輯/包冬冬

工傷認(rèn)定作為行政確認(rèn)行為，是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依職權(quán)對(duì)職工是否因工作受傷或患病的事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)，該事實(shí)不因職工工作單位的變動(dòng)而改變。職工患職業(yè)病的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本文所述案例被選為最高人民法院公報(bào)案例。

案情

張華麗，是1996年從中核深圳凱利集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中核凱利”）退休的職工。她于1964年8月分配到核工業(yè)國(guó)營(yíng)743礦工作。1964年8—12月、1965年12月—1968年11月、1970年2月—1986年7月在有放射性粉塵、氡氣、放射性外照射礦井中工作，1991年調(diào)入中核凱利，并于1996年6月在中核凱利退休。

2014年10月27日，張華麗經(jīng)廣東省職業(yè)病防治院診斷為“職業(yè)性放射性腫瘤”，并在《職業(yè)病診斷證明書(shū)》載明診斷結(jié)論為職業(yè)性放射性腫瘤，依據(jù)為職業(yè)接觸史明確，工作中接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射。

同時(shí)，在診斷書(shū)中就職業(yè)病危害接觸史這樣寫(xiě)道：張華麗于1964年8月—12月、1965年12月—1968年11月、1970年2月—1986年7月在核工業(yè)國(guó)營(yíng)743礦工作，接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射；1986年8月—1987年7月在核工業(yè)韶關(guān)技工學(xué)校工作，1987年8月—1991年9月在核工業(yè)廣東礦冶局工作，1991年10月—1996年6月在中核凱利工作，接觸職業(yè)危害因素情況為無(wú)。

張華麗申請(qǐng)認(rèn)定為工傷。中核凱利出具《關(guān)于張華麗患職業(yè)病的工傷認(rèn)定的申請(qǐng)》，認(rèn)為，張華麗曾在原單位從事接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射工作，自1986年8月起直至退休后再無(wú)從事放射性等任何相關(guān)工作。而張華麗原工作單位——核工業(yè)國(guó)營(yíng)743礦早年已行政關(guān)閉，原工作單位所在地——韶關(guān)市社保局認(rèn)為，張華麗在國(guó)營(yíng)743礦工作期間，韶關(guān)市社保局尚未成立，沒(méi)有繳交過(guò)任何社會(huì)保險(xiǎn)，該局不予受理工傷認(rèn)定。由于張華麗1991年10月調(diào)入位于深圳市的中核凱利工作，一直按照有關(guān)要求繳交工傷保險(xiǎn)，因此，請(qǐng)求深圳市人社局予以認(rèn)定工傷。

深圳市人社局經(jīng)審核后，于2015年1月20日認(rèn)定張華麗不屬于或不視同工傷。原因是，張華麗于1991年1月—1996年6月在中核凱利工作直至退休，在此期間無(wú)從事放射性的任何工作，即無(wú)職業(yè)病危害接觸史，不符合《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》第九條第四款的規(guī)定。中核凱利不服，向廣東省深圳市福田區(qū)人民法院提起行政訴訟。

一審不予認(rèn)定為工傷

廣東省深圳市福田區(qū)人民法院一審認(rèn)為：《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第二款規(guī)定，職業(yè)診斷和診斷爭(zhēng)議的鑒定，依照《職業(yè)病防治法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)依法取得的職業(yè)病診斷證明書(shū)或者職業(yè)病診斷鑒定書(shū)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不再進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。

本案中，張華麗經(jīng)廣東省職業(yè)病防治院診斷為職業(yè)性放射性腫瘤，診斷依據(jù)為她于1964年8月至1986年7月間在核工業(yè)國(guó)營(yíng)743礦工作，接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射，其1991年10月—1996年6月在中核凱利工作，并無(wú)職業(yè)病危害接觸史，故張華麗所患職業(yè)病系其在核工業(yè)國(guó)營(yíng)743礦工作造成，并非在中核凱利工作所造成，深圳市人社局認(rèn)定張華麗的情形不屬于或不視同工傷，事實(shí)清楚，依據(jù)充分，予以支持。

中核凱利不服，向廣東省深圳市中級(jí)人民法院提起上訴。

二審撤銷原認(rèn)定責(zé)令重新認(rèn)定

廣東省深圳市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為：本案中，張華麗已取得了廣東省職業(yè)病防治院出具的《職業(yè)病診斷證明書(shū)》，明確診斷其為職業(yè)性放射性腫瘤，系職業(yè)病，各方對(duì)此均無(wú)異議。故本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是深圳市人社局以張華麗在中核凱利工作期間無(wú)職業(yè)病危害接觸史為由，認(rèn)定張華麗不屬于或不視同工傷是否合法有據(jù)。

職業(yè)病區(qū)別于一般工傷事故，往往潛伏期較長(zhǎng)，職工被確診為職業(yè)病時(shí)的工作單位可能已經(jīng)有異于具有職業(yè)病危害因素導(dǎo)致其患職業(yè)病的工作單位。本案正屬這種情形。

