長王昕等23人為計劃審查專家。這些專家中既有長期從事經(jīng)濟金融工作、具有較強實踐經(jīng)驗的實務(wù)型人才，也有對于宏觀經(jīng)濟、金融政策有深厚功底的研究型人才，較好地解決了相關(guān)工委人手緊張、專業(yè)薄弱的問題，夯實了常委會計劃審查監(jiān)督的基礎(chǔ)。

專家咨詢制度成立以來，每年7月、12月定期召開專家咨詢座談會，聽取專家對經(jīng)濟運行、政策環(huán)境以及經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題的看法和建議，常委會組織一些專業(yè)性比較強的專題調(diào)研時，有針對性地邀請部分專家參加，較好地發(fā)揮了專業(yè)人士的作用。而專家們則利用自身的優(yōu)勢和影響力，依托其身后的人才和團隊力量，為人大常委會做深做實計劃審查監(jiān)督工作提供強有力的支撐。

“停車難”是伴隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展出現(xiàn)的新問題。常州市政府于2018年制定出臺《常州市城市交通暢行工程三年行動計劃》，明確停車設(shè)施建設(shè)與管理的目標(biāo)與要求，計劃到2020年，城區(qū)年均增加停車泊位1萬個以上。但“停車難”矛盾不是增加停車位就可以解決的，需要相關(guān)部門系統(tǒng)謀劃，多方施策，協(xié)調(diào)聯(lián)動，逐步改善。嚴(yán)國榮專家敏銳地意識到這個問題，在專家咨詢座談會上對停車場建設(shè)提出建議，希望制定社會資本投資建設(shè)停車場的意見，調(diào)動社會資本建設(shè)停車場的積極性，同時將財政資金的投入由硬件建設(shè)為主調(diào)整為擴大智能化改造，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來提高社會停車場和路邊停車位的使用效率。根據(jù)專家意見，常委會相關(guān)工委在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上提出了“關(guān)于系統(tǒng)謀劃、多策并舉，緩解我市中心城區(qū)停車難問題的建議”，得到了市政府相關(guān)部門的積極響應(yīng)。近年來陸續(xù)推出一系列針對性措施，強化停車規(guī)劃、建設(shè)、管理和收費之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，收到了良好的效果。

夏家大院是常州城區(qū)范圍內(nèi)為數(shù)不多的建筑體量宏大、格局基本完整、文化內(nèi)涵豐富的清代院落，也是運河沿岸得以保存下來的比較典型的江南水鄉(xiāng)民居風(fēng)格的傳統(tǒng)建筑。由于年久失修，院落破敗、屋頂坍塌情況十分嚴(yán)重，亟需進(jìn)行搶救性保護(hù)和修繕。2019年11月，常州市人大將夏家大院保護(hù)修繕確定為專項審查項目，以朱海山為組長的專家評審組隨同人大專題調(diào)研組赴現(xiàn)場實地考察，聽取相關(guān)部門和單位的情況匯報。當(dāng)時，項目文保部分僅完成勘測，形成概念方案設(shè)計，可行性研究報告報批的前期工作尚未落實到位，不具備納入計劃的條件?？紤]到項目實施的緊迫性，專家組在常委會相關(guān)工委協(xié)助下多次召開專題會議，研究討論項目推進(jìn)存在的問題，并就需要協(xié)調(diào)解決的問題列出清單，明確時間節(jié)點，提出工作建議，督促項目建設(shè)單位和實施單位及時組織保護(hù)規(guī)劃和建設(shè)方案論證，深化項目的可行性研究。經(jīng)過各方面共同努力，項目順利通過了常委會專項審查，納入了下一年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。2020年，夏家大院保護(hù)修繕工程正式啟動，目前本體修繕已經(jīng)完工，即將以嶄新的面貌向市民展示。

