都夢蝶，王洛忠

(北京師范大學 政府管理學院，北京 100875)

政策執(zhí)行作為人類社會秩序維持最為主要的社會現象之一，歷來受到廣泛重視。從研究情況看，西方政策執(zhí)行研究由來已久，形成三代研究熱潮。第一代“自上而下”研究路徑強調中央政府在政策執(zhí)行過程中的關鍵性作用(1)Matland Richard，“Synthesizing the implementation literature：The ambiguity-conflict model of policy implementation”，Journal of public administration research and theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.；第二代“自下而上”研究路徑強調基層行動者之間的分權、網絡關系等對政策執(zhí)行的影響(2)Berman Paul，“The study of macro- and micro-implementation”，Public Policy，Vol.26，No.2，1978，p.157.(3)Hjern Benny，“Implementation research—the link gone missing”，Journal of public policy，Vol.2，No.3，1982，pp.301-308.；第三代“綜合”研究路徑，運用整體性視角綜合考察決策者和基層行動者對政策結果的影響(4)Elmore Richard，“Backward mapping：Implementation research and policy decisions”，Political science quarterly，Vol.94，No.4，1979，pp.601-616.。相比而言，中國政策執(zhí)行研究起步雖晚，但研究力度與影響深刻。20世紀90年代以“政策執(zhí)行”為主題的文獻大量涌現，許多學者試圖運用西方理論或模型解釋、指導中國政策執(zhí)行實踐。21世紀以來，隨著對中國情境獨特性的認知深入，一些中國學者開始對西方理論進行適用性修正，或基于中國實踐構建本土理論模型，如“政策變通”(5)陳振明：《政策科學：公共政策分析導論》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第289-294頁?！盎硬┺摹?6)齊杏發(fā)：《當代中國政策執(zhí)行的內部運行機制研究——基于南方某黨工委職能履行案例的微觀分析》，《理論探討》2007年第5期?！盎鶎庸仓\”(7)周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期?！皩蛹壨苿?策略響應”(8)王亞華：《中國用水戶協(xié)會改革：政策執(zhí)行視角的審視》，《管理世界》2013年第6期?！罢{試性、行政性、實驗性、象征性執(zhí)行”(9)楊宏山：《創(chuàng)制性政策的執(zhí)行機制研究——基于政策學習的視角》，《中國人民大學學報》2015年第3期?！岸鄬傩灾卫怼?10)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經驗》，《中國社會科學》，2011年第5期?！罢蝿菽堋?11)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。等。中國政策執(zhí)行研究發(fā)展至今，與西方話語體系下的理論模型不斷磨合、碰撞、超越，歷時性展現出中國獨特情境下政策執(zhí)行實踐的動態(tài)性與復雜性特征。本文對2010—2020年中國政策執(zhí)行研究文獻進行綜述，描繪中國政策執(zhí)行研究全新圖景，總結梳理演化特征，并對未來研究趨勢進行了設想。

一、中國政策執(zhí)行研究圖景描繪

文獻計量學是數學及統(tǒng)計學方法應用于圖書情報領域而形成和發(fā)展起來的，它以科技文獻的各種外部特征作為研究對象，采用數學與統(tǒng)計學方法來描述、評價和預測科學技術現狀與發(fā)展趨勢(12)朱亮、孟憲學：《文獻計量法與內容分析法比較研究》，《圖書館工作與研究》2013年第6期。。文獻計量法通常借助分析軟件，以可視化的形式直觀、清晰地展示文獻分析結果。CiteSpace以其人性化的操作界面、較強的數據處理能力、強大的繪圖功能，成為國內外學者使用較多的科學知識圖譜繪制工具。本文借助CiteSpace，通過對樣本數據的可視化分析，試圖展現中國政策執(zhí)行研究的全新圖景與演化特征，對未來研究進行展望。以中國知網(CNKI平臺)作為樣本來源數據庫，在“期刊”分類下進行中文文獻的高級檢索，檢索條件為：主題=“政策執(zhí)行”；時間跨度=2010—2020年；期刊來源=核心期刊+CSSCI；檢索條件=精確，共得檢索結果2615條(具體檢索時間段為2010年1月1日至2020年12月31日)。人工刪除期刊會議征稿、卷首語、個人學術成果介紹、科研機構介紹、書評以及不以“政策執(zhí)行”為研究對象的不相關條目，除重以后最終得到1538篇文獻。