不同肉桂原料的外觀、揮發(fā)油對(duì)比結(jié)果見(jiàn)表1。西江桂、防城桂、印尼桂、越南桂均為Cassia型肉桂，它們均為單層，厚度較厚，顏色較深，表面粗糙；其中，越南桂的揮發(fā)油含量最高。而錫蘭桂作為樣品中唯一的Cinnamon型肉桂，外形最為特別，是由多層薄的內(nèi)層樹(shù)皮卷褶而成，顏色較淺，表面光滑，揮發(fā)油含量相對(duì)較低。川桂則薄脆易折，在質(zhì)地上與其他幾種肉桂的“堅(jiān)厚”有很大區(qū)別，揮發(fā)油含量是樣品中最低的。

此種情形下，職工被確診職業(yè)病時(shí)的工作單位能否作為工傷保險(xiǎn)制度中的用人單位？在工傷認(rèn)定中，職工能否以被確診職業(yè)病時(shí)的工作單位為用人單位認(rèn)定為工傷？對(duì)于這些問(wèn)題的分析，需要綜合考慮工傷保險(xiǎn)、職業(yè)病防治的相關(guān)立法宗旨及規(guī)定。

工傷保險(xiǎn)立法宗旨及規(guī)定

《工傷保險(xiǎn)條例》旨在保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。此處強(qiáng)調(diào)的是職工因工作受傷或患病則獲得救濟(jì)，并未有用人單位不同之差別。工傷的核心在于因工作受傷或患病，該事實(shí)不因職工工作單位的變動(dòng)而改變。當(dāng)然，由于涉及工傷保險(xiǎn)費(fèi)用繳納、工傷認(rèn)定申請(qǐng)、工傷保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)等具體問(wèn)題，《工傷保險(xiǎn)條例》中對(duì)用人單位作出了規(guī)定，并科以了其多項(xiàng)義務(wù)，但此并不足以否定工傷認(rèn)定是對(duì)職工是否因工作受傷或患病這一事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)的行為本質(zhì)。

具體到有關(guān)工傷情形的法條上，《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第四款及《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》第九條第四款均明確規(guī)定，職工患職業(yè)病的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。

同時(shí)，對(duì)于職業(yè)病工傷認(rèn)定的申請(qǐng)主體，《工傷保險(xiǎn)條例》亦作出了明確規(guī)定。該條例第十七條第一款規(guī)定，職工被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應(yīng)當(dāng)自被診斷職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。再結(jié)合該條例第二條有關(guān)用人單位的表述及第十七條第二、三、四款有關(guān)用人單位未在法定時(shí)限內(nèi)提交工傷認(rèn)定申請(qǐng)之法律責(zé)任的規(guī)定，可以得出這樣結(jié)論：對(duì)于職工被診斷為職業(yè)病的情形，《工傷保險(xiǎn)條例》并未將職業(yè)病職工的用人單位限定于具有職業(yè)病危害因素、導(dǎo)致職工患職業(yè)病的工作單位，相反，職工被診斷為職業(yè)病時(shí)的所在單位即負(fù)有作為《工傷保險(xiǎn)條例》中用人單位申請(qǐng)工傷認(rèn)定等法定義務(wù)，亦即《工傷保險(xiǎn)條例》認(rèn)同其為職業(yè)病職工用人單位。

之所以立法會(huì)有這樣的暗含，原因在于職業(yè)病具有潛伏期長(zhǎng)的特點(diǎn)，一旦在工傷制度中將職業(yè)病職工的用人單位限定為導(dǎo)致其患病的工作單位，將容易導(dǎo)致職工被診斷為職業(yè)病時(shí)，仍需聯(lián)系其多年前的工作單位作為用人單位為其申請(qǐng)工傷，甚至很有可能出現(xiàn)如同本案這種原工作單位已不復(fù)存在的情形。如此一來(lái)，職業(yè)病患者作為最典型的因工致害者，其工傷保險(xiǎn)權(quán)益反而難以獲得保障，與工傷保險(xiǎn)制度保障工傷或患職業(yè)病職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄗ谥疾幌辔呛稀?/p>

《職業(yè)病防治法》立法宗旨及規(guī)定

《職業(yè)病防治法》是為了預(yù)防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護(hù)勞動(dòng)者健康及其相關(guān)權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在職業(yè)病病人保障上，國(guó)家正是基于上述立法宗旨，為職業(yè)病病人設(shè)定了多層級(jí)保障，從享受工傷保險(xiǎn)待遇到向用人單位民事索賠，到最后由人民政府救助，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)職業(yè)病病人的特別保護(hù)，表明國(guó)家旨在對(duì)職業(yè)病病人設(shè)置無(wú)漏洞的保障體系。

《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法修正案（草案）〉的說(shuō)明》中指出：“關(guān)于職業(yè)病待遇問(wèn)題，2010年12月20日，國(guó)務(wù)院修訂了《工傷保險(xiǎn)條例》，職業(yè)病病人可以享受的待遇得到進(jìn)一步提高；2011年1月12日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又專門研究了‘老工傷’問(wèn)題，明確分階段將‘老工傷’納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。至此，職業(yè)病預(yù)防、待遇問(wèn)題都有了比較完善的制度性安排?！庇纱丝梢?jiàn)，原第五十三條被刪除的背景之一是“老工傷”問(wèn)題納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。

