陳世煒

摘要：本文以廣州市恩寧路歷史文化街區(qū)的更新改造作為案例，以觀察的視角，通過訪談及其對相關(guān)資料的收集和整理，梳理目前城市更新方式在我國歷史文化街區(qū)內(nèi)的局限性，最終通過相關(guān)案例的討論，探討適合國內(nèi)歷史文化街區(qū)的城市更新相關(guān)機制。

關(guān)鍵詞：歷史文化街區(qū);城市更新;容積率轉(zhuǎn)移

1 研究背景

上世紀末以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，我國城市也進入了快速轉(zhuǎn)型與擴張時期，眾多歷史悠久的歷史文化街區(qū)在新的城市功能與發(fā)展的要求下，建成環(huán)境及服務設施配套都難以滿足需求，歷史文化街區(qū)的城市更新日益受到了重視。

2 恩寧路歷史文化街區(qū)概況

恩寧路歷史文化街區(qū)位于廣東省廣州市荔灣區(qū)，以恩寧路為主骨架。其東起寶華路，與第十甫路相連;西北至多寶路，與龍津西路相連。內(nèi)街內(nèi)巷的建筑則多為低樓、密集的普通民居，建筑質(zhì)量、采光、通風、衛(wèi)生等環(huán)境條件較差，內(nèi)部也擁有八和會館、李小龍祖居等眾多文物保護單位和歷史價值較高的建筑。

3歷史文化街區(qū)內(nèi)市場化城市更新的局限性

3.1歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃對于建筑高度的限制

按照2017年12月公示的《恩寧路歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》，核心保護范圍內(nèi)，維持現(xiàn)狀建筑高度不變，新建或擴建的必要的公共服務設施高度不應高于街區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)風貌建筑的高度，并控制在 12 米以下，同時應滿足文物保護單位、歷史建筑對周邊建筑高度的要求。歷史文化街區(qū)的建設控制地帶內(nèi)，維持現(xiàn)狀建筑高度不變，新建或擴建的建筑高度控制在 18 米以下 ，同時應滿足文物保護單位、歷史建筑保護規(guī)劃對其周邊建筑高度的要求，以及城市視廊、街景、對景等對建筑高度的要求。

在此限制條件下恩寧路歷史文化街區(qū)在更新思路中需要維持其高密度低容積率的形態(tài)。 而通過市場化手法進行更新，其中一項重要的變化就是容積率的提升，針對恩寧路難以提升容積率的情況，難以實現(xiàn)城市更新后的收益。

3.2 獲益人群的局限性

恩寧路歷史文化街區(qū)內(nèi)建筑產(chǎn)權(quán)較復雜，據(jù)統(tǒng)計，公房約占街區(qū)內(nèi)總建筑數(shù)量的12%，公屋的產(chǎn)權(quán)目前于政府所有。根據(jù)調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，公房的居住者多為低收入老者和清潔工人，每月需向政府繳納100元左右租金。由于不具有房屋產(chǎn)權(quán)，城市更新后，他們無法獲得任何利益，并且可能將失去低廉租金的住處，無法承擔城市其他區(qū)位正常租金的他們，將會無家可歸。一位居住于永慶坊公房的租戶向筆者表示曾有地產(chǎn)公司承諾向其提供于其他物業(yè)處的房屋，并收取與目前相同的租金，但公屋租戶因為擔心合約缺乏保障性而沒有答應。

4歷史文化街區(qū)內(nèi)城市更新的機制探討

4.1 建立容積率轉(zhuǎn)移制度

容積率轉(zhuǎn)移制度，即允許原屬一宗土地上的可建設容積一部分或全部轉(zhuǎn)移至另一宗可供建設用地上。在歷史街區(qū)保護與更新過程中的容積率轉(zhuǎn)移，是指在歷史文化風貌區(qū)的建設控制范圍內(nèi)，因保護需要而使開發(fā)的建筑容積率受到限制的部分，在符合城市規(guī)劃的條件下，可以轉(zhuǎn)移到同一規(guī)劃地區(qū)內(nèi)其他任一非保護地區(qū)，適當提高建筑容積率的補償開發(fā)策略。在西方國家，容積率獎勵制已經(jīng)是發(fā)展得較為成熟的一種規(guī)劃控制手段。

