│文郎佩娟

“軟權(quán)力”是與“硬權(quán)力”相對(duì)的權(quán)力形態(tài)，其普遍存在于公私權(quán)力中，并對(duì)公私權(quán)力結(jié)構(gòu)、行使、監(jiān)督等產(chǎn)生直接影響。濫用軟權(quán)力將損害公權(quán)力的公信力，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益，導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個(gè)社會(huì)盛行潛規(guī)則和特權(quán)。相對(duì)于硬權(quán)力，人們對(duì)軟權(quán)力的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督還比較薄弱。要高度重視軟權(quán)力濫用現(xiàn)象和軟權(quán)力監(jiān)督等問(wèn)題，將軟權(quán)力和硬權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子。

軟權(quán)力與硬權(quán)力密不可分

以權(quán)力行使是否與相對(duì)人形成命令與服從關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力可以分為硬權(quán)力和軟權(quán)力。

硬權(quán)力是指對(duì)相對(duì)人形成硬約束的權(quán)力，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)遵守或者服從硬權(quán)力，否則可能受到強(qiáng)制。軟權(quán)力是一種與硬權(quán)力相對(duì)的、對(duì)相對(duì)人不形成硬約束的、以相對(duì)人自主選擇和知情同意為前提的權(quán)力形態(tài)，例如公共信息發(fā)布、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、行政調(diào)解、協(xié)商民主等。

通過(guò)與硬權(quán)力的比較和關(guān)聯(lián)，可以發(fā)現(xiàn)軟權(quán)力的作用機(jī)理與行使有以下特點(diǎn)。

軟權(quán)力依托硬權(quán)力和公權(quán)力信賴發(fā)生作用。其作用機(jī)理有二：一是硬權(quán)力的“勢(shì)”，二是公權(quán)力信賴?！皠?shì)”足以對(duì)其掌管的人和事形成控制，信賴是指人們認(rèn)為公權(quán)力應(yīng)當(dāng)是公共利益的維護(hù)者和分配者而對(duì)其信任依賴的心理。

軟硬權(quán)力的行使關(guān)聯(lián)密切。這種關(guān)聯(lián)不僅體現(xiàn)在公共治理中軟硬權(quán)力的綜合使用，也體現(xiàn)在具體事務(wù)處理中軟硬權(quán)力的銜接使用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監(jiān)督措施。為使約談工作規(guī)范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對(duì)于超期不落實(shí)處理意見和整改要求的，使用硬權(quán)力予以處理，包括通報(bào)、向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出處理建議、在有關(guān)目標(biāo)責(zé)任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

軟權(quán)力行使比硬權(quán)力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權(quán)力的載體一般有三種：一是以公權(quán)力機(jī)關(guān)的名義發(fā)布的公共信息或者指導(dǎo)性文件；二是公權(quán)力機(jī)關(guān)與相對(duì)人經(jīng)協(xié)商同意簽訂的協(xié)議；三是公權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員對(duì)下屬和相對(duì)人透露信息、暗示意圖、提出請(qǐng)求等。

在實(shí)踐中，第三種載體的軟權(quán)力最普遍，很多情況下是“一對(duì)一”使用，不以“要式行為”出現(xiàn)，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能發(fā)生影響力，迫使下屬或者相對(duì)人妥協(xié)服從，這就導(dǎo)致此種載體的軟權(quán)力更容易發(fā)生隨機(jī)性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。因此，濫用此種軟權(quán)力的行為難以發(fā)現(xiàn)、難以取證、難以監(jiān)督。

濫用軟權(quán)力危害不容小覷

從公權(quán)力行使實(shí)際情況看，濫用軟權(quán)力的情形是普遍的。

濫用軟權(quán)力具體表現(xiàn)為軟權(quán)力行使中的異化。例如行政指導(dǎo)是典型的軟權(quán)力行為，理論上，是否接受行政指導(dǎo)由相對(duì)人自主選擇，但實(shí)踐中，由于高權(quán)行政、管制行政的慣性，行政指導(dǎo)違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實(shí)上強(qiáng)制執(zhí)行的案例時(shí)常出現(xiàn)。

同時(shí)，軟權(quán)力行使中也存在偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優(yōu)益權(quán)等現(xiàn)象。例如行政協(xié)議編制、訂立、履行、變更、終止等環(huán)節(jié)的違法侵權(quán)。軟權(quán)力濫用會(huì)出現(xiàn)在訂立協(xié)議時(shí)隱瞞真相、違背相對(duì)方意愿脅迫其簽訂協(xié)議、違反有關(guān)承諾義務(wù)、濫用行政優(yōu)益權(quán)違法變更或者解除協(xié)議等問(wèn)題。

此外，濫用軟權(quán)力還表現(xiàn)為違法說(shuō)服、建議、請(qǐng)求、誘惑、交換、威脅等。例如公權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員對(duì)下屬和相對(duì)人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說(shuō)甚至威脅下屬執(zhí)行明顯違法的命令；在司法審判、執(zhí)法處理、人員任用、項(xiàng)目審批、招標(biāo)投標(biāo)、資源分配等事情上打招呼；向相對(duì)人索要金錢物品、吃拿卡要等。