“一招破題，滿盤皆活?！痹谌舜蟪Ｎ瘯@計劃審查監(jiān)督作出積極探索的同時，常州市政府也審時度勢，將強化政府投資項目管理作為防范和化解地方債務(wù)的重要措施，及時制定出臺政府投資項目管理辦法，著力提高政府投資計劃管理的規(guī)范化、精細(xì)化程度。人大計劃審查監(jiān)督與政府投資項目管理形成了相互支撐、協(xié)調(diào)聯(lián)動的良性格局，政府投資計劃草案的編制質(zhì)量顯著改善，預(yù)決算“三超”問題得到有效遏制，計劃的剛性約束力和執(zhí)行力得到明顯提升。常州市人大做深做實計劃審查的創(chuàng)新做法得到省人大常委會的充分認(rèn)可和高度評價，常州市政府投資項目管理水平也走在了全省前列，得到省計劃主管部門的充分肯定。

溧陽：不斷探索創(chuàng)新代表問政制

近年來，溧陽市各鎮(zhèn)（街道）人大不斷探索創(chuàng)新人大代表問政制，通過依托代表問、政府答、人大督、群眾評的互動機制開展監(jiān)督，如召開專題問政會、現(xiàn)場問政等形式，邀請鎮(zhèn)政府、街道辦相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，與代表、群眾面對面進(jìn)行“我問你答”“你曬我評”，實現(xiàn)了有效互動和依法監(jiān)督。

匯集民情民意，由代表“出卷”。人大代表問政制的首次“試水”是在溧陽市竹簀鎮(zhèn)。2017年7月，竹簀鎮(zhèn)人大緊扣黨委工作重點、政府工作難點、群眾關(guān)注焦點，廣泛征集人大代表意見，就“263”專項整治工作召開鎮(zhèn)人大代表專題問政會。代表們共提出生活垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖等11個方面問題，分管副鎮(zhèn)長及部門負(fù)責(zé)人直面考問、現(xiàn)場作答，開啟了鎮(zhèn)一級探索人大代表問政的先河。這一做法推動鎮(zhèn)環(huán)境整治工作取得明顯成效，收到了良好的社會反響。

竹簀鎮(zhèn)的改革創(chuàng)新與有效探索，引起了溧陽市人大常委會高度重視。通過及時介入、強化指導(dǎo)，溧陽市人大常委會對問前、問中、問后工作進(jìn)行了規(guī)范提升。2018年，指導(dǎo)上興鎮(zhèn)、上黃鎮(zhèn)緊扣群眾高度關(guān)注的國家衛(wèi)生鎮(zhèn)創(chuàng)建、小區(qū)物業(yè)管理等工作，相繼開展問政制實踐探索，逐步形成了較為成熟的問政工作機制，實現(xiàn)了從“試驗田”到“示范方”的轉(zhuǎn)變。2019年，召開全市基層人大代表問政制現(xiàn)場推進(jìn)會，在全市各鎮(zhèn)、街道進(jìn)行示范推廣，力求把問政制打造成繼民生實事項目人大代表票決制之后基層社會治理創(chuàng)新的又一“新名片”。

從試點到推開，程序更為成熟。溧陽市人大常委會及時指導(dǎo)各鎮(zhèn)人大制定完善了《關(guān)于實行人大代表問政制的實施意見（試行）》，在提升問政的規(guī)范性、監(jiān)督的科學(xué)性、整改的實效性上下功夫，從“指導(dǎo)思想”“問政主體”“問政形式”等方面對問政制提出具體要求。同時，鼓勵基層因地制宜、大膽探索，做到人代會期間問政與閉會期間問政并重。在問政形式上由會議問政為主向現(xiàn)場問政拓展，在問政方式上由一問一答為主向連問追問轉(zhuǎn)變延伸，推動代表問政制在探索實踐中不斷完善發(fā)展。

