王 瓊

（陜西省延安市甘泉縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)農(nóng)經(jīng)站，陜西 延安 716100）

穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿有償流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。

延安市認(rèn)真貫徹落實(shí)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的系列政策指示精神，按照“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、保障農(nóng)民收益權(quán)”的總體思路，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”基本原則和“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的“三不得”規(guī)定，從實(shí)際出發(fā)，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序流轉(zhuǎn)。通過(guò)加強(qiáng)輿論宣傳、強(qiáng)化政策保障、健全流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、建立流轉(zhuǎn)平臺(tái)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等工作方式，引導(dǎo)鼓勵(lì)、規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[1]。

一、延安市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

截至2019 年底，全市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積144.24 萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)率為32.57%，流轉(zhuǎn)情況詳見(jiàn)表1。志丹縣流轉(zhuǎn)面積16.8萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)率34.68%；甘泉縣流轉(zhuǎn)土地5.68 畝，流轉(zhuǎn)率37.12%。

表1 延安市2019 年土地流轉(zhuǎn)情況匯總表

1、流轉(zhuǎn)主體和規(guī)模多樣

以農(nóng)戶(hù)為主體，雙方自愿協(xié)商流轉(zhuǎn)，占流轉(zhuǎn)總面積的57.92%。以轉(zhuǎn)包為主，規(guī)模一般在100 畝以下。以鄉(xiāng)、村組統(tǒng)一組織的流轉(zhuǎn)，主體是全體村民，規(guī)模一般在500～1000 畝左右，在大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模較大的地區(qū)、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)比較普通，約占23.54%，其中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)占12.56%。以農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社為主體的流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)總面積的11.33%，流轉(zhuǎn)規(guī)模一般在1000 畝以上。

2、流轉(zhuǎn)方向與用途符合產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，流轉(zhuǎn)土地種植果樹(shù)27.6 萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的19.1%；糧食作物種植面積12.04 萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的8.35%；蔬菜種植面積5.87 萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的4.1%；養(yǎng)殖業(yè) 1.37 萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的0.95%；其他類(lèi)面積3.63 萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的2.52%。志丹縣流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)土地蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)占46.9%，糧食種植業(yè)占31%，棚栽業(yè)占11.2%，其他產(chǎn)業(yè)占10.9%。

3、流轉(zhuǎn)期限靈活確定

果樹(shù)、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)流轉(zhuǎn)土地一般在20 年以上，蔬菜棚栽流轉(zhuǎn)土地一般在5～10 年，糧食生產(chǎn)、苗木繁殖流轉(zhuǎn)土地一般在3～5 年[2]。企業(yè)租賃流轉(zhuǎn)一般在20 年左右，農(nóng)戶(hù)租住流轉(zhuǎn)年限一般在3～5 年。

4、逐步完善流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制

不同土地類(lèi)型流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大。川臺(tái)地200～700 元，山地梯田100～150 元，坡地50～80 元。苗木繁育、蔬菜園區(qū)建設(shè)、南部果區(qū)耕地價(jià)格一般在500 元以上，種植糧食作物耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格一般在200～300 元。甘泉縣探索了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制，形成“紀(jì)豐”“勞山雞業(yè)”2 種模式。農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)“雙贏”，成為既得流轉(zhuǎn)費(fèi)又得穩(wěn)定勞務(wù)收入的“雙薪族”，現(xiàn)在土地價(jià)格已經(jīng)達(dá)到840 元。

5、制定激勵(lì)政策

一是直接補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)流轉(zhuǎn)戶(hù)；二是補(bǔ)貼扶持水電路基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)；三是出臺(tái)扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策；四是獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體。市政府《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》有力推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的有序開(kāi)展。

志丹縣《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展若干意見(jiàn)》，對(duì)于建果園流轉(zhuǎn)土地給予相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼。甘泉縣政府財(cái)政每年列資2000 萬(wàn)元支持土地流轉(zhuǎn)主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。黃龍縣設(shè)立“互助擔(dān)?；稹贝龠M(jìn)流轉(zhuǎn)，成立“流轉(zhuǎn)土地評(píng)估中心”提供流轉(zhuǎn)服務(wù)，實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)流轉(zhuǎn)，培育新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)流轉(zhuǎn)；并對(duì)新承包流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)更多農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)。

二、延安市土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

1、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息服務(wù)體系不完善

缺乏信息發(fā)布、查詢(xún)土地流轉(zhuǎn)信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，供求雙方信息溝通不暢。政府雖然出臺(tái)文件要求建立“土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)中心”，但受鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后編制限制，人員數(shù)量少、經(jīng)費(fèi)少，工作開(kāi)展收到制約。此外，家庭規(guī)?；?jīng)營(yíng)社會(huì)服務(wù)體系不完善，服務(wù)支撐力不夠。