(一)基本現狀

1.發(fā)文量與核心作者。如圖1所示，從年度發(fā)文量來看，中國政策執(zhí)行研究數量整體呈現波動式的上升趨勢，展現了中國政策執(zhí)行研究漸趨繁榮的態(tài)勢。其中在2017—2018年發(fā)文量增長幅度最大，由原來的128篇猛增至199篇，增長率約為55.47%。通過對比發(fā)現，2018年文獻中最為突出的關鍵詞為“精準扶貧”，原因在于2017年10月，黨的十九大報告將“堅持精準扶貧、精準脫貧”寫入其中，把深入開展脫貧攻堅作為新時代中國特色社會主義思想基本方略，將脫貧攻堅作為決勝全面小康三大攻堅戰(zhàn)之一，擺到治國理政的重要位置。許多學者紛紛圍繞“精準扶貧”政策執(zhí)行問題展開研究，獻言建策，導致文獻量激增(如表1所示)。

圖1 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究年度文獻分布

表1 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究高頻作者及高被引文獻(篇數≥4篇)

通過對文獻第一作者發(fā)文量及其被引頻次最高文獻的相關統(tǒng)計發(fā)現，發(fā)文量最高的作者是國家教育行政學院教研部的蔣園園；比較每一位作者被引頻次最高文獻的被引次數發(fā)現，武漢大學政治與公共管理學院的丁煌以91次位居第一。整體來看，發(fā)文頻次較高的作者可以根據研究領域劃分為三大類：一類從事公共管理與公共政策研究，代表學者有丁煌、劉雪明、宋雄偉、楊宏山、郭小聰等；一類從事教育研究，代表學者有李孔珍、姚松、孫科技、江鳳娟等；一類從事體育研究，代表學者有潘凌云、劉紅建及楊成偉。

2.研究機構與期刊分布。從研究機構來看，發(fā)文頻次最高的機構為中國人民大學公共管理學院，武漢大學政治與公共管理學院、南京大學政府管理學院緊隨其后。北京憑借其優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，擁有中國人民大學公共管理學院、清華大學公共管理學院、北京大學教育學院、北京師范大學教育學部等研究機構，成為了中國政策執(zhí)行研究的學術重鎮(zhèn)(如圖2、表2所示)。

圖2 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究作者與機構分布共現

表2 2010—2020年中國政策執(zhí)行發(fā)文機構相關統(tǒng)計

從期刊分布來看，刊載量最大的是《中國行政管理》；其次，《教育理論與實踐》《人民論壇》《現代教育管理》《教育發(fā)展研究》《領導科學》《公共管理學報》《云南行政學院學報》《職教論壇》以大于20篇的刊載量居于前列；此外，《教育學術月刊》《中國教育學刊》《理論導刊》《北京行政學院學報》《審計研究》《行政論壇》等以大于等于10篇的刊載量緊隨其后。整體來看，期刊所偏重的學科領域主要有公共管理與公共政策、教育兩大類(如圖3所示)。

圖3 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究期刊分布

(二)研究熱點

表3 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究熱門關鍵詞(頻次≥9)

通過對政策執(zhí)行研究關鍵詞頻次與中心性統(tǒng)計發(fā)現，地方政府、政策執(zhí)行力、影響因素、教育政策執(zhí)行、政策工具、政策執(zhí)行偏差、國家治理、精準扶貧等成為熱門關鍵詞。按照中心性高低程度排列發(fā)現，政策執(zhí)行研究主體以地方政府為主，政策執(zhí)行的影響因素、政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行工具成為熱點。為了更為科學、直觀展現中國政策執(zhí)行的熱點議題，利用軟件繪制出關鍵詞聚類圖譜(如圖4所示)。