具體到“老工傷”問(wèn)題，人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于做好老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理工作的通知》（人社部發(fā)〔2009〕40號(hào)）明確規(guī)定，在2010年底前，實(shí)現(xiàn)將“老工傷”人員統(tǒng)一納入工傷保險(xiǎn)社會(huì)化統(tǒng)籌管理的工作目標(biāo)。鑒此，將老職業(yè)病病人納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌是政策所在和國(guó)家強(qiáng)制性要求。

正是在這樣的背景下，2011年修正的《職業(yè)病防治法》才刪除了原五十三條，而增加了第六十條，即“勞動(dòng)者被診斷患有職業(yè)病，但用人單位沒(méi)有依法參加工傷保險(xiǎn)的，其醫(yī)療和生活保障由該用人單位承擔(dān)?！边@意味著，工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌建立前的職業(yè)病病人均應(yīng)納入統(tǒng)籌，只有在工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌建立后，用人單位未依法履行參保義務(wù)的，才應(yīng)自行承擔(dān)職業(yè)病病人相關(guān)保障責(zé)任。這也與《工傷保險(xiǎn)條例》第六十二條第二款“依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加工傷保險(xiǎn)的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用”的規(guī)定相一致。

本案情形

回到本案，張華麗于2014年10月被診斷為職業(yè)性放射性腫瘤，中核凱利作為張華麗的用人單位，一直為張華麗繳納工傷保險(xiǎn)，直至張華麗退休。當(dāng)張華麗被診斷為職業(yè)病時(shí)，中核凱利有義務(wù)為張華麗提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，而深圳市人社局作為統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)依法進(jìn)行認(rèn)定。

深圳市人社局以張華麗的職業(yè)病并非在中核凱利工作所造成為由，主張張華麗不屬于工傷。然而，《工傷保險(xiǎn)條例》并未將職業(yè)病職工的用人單位限定于具有職業(yè)病危害因素、導(dǎo)致職工患職業(yè)病的工作單位，相反在某種程度上，認(rèn)同職工被診斷職業(yè)病時(shí)所在單位為職業(yè)病職工用人單位。如果《工傷保險(xiǎn)條例》一方面要求職工被診斷為職業(yè)病時(shí)所在單位為職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定，另一方面要求職業(yè)病病人只能以導(dǎo)致其患病的工作單位為用人單位認(rèn)定為工傷，那么《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定就喪失了意義和價(jià)值。深圳市人社局的主張沒(méi)有法律依據(jù)，且與工傷保險(xiǎn)立法宗旨及相關(guān)規(guī)定相違，二審法院對(duì)此不予采納。

被上訴人主張根據(jù)《職業(yè)病防治法》第六十條規(guī)定，張華麗應(yīng)由原工作單位——核工業(yè)國(guó)營(yíng)743廠承擔(dān)工傷保險(xiǎn)待遇，或根據(jù)該法第六十二條，向韶關(guān)當(dāng)?shù)厝嗣裾裾块T尋求救助。

首先，應(yīng)當(dāng)指出本案審查對(duì)象為工傷認(rèn)定行為，雖然工傷認(rèn)定行為的后續(xù)階段即是工傷保險(xiǎn)待遇承擔(dān)，但工傷保險(xiǎn)待遇承擔(dān)與工傷認(rèn)定畢竟屬兩不同階段的行政行為，不能以工傷保險(xiǎn)待遇的承擔(dān)來(lái)否定張華麗的工傷事實(shí)。

其次，張華麗在核工業(yè)國(guó)營(yíng)743礦工作，職業(yè)病危害接觸的最后時(shí)間為1986年7月，此時(shí)并未建立工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度，依法參加工傷保險(xiǎn)無(wú)從談起，且張華麗已向韶關(guān)市社保局申請(qǐng)過(guò)工傷認(rèn)定，而韶關(guān)市社保局正是以沒(méi)有繳交過(guò)任何社會(huì)保險(xiǎn)為由不予受理工傷認(rèn)定。

更重要的是，張華麗因工作致病是在工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度建立前，即其屬于人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于做好老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理工作的通知》規(guī)定中的“老工傷”人員，依規(guī)也應(yīng)納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。

第三，《職業(yè)病防治法》第六十一條明確規(guī)定，職業(yè)病病人變動(dòng)工作單位，其依法享有的待遇不變。此處所規(guī)定的待遇當(dāng)然包括職工的工傷保險(xiǎn)待遇。

最后，國(guó)家通過(guò)《職業(yè)病防治法》立法為職業(yè)病病人設(shè)立了多層級(jí)保障，不能因存在人民政府救助這一救濟(jì)途徑，而否定張華麗的工傷事實(shí)。

綜上，二審法院判決如下：撤銷廣東省深圳市福田區(qū)人民法院的行政判決；撤銷深圳市人社局關(guān)于張華麗的工傷認(rèn)定書(shū)，深圳市人社局于本判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)張華麗患職業(yè)病情形是否屬于工傷重新作出具體行政行為。