堅持動真碰硬，由政府“答卷”。在溧陽市人大常委會的指導(dǎo)推動下，各鎮(zhèn)、街道人大對新形勢下人大代表問政制進(jìn)行不斷探索和實踐。在去年社渚鎮(zhèn)人大召開的“美意田園建設(shè)行動”專題問政會上，人大代表當(dāng)“考官”，針對“美意田園”實施背景、建設(shè)進(jìn)度、存在困難及長效管理等方面向政府部門拋出考題；上黃鎮(zhèn)人大聚焦重點民生實事項目，向鎮(zhèn)政府相關(guān)職能部門提出了濕地公園公廁設(shè)置、鄉(xiāng)村環(huán)境整治等多個群眾關(guān)注的民生問題；上興鎮(zhèn)人大專題問政“散亂污”整治工作，邀請上興鎮(zhèn)政府、城管中隊、河道管理站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、環(huán)保中隊、礦管中心、市場監(jiān)督管理局上興分局等多個單位負(fù)責(zé)人與人大代表面對面，共同協(xié)商解決專項整治過程中遇到的問題和困難。

除事先準(zhǔn)備的“必答題”，也有臨時追問的“附加題”，由代表根據(jù)現(xiàn)場情況進(jìn)行追問，增加問政現(xiàn)場的“辣味”，確保真問真答、問出實效。會上，還組織對部門答復(fù)情況進(jìn)行滿意度測評，并向黨委報告測評結(jié)果，作為對部門及負(fù)責(zé)人考核的重要依據(jù)。代表們問出深度和要害，應(yīng)詢者答出責(zé)任和承諾，有效增強了人大監(jiān)督的針對性和有效性。

近年來，全市13個鎮(zhèn)、街道人大分別以水源地保護(hù)、老舊小區(qū)改造、脫貧攻堅等主題開展問政活動47場次，解決各類具體問題150多個，推動制定完善了關(guān)于環(huán)境綜合整治、精準(zhǔn)脫貧、小區(qū)物業(yè)管理等方面的多項政策和舉措。

聚焦跟蹤督辦，由人大“閱卷”。問政不是一問了之，問政結(jié)束并不意味著問題解決，還要跟進(jìn)后續(xù)工作，確保有始有終、善始善終。按照“問政制”工作程序，鎮(zhèn)人大、人大街道工委還對整改落實情況進(jìn)行跟蹤問效，通過“點對點”抓反饋、“一對一”抓跟進(jìn)、“實打?qū)崱弊フ?，確保問政活動取得實效。一方面，問政后，鎮(zhèn)、街道人大及時形成問政意見，或以代表建議的形式，原汁原味交辦給相關(guān)單位，督促其限期整改、完善提升，并要求在規(guī)定時間內(nèi)書面答復(fù)辦理情況。同時，對重點事項開展持續(xù)監(jiān)督，及時掌握問題解決的進(jìn)度，有效推進(jìn)重點工作落實。另一方面，對于滿意度測評低于75%的被問政對象，限期落實整改措施，對整改到位的實行銷號制度。通過督促整改、聽取專項匯報、執(zhí)法檢查甚至質(zhì)詢等多種監(jiān)督形式相結(jié)合，真正實現(xiàn)人大監(jiān)督與政府落實的良性循環(huán)。

引導(dǎo)公眾參與，由群眾“驗卷”?！霸嚲怼贝鸬迷趺礃?，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。在問政結(jié)束后，通過微信公眾號、溧陽時報等媒體平臺向社會公開代表提問及部門答復(fù)情況，增強代表問政的公開性和透明度，進(jìn)一步增強應(yīng)詢部門的責(zé)任感、使命感，強化對后續(xù)整改工作的約束力。另外，邀請群眾代表全程參與公開督查活動，真正實現(xiàn)“一問到底、狠抓落實”“一諾千金、真抓實干”，讓代表和群眾為政府“答卷”評分，真正把問政于民、問需于民、問計于民落到實處。

代表問政使人大代表拿起最真實民意的“話筒”，直面政府進(jìn)行發(fā)問，政府及相關(guān)職能部門成為“考生”，現(xiàn)場解答，代表履職更接地氣、更有激情，也使群眾更加了解政府工作，切實保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。