于小強，鄧聰慧，劉文蕙

(1.中南大學 a.公共管理學院； b.地方治理研究院，長沙 410083；2.中共揭陽市委黨校，廣東 揭陽 522000)

提要：從科層制理論與渠道權力理論視角，提出“政治權力結構-權力運行規(guī)則”的融合性分析框架，對湘江新區(qū)與屬地行政區(qū)的融合發(fā)展機理開展定性分析。研究發(fā)現(xiàn)，湘江新區(qū)與行政區(qū)之間的融合發(fā)展得益于兩區(qū)“合二為一”的領導權力運行機制，這種運行機制能夠最大限度平衡兩者在功能、發(fā)展目標、經(jīng)濟利益、政治利益方面的差異，借助高層級的行政關系使兩者開展合作，進而促使“兩區(qū)”之間形成高級的協(xié)調機制，而國家和省政府對湘江新區(qū)高級別的賦權支持和政策扶持形成的經(jīng)濟激勵機制，在微觀上促成“兩區(qū)”融合發(fā)展。研究對融合發(fā)展的現(xiàn)實啟示在于，一是要從頂層設計層面理順權力主體的體制機制關系，讓“兩區(qū)”融合發(fā)展的經(jīng)濟目標從根本上趨于一致，配套相應的行政績效考核體系和政策激勵；二是用“單頭多線領導”取代“雙線并行”的領導方式，高層級行政機構要為“兩區(qū)”協(xié)調發(fā)展提供政治保障；三是善用經(jīng)濟政策，通過財政扶持、人才引進、教育醫(yī)療資源傾斜等配套措施聯(lián)動，實現(xiàn)區(qū)域融合共贏。

一、問題緣起

國務院在2019年發(fā)布了《國務院辦公廳關于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質量發(fā)展的指導意見》，指出要優(yōu)化新區(qū)管委會機構設置，健全法治化管理機制，科學確定管理權責，進一步理順與所在行政區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)各類園區(qū)、功能區(qū)的關系。研究推動有條件的新區(qū)按程序開展行政區(qū)劃調整，促進功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展。國家級新區(qū)是指由國務院批準設立，并且承擔國家重大發(fā)展與改革開放戰(zhàn)略任務的綜合功能區(qū)。截止到2017年，我國共成立19個國家級新區(qū)。在國家級新區(qū)的運行中，大體形成3種組織管理型體制：以浦東新區(qū)為代表的政府型、以舟山群島新區(qū)為代表的政區(qū)合一型以及大多數(shù)國家級新區(qū)采取的管委會型。目前，這3種組織管理型體制仍處在動態(tài)發(fā)展之中，政區(qū)合一型和管委會型分別是一種在國家級新區(qū)開發(fā)建設階段中普遍采用的任務型、過渡型組織。并且，實務界與理論界一般認為政區(qū)合一型的國家級新區(qū)發(fā)展到一定的成熟階段，其組織管理型體制將逐漸發(fā)展成為一級政府實體[1]。由于政府型的國家級新區(qū)已是一級政府實體，并具備完整的行政管理權限，不存在功能區(qū)與行政區(qū)(以下簡稱“兩區(qū)”)融合發(fā)展一說，而政區(qū)合一型的國家級新區(qū)與行政區(qū)的地理范圍重合，新區(qū)管委會和行政區(qū)政府實行合署辦公，實際上是“一套人馬、兩塊牌子”。因此，以上兩種組織管理型體制不在本文的討論范圍之內(nèi)，本文主要討論管委會型的國家級新區(qū)如何實現(xiàn)融合發(fā)展。

