王 瓊

（陜西省延安市甘泉縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊農(nóng)經(jīng)站，陜西 延安 716100）

穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，推進土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿有償流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。

延安市認真貫徹落實關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的系列政策指示精神，按照“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、保障農(nóng)民收益權(quán)”的總體思路，堅持“依法、自愿、有償”基本原則和“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的“三不得”規(guī)定，從實際出發(fā)，積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序流轉(zhuǎn)。通過加強輿論宣傳、強化政策保障、健全流轉(zhuǎn)服務體系、建立流轉(zhuǎn)平臺、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等工作方式，引導鼓勵、規(guī)范推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[1]。

一、延安市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

截至2019 年底，全市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積144.24 萬畝，土地流轉(zhuǎn)率為32.57%，流轉(zhuǎn)情況詳見表1。志丹縣流轉(zhuǎn)面積16.8萬畝，土地流轉(zhuǎn)率34.68%；甘泉縣流轉(zhuǎn)土地5.68 畝，流轉(zhuǎn)率37.12%。

表1 延安市2019 年土地流轉(zhuǎn)情況匯總表

1、流轉(zhuǎn)主體和規(guī)模多樣

以農(nóng)戶為主體，雙方自愿協(xié)商流轉(zhuǎn)，占流轉(zhuǎn)總面積的57.92%。以轉(zhuǎn)包為主，規(guī)模一般在100 畝以下。以鄉(xiāng)、村組統(tǒng)一組織的流轉(zhuǎn)，主體是全體村民，規(guī)模一般在500～1000 畝左右，在大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模較大的地區(qū)、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)比較普通，約占23.54%，其中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)占12.56%。以農(nóng)民專業(yè)合作社為主體的流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)總面積的11.33%，流轉(zhuǎn)規(guī)模一般在1000 畝以上。

2、流轉(zhuǎn)方向與用途符合產(chǎn)業(yè)政策導向

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，流轉(zhuǎn)土地種植果樹27.6 萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的19.1%；糧食作物種植面積12.04 萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的8.35%；蔬菜種植面積5.87 萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的4.1%；養(yǎng)殖業(yè) 1.37 萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的0.95%；其他類面積3.63 萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的2.52%。志丹縣流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)土地蘋果產(chǎn)業(yè)占46.9%，糧食種植業(yè)占31%，棚栽業(yè)占11.2%，其他產(chǎn)業(yè)占10.9%。

3、流轉(zhuǎn)期限靈活確定

果樹、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)流轉(zhuǎn)土地一般在20 年以上，蔬菜棚栽流轉(zhuǎn)土地一般在5～10 年，糧食生產(chǎn)、苗木繁殖流轉(zhuǎn)土地一般在3～5 年[2]。企業(yè)租賃流轉(zhuǎn)一般在20 年左右，農(nóng)戶租住流轉(zhuǎn)年限一般在3～5 年。

4、逐步完善流轉(zhuǎn)價格形成機制

不同土地類型流轉(zhuǎn)價格差異較大。川臺地200～700 元，山地梯田100～150 元，坡地50～80 元。苗木繁育、蔬菜園區(qū)建設、南部果區(qū)耕地價格一般在500 元以上，種植糧食作物耕地流轉(zhuǎn)價格一般在200～300 元。甘泉縣探索了土地流轉(zhuǎn)價格市場化形成機制，形成“紀豐”“勞山雞業(yè)”2 種模式。農(nóng)戶實現(xiàn)“雙贏”，成為既得流轉(zhuǎn)費又得穩(wěn)定勞務收入的“雙薪族”，現(xiàn)在土地價格已經(jīng)達到840 元。

5、制定激勵政策

一是直接補貼獎勵流轉(zhuǎn)戶；二是補貼扶持水電路基礎(chǔ)實施建設；三是出臺扶持主導產(chǎn)業(yè)政策；四是獎勵引導新型經(jīng)營主體。市政府《關(guān)于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》有力推動了土地流轉(zhuǎn)的有序開展。

志丹縣《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展若干意見》，對于建果園流轉(zhuǎn)土地給予相對應的補貼。甘泉縣政府財政每年列資2000 萬元支持土地流轉(zhuǎn)主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。黃龍縣設立“互助擔?；稹贝龠M流轉(zhuǎn)，成立“流轉(zhuǎn)土地評估中心”提供流轉(zhuǎn)服務，實行“以獎代補”激勵流轉(zhuǎn)，培育新型經(jīng)營主體帶動流轉(zhuǎn)；并對新承包流轉(zhuǎn)土地進行資金獎勵，鼓勵更多農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)。

二、延安市土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、土地流轉(zhuǎn)市場信息服務體系不完善

缺乏信息發(fā)布、查詢土地流轉(zhuǎn)信息的網(wǎng)絡平臺，供求雙方信息溝通不暢。政府雖然出臺文件要求建立“土地流轉(zhuǎn)指導服務中心”，但受鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)撤并后編制限制，人員數(shù)量少、經(jīng)費少，工作開展收到制約。此外，家庭規(guī)?；?jīng)營社會服務體系不完善，服務支撐力不夠。