某房地產(chǎn)項目位于北京路歷史文化街區(qū)內(nèi)，歷史上曾批復該項目建筑高度最高158米。由于該項目為廣州名城保護規(guī)劃范圍內(nèi)的歷史審批項目，且項目位置對名城和文物保護具有重要意義，市規(guī)委會審議后，要求該項目建筑高度由158米降低至120米，降低38米。相應減少的開發(fā)量則轉(zhuǎn)移至該公司東莞莊路住宅項目中。

4.2 第三方參與

第三方參與則是指第三方以中立的身份，在城市規(guī)劃中的參與。隨著我國對公民社會理念認識的加深，以NGO為主的第三方組織得到了快速的發(fā)展，并且逐步介入到城市的發(fā)展中來。第三方的專業(yè)知識能力能夠提升公眾的參與能力，影響公眾參與的方式，提升參與的效率;而第三方的中立的立場，在一定程度上能夠成為公眾與政府溝通的中介，更好的協(xié)調(diào)利益，化解沖突[1]。

第三方一般由不帶利益關(guān)系的中立的角色擔任，較容易獲得對立的雙方的信任。因為政府部門對于居民對話要求的拒絕與回避，居民內(nèi)心將政府放于對立面，產(chǎn)生不信任，這將導致政府后續(xù)措施甚至是補償措施較難開展。小組提升了居民保護家園的意識，而不是僅僅對拆遷賠償?shù)脑V求;另外，小組利用專業(yè)知識，把居民對規(guī)劃的意見和建議進行專業(yè)化的表達，使得其能夠與政府相關(guān)部門以及規(guī)劃師進行溝通交流。小組實際上成為了居民與政府之間溝通的“橋梁”[2]。

在第三方介入后，通過認真研究和訪談，在理性的態(tài)度下，整合包括居民的意見和專家的意見，以便更好地與政府及其有關(guān)規(guī)劃人員溝通。第三方的行為直接提高了公眾的參與能力，也為公眾提供了參與的示范[3]。

而目前在恩寧路，由中山大學與華南理工大學等機構(gòu)共同組成的第三方機構(gòu)，在政府、市場、居民的博弈中發(fā)揮了重要角色，開展定期走訪、發(fā)動居民、業(yè)主單位等參與工作坊探，解答街區(qū)提出的疑問，對社區(qū)反映的問題辦理情況進行跟蹤，參與協(xié)調(diào)、協(xié)助規(guī)劃、建設、更新等部門推進問題的解決，成功推動了永慶坊二期的落成，令恩寧路成為了廣州歷史文化街區(qū)更新改造的標桿[4]。

5 結(jié)語

本文從容積率的限制及受益主體的局限影響了公眾參與的進展入手，簡要介紹了歷史文化街區(qū)內(nèi)城市更新的局限性，同時結(jié)合相關(guān)案例提出相關(guān)解決建議，以期能對未來歷史文化街區(qū)內(nèi)城市更新項目發(fā)揮一定作用，更好的改善舊城人居環(huán)境，締造幸福城市。

參考文獻

[1]謝世雄，周躍云，李昊.公平與效率，承上啟下構(gòu)建第三方規(guī)劃[A].中國城市規(guī)劃學會.多元與包容——2012中國城市規(guī)劃年會論文集（13.城市規(guī)劃管理）[C].中國城市規(guī)劃學會：中國城市規(guī)劃學會，2012：9.

[2]劉垚，田銀生，周可斌.從一元決策到多元參與——廣州恩寧路舊城更新案例研究[J].城市規(guī)劃，2015，39（08）：101-111.

[3]吳祖泉.解析第三方在城市規(guī)劃公眾參與的作用——以廣州市恩寧路事件為例[J].城市規(guī)劃，2014（02）：62-68+75.

[4]丁曼馨.城市更新改造的工作機制創(chuàng)新：廣州經(jīng)驗[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2021，42（04）：46-47.