圖4 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究關鍵詞聚類

根據關鍵詞聚類圖譜，查閱具體文獻發(fā)現，聚類編號可分為兩類：一類展現中國政策執(zhí)行研究熱點議題，包含政策執(zhí)行偏差研究、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行效果研究、政策執(zhí)行工具研究四個方面；另一類展現中國政策執(zhí)行研究熱點政策領域，包含鄉(xiāng)村政策和教育政策。

1.研究議題。如表4所示，一是政策執(zhí)行偏差研究。始終貫穿政策執(zhí)行研究的問題是：政策目標與政策實際效果之間巨大“鴻溝”產生原因以及“鴻溝”如何消弭，政策執(zhí)行偏差研究正是對這一問題的關切與回應。具體問題有：政策執(zhí)行偏差的形成，如李偉權等通過構建“激活—應用”分析框架，對一個街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心的家庭醫(yī)生政策執(zhí)行進行了案例剖析，探究政策執(zhí)行偏差形成的原因(13)李偉權、黃揚：《政策執(zhí)行中的刻板印象：一個“激活-應用”的分析框架》，《公共管理學報》2019年第3期。；政策執(zhí)行與其他政策過程的偏差，如鄭路等把政策制定和執(zhí)行視為完整過程來考察，以“網約車”政策為例，指出地方政府“嚴于制定，寬于執(zhí)行”，造成政策執(zhí)行偏差(14)鄭路、蔣理慧：《政策制定與執(zhí)行之間的偏差何以產生——以地方政府對“網約車”的管理為例》，《江蘇社會科學》2019年第4期。。二是政策執(zhí)行影響因素。政策執(zhí)行影響因素研究呈現多元化特征，不同學者對其研究側重不同：如郭小聰等研究的是政策執(zhí)行互動策略的影響因素，以第一書記駐村扶貧為例展現時間壓力、利害關系、信息傳遞的充分程度、貧困戶自身的參與意愿等因素對政策執(zhí)行互動策略的影響(15)郭小聰、吳高輝：《第一書記駐村扶貧的互動策略與影響因素——基于互動治理視角的考察》，《公共行政評論》2018年第4期。；如趙天航研究的是政策執(zhí)行彈性度的影響因素，認為時間的變化、行政層級的高低、發(fā)文部門數量的多寡對政策執(zhí)行中的彈性度設置具有重要影響(16)趙天航：《“三農”政策執(zhí)行彈性度的影響因素研究——基于252個“三農”政策文本的分析》，《長白學刊》2019年第2期。。 三是政策執(zhí)行效果研究?？煞譃槿齻€方面：首先對政策執(zhí)行效果的評估，如楊麗麗等認為對政策執(zhí)行非預期結果評估需要去除因環(huán)境因素產生的非政策影響，明確評估標準和指標，并對其正、負收益進行衡量(17)楊麗麗、龔會蓮：《公共政策非預期結果的產生及其評估》，《云南行政學院學報》2015年第2期。；其次對政策執(zhí)行效果影響因素的研究，如何文盛等基于扎根研究方法深入挖掘“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行績效偏差的影響因素(18)何文盛、何志才、唐序康、包麗美：《“一事一議”財政獎補政策績效偏差及影響因素——基于甘肅省10個縣(區(qū))的質化研究》，《公共管理學報》2018年第2期。；最后對政策執(zhí)行效果的跟蹤審計，如靳思昌認為對公共政策執(zhí)行跟蹤審計可提高執(zhí)行效率，確保政策目標順利實現(19)靳思昌：《公共政策執(zhí)行跟蹤審計與國家治理》，《財會月刊》2017年第16期。。四是政策執(zhí)行工具研究。政策工具在執(zhí)行過程中的作用分析可分為兩方面：一方面分析執(zhí)行過程中政策工具的類型及功能，如張靈通過對教育流動政策執(zhí)行中政策工具類型及功能的分析，發(fā)現其雙重執(zhí)行路徑存在內在沖突，導致政策執(zhí)行的非預期結果(20)張靈：《教育流動政策的執(zhí)行路徑沖突及其非均衡效應》，《教育發(fā)展研究》2016年第Z2期。；另一方面研究政策執(zhí)行中的政策工具選擇，如李元珍通過對地票政策前后兩個截然不同的執(zhí)行境遇的案例分析，發(fā)現必須通過政策工具的綜合運用才有可能實現政策網絡的互動，最終實現政策的順利執(zhí)行(21)李元珍：《政策網絡視角下的府際聯(lián)動——基于重慶地票政策執(zhí)行的案例分析》，《中國行政管理》2014年第10期。。