隨著全面深化改革進程的推進，不能忽略的是在國家級新區(qū)從發(fā)展到成熟之間的過渡時期，現(xiàn)行的國家級新區(qū)管理體制將面對更多、更復雜的變量關系[2]。管委會型的國家級新區(qū)，作為派出機構代表上級政府行使新區(qū)內(nèi)經(jīng)濟功能建設的經(jīng)濟權力，包括新區(qū)規(guī)劃實施、經(jīng)濟發(fā)展、項目建設和土地管理等職能，但轄區(qū)內(nèi)社會事務的行政權力主導權主要由行政區(qū)負責[3]?！皟蓞^(qū)”在合作實踐中，新區(qū)是在既有行政區(qū)基礎上重新劃定管理區(qū)域，往往與既有各層級的行政區(qū)在管理范圍、管理對象、管理職能上存在大幅度交叉和重疊；在管理模式上，新區(qū)普遍采用大部制與扁平化的行政組織架構[4]，而行政區(qū)大多沿用傳統(tǒng)科層制的行政組織架構，使“兩區(qū)”之間不具備一定的對等權力，這無疑增大了“兩區(qū)”之間的業(yè)務對接、職能協(xié)調的困難。因此，與行政區(qū)出現(xiàn)了融合發(fā)展的難點，主要集中在4個方面。一是政出多門。新區(qū)管委會的管理權限主要集中在經(jīng)濟管理職能上，具體負責新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、開發(fā)建設的統(tǒng)一規(guī)劃，很少涉及社會管理職能。管理職能仍屬于轄區(qū)內(nèi)的行政區(qū)政府(區(qū)、街道、鎮(zhèn))，容易出現(xiàn)政出多門的體制性缺陷[5]。二是職能交叉。比如說濱海新區(qū)是幾個區(qū)域的簡單組合，不是系統(tǒng)整合的有機整體，其內(nèi)部功能區(qū)、行政區(qū)和港區(qū)都有自己的管理機構和管理制度。這個復雜的系統(tǒng)面臨著管理主體之間職能交叉和沖突的現(xiàn)實[6]。三是行政沖突。管委會一般作為政府的派出機構，并沒有明確的法律主體地位，其職責是協(xié)調新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃和各組成部分的戰(zhàn)略布局，不負責新區(qū)的行政和民政事務，一旦出現(xiàn)法律和民事糾紛，容易出現(xiàn)新區(qū)和行政區(qū)之間的行政沖突[7]。四是行政協(xié)調難。新區(qū)的社會管理水平不同于行政區(qū)的社會管理水平，由于新區(qū)財政收入高、可支配財政份額高，其提供的公共服務水平通常高于周邊行政區(qū)，新區(qū)管委會行政區(qū)政府面臨的行政協(xié)調問題，是如何解決新區(qū)與行政區(qū)之間公共服務的差距[8]。

近年來，學界對“兩區(qū)”融合發(fā)展予以一定的關注，主要有3個方面：第一，總結“兩區(qū)”融合發(fā)展的模式。有學者歸納出促成經(jīng)濟功能區(qū)與行政區(qū)關系融合發(fā)展的5種模式，包括條塊協(xié)調模式、聯(lián)席協(xié)商模式、服務購買模式、職能托管模式以及園地合一模式[9]；還有學者把“兩區(qū)”區(qū)域協(xié)調機制分為4種典型類型，即中央政府主導型的區(qū)域協(xié)調機制、省內(nèi)政府引導—市場主導型的區(qū)域協(xié)調機制、省際市場主導—地方參與型的區(qū)域協(xié)調機制、省際地級市間政府主導型的區(qū)域協(xié)調機制[10]。第二，分析“兩區(qū)”融合發(fā)展中存在的問題及原因?！案母铩迸c“政策法制”之間的沖突是國家級新區(qū)的行政管理體制領域、經(jīng)濟體制改革領域和社會發(fā)展領域廣泛存在的關鍵性矛盾[11]，關于這種矛盾沖突發(fā)生的原因之一是由國家級新區(qū)管委會、新區(qū)政府職能部門、街鎮(zhèn)三者間的關系所引起，它也是國家級新區(qū)體制融合發(fā)展的關鍵問題[12]。有學者基于浙江舟山群島新區(qū)的研究，指出區(qū)域特征、規(guī)劃布局、陸海聯(lián)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、資源保障、行政運行是舟山群島新區(qū)原有行政體制障礙存在的6個維度[13]；有學者基于福建自貿(mào)試驗區(qū)的分析，提出中央事權與地方事權的關系、借鑒復制與本土經(jīng)驗的關系、改革創(chuàng)新與法治保障的關系、集中規(guī)制與分片調適的關系這4個關系的存在是影響管理體制的因素與障礙[14]。第三，“兩區(qū)”融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑。一方面，從“兩區(qū)”的合作機制和關系出發(fā)，有學者提出“復合行政”的概念試圖彌合區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突[15]；有學者研究提出促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的4種機制，即市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制[16]；有學者從“府際關系”視角出發(fā)，提出“中央政府與地方政府、地方政府之間的關系、區(qū)域協(xié)調中政府與市場之間的關系”的研究框架，指出良好的“府際關系”是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎[17]。另一方面，從理論關懷出發(fā)直指實際問題，比如把“后新公共管理”的理論應用到區(qū)域治理中將改變傳統(tǒng)科層制層級政府各自為政、各司其職的管理方式，解決區(qū)域治理中各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間相互分割的“碎片化”管理問題，同樣也能化解“新公共管理”理論中片面追求市場化、淡化政府的協(xié)調機制的潛在弊端[18]。而后，有學者依據(jù)尺度重構理論提出建立區(qū)域發(fā)展的“行政重組、空間重組、規(guī)劃重組”分析框架[19]。在此基礎上，也有學者進一步將尺度重構理論作為重塑區(qū)域競爭力的空間治理方式[20]。