2、土地價格形成評估機制不健全

土地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包、租賃為主，合作制、股份制占比少。農(nóng)民分享規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營成果的分配機制和分享土地價值增長的市場價格機制不完善，農(nóng)民的長期權(quán)益難以保障。

3、扶持獎勵政策有待完善

土地流轉(zhuǎn)時存在“家庭經(jīng)營體制落伍、過時，規(guī)模化經(jīng)營越大越好”的傾向。大量轉(zhuǎn)包為主的農(nóng)戶因流轉(zhuǎn)土地手續(xù)不規(guī)范和完善，難以享受政策扶持。

政府扶持政策門檻高，扶持政策和財政補貼項多向流轉(zhuǎn)規(guī)模大的企業(yè)、大戶傾斜趨勢明顯，多數(shù)轉(zhuǎn)包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)規(guī)模達不到政策規(guī)定的規(guī)?；?jīng)營要求，難以享受獎勵和扶持政策。流轉(zhuǎn)典型多在千畝以上，政策鼓勵支持土地向少數(shù)人集中傾向明顯。

4、流轉(zhuǎn)期限與政策規(guī)定不相符

不合法的轉(zhuǎn)讓、出租流轉(zhuǎn)時有發(fā)生。用于發(fā)展蘋果、設施蔬菜、養(yǎng)殖業(yè)的土地流轉(zhuǎn)期限一般在20 年左右，而目前距二輪延包到期時間只有8 年，合同糾紛存在隱患。

三、延安市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)建議

1、完善獎勵扶持政策，重點支持適度家庭規(guī)模經(jīng)營

根據(jù)延安市農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，明確土地流轉(zhuǎn)工作方向和 目標。依照糧食生產(chǎn)、果樹園藝、設施蔬菜等不同產(chǎn)業(yè)特點、未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)民收入目標，研究確定延安市最佳適度家庭經(jīng)營規(guī)模，完善相應的財政扶持獎勵政策和財政項目補貼辦法，使財政扶持資金惠顧更多農(nóng)戶。

2、加強土地流轉(zhuǎn)市場體系建設

加強以縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站為主體的土地流轉(zhuǎn)服務體系建設，在農(nóng)經(jīng)機構(gòu)統(tǒng)一加掛“土地流轉(zhuǎn)服務中心”牌子，明確強化其集體土地資產(chǎn)管理監(jiān)督以及土地流轉(zhuǎn)信息、價格、法律指導的公益職能。按照現(xiàn)有縣有中心、鄉(xiāng)有站的機構(gòu)設置，落實人員與經(jīng)費。建立土地流轉(zhuǎn)信息服務系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上供求信息自主查詢。建立完善土地流轉(zhuǎn)市場價格評估體系和產(chǎn)權(quán)交易平臺，為農(nóng)民提供指導服務，為農(nóng)村經(jīng)營制度與產(chǎn)權(quán)制度改革提供保障[3]。

3、規(guī)范合同流轉(zhuǎn)手續(xù)，健全完善流轉(zhuǎn)合同管理機制

加快推行規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本普及使用進程，強化流轉(zhuǎn)合同法定效能，保護流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益?？h鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)要把土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、管理納入農(nóng)村集體土地監(jiān)管的日常工作中，制定簡便快捷的工作機制，加大宣傳力度，提供免費服務。

（1）加大財政扶持力度，完善創(chuàng)新金融扶持手段

對統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、移民搬遷新型社區(qū)產(chǎn)業(yè)基地的基礎(chǔ)設施建設加大財政投入力度，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設。以適度家庭規(guī)模經(jīng)營戶流轉(zhuǎn)主體為重點，加大財政資金扶持力度。

研究完善黃龍縣“財政擔保互助基金”的實施方法，設立扶持示范性家庭農(nóng)場專項擔?；?，撬動金融貸款扶持力度，提高財政資金使用效益。

加強金融信貸支持。認真落實《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，開展農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)抵押與擔保貸款業(yè)務，將“三農(nóng)”貸款列入政策性扶持貸款，解決家庭生產(chǎn)經(jīng)營資金貸款難問題。

創(chuàng)新金融服務產(chǎn)品，支持農(nóng)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場購買農(nóng)資裝備，建設社會化服務組織。開展土地整治與基礎(chǔ)設施建設。

（2）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，努力解決土地零碎化問題

根據(jù)土地確權(quán)登記頒證成果，通過建立土地質(zhì)量極差補償機制，鼓勵支持農(nóng)民開展土地旵換，解決土地零碎化問題，推動“一戶一塊田”家庭土地的連片種植規(guī)模。對開展兌換的農(nóng)民加大財政對生產(chǎn)道路、水利基礎(chǔ)設施的投資，促進兌換。