表4 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究議題聚類標識

2.政策領域。如表5所示，主要分三大類：一是鄉(xiāng)村政策。黨的十九大報告指出，農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。盡管研究者學科背景多元，鄉(xiāng)村政策始終是大家關注的重點領域，內容聚焦于三個方面：首先是土地流轉政策，如翁士洪通過對小崗村的農村土地流轉政策執(zhí)行情況的分析，探究政策執(zhí)行偏差的原因，為提高農村土地流轉政策效率建言獻策(22)翁士洪：《農村土地流轉政策的執(zhí)行偏差——對小崗村的實證分析》，《公共管理學報》2012年第1期。；其次是惠農政策，如葉敏以地方新農村建設的政策過程為例，討論地方官員在惠農政策執(zhí)行中熱衷投入重金打造亮點工程的現象(23)葉敏：《政策執(zhí)行的“亮點工程”及其生產邏輯——以X市新農村建設的政策過程為討論基礎》，《甘肅行政學院學報》2016年第6期。；最后是精準扶貧政策，如李金龍等發(fā)現精準扶貧政策執(zhí)行領域形式主義問題突出，認為目標群體參與可促使精準扶貧政策執(zhí)行克服“面子工程”現象，真正實現政策目標(24)李金龍、董宴廷：《目標群體參與精準扶貧政策執(zhí)行的現實困境與治理策略》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2019年第6期。。二是教育政策。教育政策執(zhí)行研究者大部分具有教育學相關學科背景，研究視角、理論工具以借鑒公共管理等學科為主。如衣華亮等學者采用制度分析視角來研究教育政策執(zhí)行的偏離，試圖解釋導致教育政策執(zhí)行偏離的制度原因(25)衣華亮、夏丹丹：《轉型期教育政策執(zhí)行偏離探析：制度分析視角》，《現代教育管理》2015年第9期。；孫科技借助整體性治理視角，以異地高考政策執(zhí)行為案例，探究教育政策執(zhí)行碎片化及其防治策略(26)孫科技：《教育政策執(zhí)行碎片化及其防治策略：一個整體性治理的視角》，《教育發(fā)展研究》2018年第1期。。三是環(huán)境政策。環(huán)境政策側重于探討環(huán)境政策的執(zhí)行效果及其影響因素，如王洛忠等借助“模糊—沖突”框架探討“限塑令”執(zhí)行遭遇阻滯的原因(27)王洛忠、都夢蝶：《“限塑令”執(zhí)行因何遭遇阻滯？——基于修正后“模糊—沖突”框架的分析》，《行政論壇》2020年第5期。。