2、土地價(jià)格形成評(píng)估機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包、租賃為主，合作制、股份制占比少。農(nóng)民分享規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果的分配機(jī)制和分享土地價(jià)值增長(zhǎng)的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不完善，農(nóng)民的長(zhǎng)期權(quán)益難以保障。

3、扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策有待完善

土地流轉(zhuǎn)時(shí)存在“家庭經(jīng)營(yíng)體制落伍、過(guò)時(shí)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)越大越好”的傾向。大量轉(zhuǎn)包為主的農(nóng)戶(hù)因流轉(zhuǎn)土地手續(xù)不規(guī)范和完善，難以享受政策扶持。

政府扶持政策門(mén)檻高，扶持政策和財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)多向流轉(zhuǎn)規(guī)模大的企業(yè)、大戶(hù)傾斜趨勢(shì)明顯，多數(shù)轉(zhuǎn)包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)不到政策規(guī)定的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)要求，難以享受獎(jiǎng)勵(lì)和扶持政策。流轉(zhuǎn)典型多在千畝以上，政策鼓勵(lì)支持土地向少數(shù)人集中傾向明顯。

4、流轉(zhuǎn)期限與政策規(guī)定不相符

不合法的轉(zhuǎn)讓、出租流轉(zhuǎn)時(shí)有發(fā)生。用于發(fā)展蘋(píng)果、設(shè)施蔬菜、養(yǎng)殖業(yè)的土地流轉(zhuǎn)期限一般在20 年左右，而目前距二輪延包到期時(shí)間只有8 年，合同糾紛存在隱患。

三、延安市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)建議

1、完善獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，重點(diǎn)支持適度家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)

根據(jù)延安市農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，明確土地流轉(zhuǎn)工作方向和 目標(biāo)。依照糧食生產(chǎn)、果樹(shù)園藝、設(shè)施蔬菜等不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、未來(lái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)民收入目標(biāo)，研究確定延安市最佳適度家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模，完善相應(yīng)的財(cái)政扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策和財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)貼辦法，使財(cái)政扶持資金惠顧更多農(nóng)戶(hù)。

2、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)

加強(qiáng)以縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站為主體的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，在農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一加掛“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”牌子，明確強(qiáng)化其集體土地資產(chǎn)管理監(jiān)督以及土地流轉(zhuǎn)信息、價(jià)格、法律指導(dǎo)的公益職能。按照現(xiàn)有縣有中心、鄉(xiāng)有站的機(jī)構(gòu)設(shè)置，落實(shí)人員與經(jīng)費(fèi)。建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上供求信息自主查詢(xún)。建立完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估體系和產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，為農(nóng)民提供指導(dǎo)服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度與產(chǎn)權(quán)制度改革提供保障[3]。

3、規(guī)范合同流轉(zhuǎn)手續(xù)，健全完善流轉(zhuǎn)合同管理機(jī)制

加快推行規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本普及使用進(jìn)程，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同法定效能，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)要把土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、管理納入農(nóng)村集體土地監(jiān)管的日常工作中，制定簡(jiǎn)便快捷的工作機(jī)制，加大宣傳力度，提供免費(fèi)服務(wù)。

（1）加大財(cái)政扶持力度，完善創(chuàng)新金融扶持手段

對(duì)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、移民搬遷新型社區(qū)產(chǎn)業(yè)基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大財(cái)政投入力度，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)。以適度家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)流轉(zhuǎn)主體為重點(diǎn)，加大財(cái)政資金扶持力度。

研究完善黃龍縣“財(cái)政擔(dān)?；ブ稹钡膶?shí)施方法，設(shè)立扶持示范性家庭農(nóng)場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)擔(dān)?；穑藙?dòng)金融貸款扶持力度，提高財(cái)政資金使用效益。

加強(qiáng)金融信貸支持。認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，開(kāi)展農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)抵押與擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，將“三農(nóng)”貸款列入政策性扶持貸款，解決家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金貸款難問(wèn)題。

創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，支持農(nóng)業(yè)大戶(hù)和家庭農(nóng)場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資裝備，建設(shè)社會(huì)化服務(wù)組織。開(kāi)展土地整治與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，努力解決土地零碎化問(wèn)題

根據(jù)土地確權(quán)登記頒證成果，通過(guò)建立土地質(zhì)量極差補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)支持農(nóng)民開(kāi)展土地旵換，解決土地零碎化問(wèn)題，推動(dòng)“一戶(hù)一塊田”家庭土地的連片種植規(guī)模。對(duì)開(kāi)展兌換的農(nóng)民加大財(cái)政對(duì)生產(chǎn)道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資，促進(jìn)兌換。