軟權(quán)力使用得當(dāng)是有正面作用的。首先是對(duì)公權(quán)力方法（工具）和相關(guān)制度的改進(jìn)作用。在治理民主化、建設(shè)服務(wù)型政府、打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的歷史背景下，公權(quán)力主體要善于使用軟權(quán)力方法，形成軟硬權(quán)力相結(jié)合的、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

其次是對(duì)相對(duì)人自主意識(shí)、選擇權(quán)利的關(guān)照，對(duì)公私關(guān)系和社會(huì)氛圍的調(diào)節(jié)作用。軟權(quán)力在很大程度上調(diào)和了公權(quán)力行使者和相對(duì)人的關(guān)系，有利于建立良好的政企關(guān)系和政社關(guān)系。

其三是對(duì)下屬或者相對(duì)人行為的影響、引領(lǐng)作用。公權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)合法、合理、合情的建議，加之領(lǐng)導(dǎo)的影響力，都會(huì)對(duì)下屬的行為選擇產(chǎn)生積極影響，使其更樂(lè)于做領(lǐng)導(dǎo)建議的事情，并在做事中提高能力、積累經(jīng)驗(yàn)。

濫用軟權(quán)力是對(duì)其正面作用的瓦解和損害。其導(dǎo)致軟權(quán)力名不副實(shí)，損害公權(quán)力的公信力；導(dǎo)致軟權(quán)力行為明顯不公平、不妥當(dāng)，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益；導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個(gè)社會(huì)盛行潛規(guī)則和特權(quán)。

領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬濫用軟權(quán)力，會(huì)極大地扭曲下屬的價(jià)值觀念、法治信仰、職務(wù)行為等，使其喪失獨(dú)立人格，把公權(quán)力變成效忠領(lǐng)導(dǎo)的“私器”；國(guó)家公職人員對(duì)公民、法人和其他組織濫用軟權(quán)力，會(huì)破壞社會(huì)公平，使相對(duì)人合法權(quán)益遭受侵害。

加強(qiáng)對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督

無(wú)論對(duì)硬權(quán)力還是軟權(quán)力，防止其濫用的最有效方法就是加強(qiáng)監(jiān)督。從我國(guó)監(jiān)督實(shí)際看，對(duì)硬權(quán)力的監(jiān)督比較重視，相關(guān)制度也比較健全，對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督則相對(duì)比較薄弱。因此，加強(qiáng)對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督極為必要。

同時(shí)，軟硬兩種權(quán)力形態(tài)有共性也有差異，因此，對(duì)軟硬權(quán)力的監(jiān)督有共同的方法，也有不同的方法。

要做好文化和行政倫理基礎(chǔ)教育。解決軟權(quán)力濫用的各種問(wèn)題需要對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行持續(xù)的、具體細(xì)致的文化和行政倫理基礎(chǔ)教育，使其真正成為有文化的、知恥的、推己及人的、慎獨(dú)自省的人，使公權(quán)力的運(yùn)用更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

要加強(qiáng)法治思維、法治能力、邏輯思維等基礎(chǔ)訓(xùn)練。有法治思維的黨政干部和國(guó)家公職人員善于從法律的角度思考和分析問(wèn)題，將法律作為判斷是非的準(zhǔn)繩，遇到問(wèn)題首先思考的是如何按法律規(guī)則做事。有法治能力的黨政干部和國(guó)家公職人員遇到問(wèn)題時(shí)首先看有無(wú)現(xiàn)行的法律制度可以解決，有則嚴(yán)格執(zhí)行，依法辦事；無(wú)則制定規(guī)范性文件，使做事有法可依。有邏輯思維能力的黨政干部和國(guó)家公職人員善于冷靜獨(dú)立思考，能夠在紛繁復(fù)雜的情勢(shì)中保持清醒。這種對(duì)職權(quán)行為的自我約束，可以有效地避免軟權(quán)力濫用。

要完善軟硬結(jié)合的軟權(quán)力監(jiān)督制度與執(zhí)行。經(jīng)過(guò)多年探索，對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督已經(jīng)形成多項(xiàng)制度，包括下級(jí)報(bào)告和上級(jí)聽取報(bào)告制度、談話和誡勉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度、批評(píng)和自我批評(píng)制度、巡視巡察制度、干部考察考核制度、述責(zé)述廉制度、輿論監(jiān)督制度等。提高制度的執(zhí)行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執(zhí)行，另一方面要改進(jìn)制度執(zhí)行的整體環(huán)境，共同作用于制度執(zhí)行。

要鼓勵(lì)下屬和相對(duì)人對(duì)濫用軟權(quán)力的行為進(jìn)行抵制。對(duì)于軟權(quán)力相對(duì)人來(lái)說(shuō)，接受軟權(quán)力濫用行為在不少情況下是迫于權(quán)勢(shì)的影響力，即使當(dāng)事人內(nèi)心抗拒，行動(dòng)上也可能選擇接受，以求自己的利益不受影響。遏制濫用軟權(quán)力的各種行為，當(dāng)事人的抵制不可缺少。這種抵制可以是下屬對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)濫用軟權(quán)力的行為提出意見；也可以是公民、法人和其他組織對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)或者國(guó)家公職人員濫用軟權(quán)力行為的申訴、控告、檢舉等。