表5 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究領域聚類標識

二、中國政策執(zhí)行研究演化分析

通過對政策執(zhí)行研究關鍵詞時區(qū)演化圖譜的繪制可以發(fā)現(如圖5、表6所示)，一些政策執(zhí)行研究議題貫穿始終，如政策執(zhí)行力、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行困境等。在研究對象方面，“新農合”“退耕還林”“精準扶貧”“校園足球”等一些具有時代特征的政策成為學者競相研究的對象；在理論工具方面，“國家治理”“整體性治理”“政治激勵”“模糊性”等為政策執(zhí)行研究提供分析視角與框架。研究議題變化不大，研究對象與理論工具變化較為顯著，具備時代特征。

圖5 2010—2020年中國政策執(zhí)行研究關鍵詞時區(qū)演化

表6 關鍵詞突現指標(前20位)

突現強度最高的詞為“精準扶貧”，高達12.1156；突現時間段最長的詞為“政策執(zhí)行力”，跨度為2010—2014年。結合時區(qū)演化圖譜和相關文獻，中國政策執(zhí)行研究在2010—2020年發(fā)生了三個較為明顯的變化，分別為研究主體的下沉、研究視角的內卷以及研究范圍的溢散。

(一)研究主體下沉：從中央到地方

研究主體是對政策執(zhí)行產生重要影響的組織或個人。“中央政府”與“地方政府”作為政策執(zhí)行研究主體，突現時間段分別為2011—2012年和2012—2014年，強度分別為2.5048和4.4529。以“中央政府”為研究主體，一些學者認為中央政府在“自上而下”的政策執(zhí)行過程中起著關鍵性作用；以“地方政府”為研究主體，一些學者認為地方政府在執(zhí)行過程中扮演重要角色，是政策落地的關鍵環(huán)節(jié)。結合“執(zhí)行策略”(2016—2017年，2.6267)“基層治理”(2018—2020年，3.7958)，發(fā)現政策執(zhí)行研究主體發(fā)生了從中央到地方的下沉。一方面，地方政府在政策執(zhí)行過程中肩負雙重角色，既是執(zhí)行者，也是政策執(zhí)行過程中的再制定者，地方政府的雙重角色特征對政策執(zhí)行過程的影響引起一些學者的興趣，如江鳳娟認為基本官員在不同情景中與不同的政策利益相關者交互，政策執(zhí)行過程也成為了政策的“再制定”過程，對政策執(zhí)行產生重要影響(28)江鳳娟：《教育政策執(zhí)行中基層官員的決策困境——X省A小學撤并過程的案例研究》，《教育學術月刊》2010年第11期。。另一方面，地方官員的主觀行為使得政策執(zhí)行在地方層面面臨諸多難題與考驗，如楊帆等學者認為，“街頭官僚”在政策執(zhí)行中的規(guī)則遵從與否與其擁有的自主性密切相關(29)楊帆、王詩宗：《基層政策執(zhí)行中的規(guī)則遵從——基于H市5個街道的實證考察》，《公共管理學報》2016年第4期。，對政策執(zhí)行過程產生重要影響。

(二)研究視角內卷：從理論到應用

研究視角是研究者切入問題時所用的理論或模型。前20位突現關鍵詞中幾乎不包含理論模型或框架，對理論模型本身的研究似乎停滯不前。在中國政策執(zhí)行研究的起步階段，側重于對西方政策執(zhí)行理論的引入與介紹；現階段應用西方理論或模型解決中國政策執(zhí)行問題占據主流。盡管一些學者嘗試從實踐中構建并檢驗本土理論與模型，仍舊無法跳出西方政策執(zhí)行研究的三條路徑，本土理論或模型的解釋力有待于實踐與時間的檢驗。一方面，以西方理論模型為研究視角進行案例分析，仍為中國政策執(zhí)行研究的主要范式，如官華基于模糊—沖突模型，以社區(qū)教育政策執(zhí)行為例，認為試驗性執(zhí)行是社區(qū)教育政策在各地執(zhí)行中出現較大差異性局面的關鍵因素(30)官華、楊釙：《社區(qū)教育政策執(zhí)行差異性研究——基于模糊-沖突模型的分析》，《職教論壇》2018年第9期。，鮮少與西方理論發(fā)生對話。另一方面，缺乏理論框架的對策建議型研究依然占據一席之地，如寧德鵬等重點分析了當前創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行的諸多問題之后，從宣傳渠道、法律、府際、評估等方面提出了具有針對性的對策建議(31)寧德鵬、葛寶山、金志峰：《我國創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行中的問題與對策研究》，《中國行政管理》2017年第4期。，理論研究稍顯不足。

(三)研究范圍溢散：從孤立到聯(lián)結

研究范圍是指研究者所要研究的政策階段。政策執(zhí)行是政策制定后的環(huán)節(jié)，又是政策評估環(huán)節(jié)的基礎，現階段政策執(zhí)行研究已經不單單被視作獨立于其他階段的環(huán)節(jié)，一些學者放眼于完整的政策過程鏈，不再滿足于將目光僅聚焦于孤立的政策執(zhí)行過程，而是與政策制定、政策評估環(huán)節(jié)相互交織，研究范圍發(fā)生溢散效應。一方面，政策執(zhí)行與政策制定交織，如吳開松等將政策制定與政策執(zhí)行關系比作上通下堵的城市“立交橋”，認為政策制定的科學化民主化程度低，導致基層執(zhí)行主體存在“不求百姓拍手，只求領導點頭”現象(32)吳開松、楊愛琴：《公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現象分析》，《學習與實踐》2018年第6期。，將政策執(zhí)行問題與政策制定環(huán)節(jié)緊密相連。另一方面，政策執(zhí)行與政策評估聯(lián)結，通過構建評價體系，對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進行評估。如劉雪明等基于平衡積分卡理論，重新構建了地方政府政策執(zhí)行力評價體系(33)劉雪明、廖東嵐：《基于平衡計分卡的地方政府政策執(zhí)行力評價體系構建研究》，《社會科學》2013年第9期。。

三、結論

通過對2010—2020年中國政策執(zhí)行研究論文的綜述發(fā)現，中國政策執(zhí)行研究整體呈現繁榮態(tài)勢，以公共管理學科、教育學科為背景的學者是參與研究的主要力量。在研究熱點方面，政策執(zhí)行偏差研究、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行效果研究、政策執(zhí)行工具研究成為熱點議題，鄉(xiāng)村政策與教育政策是熱點政策領域。在演化趨勢方面，中國政策執(zhí)行研究發(fā)生了三個顯著變化：一是研究主體從中央到地方的下沉，具體表現在地方政府的雙重角色與“街頭官僚”對政策執(zhí)行的影響；二是研究視角從理論到應用的內卷，具體表現為對西方理論模型的依賴與理論對話的缺乏；三是研究范圍從孤立到聯(lián)結的溢散，具體表現為政策執(zhí)行與政策制定、政策評估的交織與聯(lián)結。在這一過程中，理論模型與研究問題的不相適配、本土化理論模型構建的解釋力困境等問題一定程度上加劇了中國政策執(zhí)行研究的內卷化程度。當然，對于未來的中國政策執(zhí)行研究，學者關注的基本問題不會變，但政策執(zhí)行情境隨著時間、實踐在發(fā)生改變。不同情境下的政策執(zhí)行研究具有不同研究目標，預測未來政策執(zhí)行研究應該集中在以下三個主要方向。

(一)國家治理體系建設

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！?國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現，是在黨領導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。任何制度的落實都離不開政策執(zhí)行的關鍵環(huán)節(jié)，目前中國政策執(zhí)行研究所呈現出的學科多元化，割裂了政策執(zhí)行作為國家治理能力重要表征的完整性，加劇研究內卷化效應。在整合國家治理能力體系的同時，如何安排政策執(zhí)行在其中的角色與作用，防止政策執(zhí)行在不同學科領域陷入自說自話的泥潭；如何將其歸還原本的政策過程鏈條，削弱政策執(zhí)行與其他環(huán)節(jié)的脫節(jié)性；如何處理好政策模糊性與執(zhí)行之間的關系，在面對復雜執(zhí)行環(huán)境的情況下規(guī)范政策執(zhí)行，上升為制度建設層面，這些都是未來政策執(zhí)行研究急需思考的內容。

(二)府際網絡關系

政策執(zhí)行環(huán)境日益復雜對府際關系提出更高要求，不僅要提高府際關系對復雜執(zhí)行情境的適應能力，更要加強府際結構與執(zhí)行環(huán)境變化的動態(tài)同步性。 盡管“條條塊塊”結構在面對一些政策執(zhí)行問題時表現出強大的動員能力與組織能力，但隨著政策生態(tài)環(huán)境的變化，這一結構所暴露出來的僵直性與碎片化弊端，將難以適應中國未來所要面臨的復雜嵌套性問題。如何在國家面對重大危機事件時避免政策執(zhí)行“各自為政”的尷尬困境；如何推動橫向與縱向政府間的網絡合作與共贏生態(tài)發(fā)展；如何在政策執(zhí)行過程中利用政策工具的組合構筑府際網絡關系，這些均為未來政策執(zhí)行研究需要解決的問題。

(三)基層治理困境破解之道

基層治理中的政策執(zhí)行，既面臨自上而下的層層加碼問題，同時也面臨來自當地鄉(xiāng)土環(huán)境與缺乏規(guī)范程序指導的壓力，“街頭官僚”問題更是將矛盾直指基層干部。其中，正式制度與非正式制度的沖突，既體現了基層治理邏輯中非人格化的科層理性，也體現了差序格局的關系理性和趨利避害的工具理性(34)鄭娜娜、許佳君：《政策執(zhí)行與基層治理——基于水庫移民后期扶持項目的案例分析》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期。。三種理性的混雜與交織，為基層治理與政策執(zhí)行帶來挑戰(zhàn)，運動式治理就是這一沖突下的產物。隨著國家對農村發(fā)展的日益重視與幫扶，鄉(xiāng)村治理將成為基層治理問題暴露最為嚴重的地帶。如何在政策執(zhí)行過程中平衡科層理性、關系理性與工具理性之間的關系，如何將運動式執(zhí)行模式轉變?yōu)榭沙掷m(xù)性治理甚至制度建設，如何在鄉(xiāng)村治理實踐中總結破解難題的經驗，這些都是未來政策執(zhí)行研究亟待考慮的方面。

(四)執(zhí)行能力提升機制

在更加微觀的執(zhí)行能力層面，好的政策執(zhí)行力需要系統(tǒng)、靈活、精巧的機制設計，未來的政策執(zhí)行研究將在這方面得以加強。一方面，政策執(zhí)行已經不再局限于“執(zhí)行”這一個動作，逐漸與政策工具的選擇，以及后續(xù)的評估、監(jiān)督、反饋、調適、追責等環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，它們共同構成完整的政策執(zhí)行系統(tǒng)。通過考察政策執(zhí)行過程中的工具選擇與工具失靈問題，對執(zhí)行效果進行審計、評估與監(jiān)督，從而對政策執(zhí)行進行有效地反饋與調適，對于執(zhí)行過程中的失誤與問題進行有效地責任追查。另一方面，系統(tǒng)的穩(wěn)定、有效運行有賴于機制設計，機制設計的維度也并非是單一扁平的，目前已有研究從政策執(zhí)行的動力機制、學習機制、激勵機制、監(jiān)督機制、保障機制、調節(jié)機制(糾偏機制)等方面展開研究，它們出于各自不同的目標和作用，討論政策執(zhí)行機制設計的不同模塊，未來的政策執(zhí)行研究將重點討論這些機制間的關系與互動如何構成一個完整、動態(tài)的政策執(zhí)行系統(tǒng)，從而從制度設計的較深層面概括總結出中國政策執(zhí)行完整的邏輯鏈條。