綜上所述，已有研究形成了較為豐富的學術成果，不僅梳理了“兩區(qū)”之間融合發(fā)展模式，探索了“兩區(qū)”融合發(fā)展中存在的問題及原因，還提出了“兩區(qū)”融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑。但是對于“兩區(qū)”之間如何實現(xiàn)融合發(fā)展的研究呈現(xiàn)出碎片化，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，當前管委會型的國家級新區(qū)廣泛存在政出多門、職能交叉、行政沖突、行政協(xié)調難等問題，但“兩區(qū)”如何實現(xiàn)融合發(fā)展，這尚未得到充分的解釋；另一方面，學界研究主要把“后新公共管理”理論、尺度重構理論和治理理論等作為實現(xiàn)“兩區(qū)”融合發(fā)展的理論基礎，卻沒有在理論層面充分解釋“兩區(qū)”融合發(fā)展的運行機理。對此，本文嘗試構建新的分析框架解釋“兩區(qū)”融合發(fā)展的運行機理，為國家級新區(qū)的現(xiàn)代化治理提供理論借鑒。

二、理論基礎與分析框架

(一)理論基礎

國家級新區(qū)和行政區(qū)的管理體制內(nèi)部包含不同層級、不同性質的權力主體，由此形成相對復雜的權力關系。對于“兩區(qū)”融合發(fā)展的研究，本文嘗試把兩種理論進行適當融合，其一是行政領域的科層制理論，其二是經(jīng)濟領域的渠道權力理論。

馬克斯·韋伯提出的科層制理論是建立在合理性、合法性權威基礎上，理想的行政組織形式。在科層制理論的規(guī)則下，組織成員間具有明確的分工，并以制度、法規(guī)的形式加以確定，組織內(nèi)部存在自上而下的等級關系。在層級節(jié)制的權力關系中形成統(tǒng)一的指揮鏈條，組織成員依照規(guī)程展開工作，組織成員受法律法規(guī)、正式文件的約束，而不受私人好惡的影響，組織人員機構是穩(wěn)定的、專業(yè)的。

“兩區(qū)”管理體制中涉及的權力等級關系、權力合法性的強調、政治控制手段依然符合科層制理論的論述，但僅僅使用科層制理論對目前“兩區(qū)”融合發(fā)展進行解釋，顯然存在局限：(1)描述“兩區(qū)”成員的組織關系過于簡單化，忽視成員之間的互動；(2)組織結構之間的僵化，無法解釋融合發(fā)展；(3)組織成員價值預設與現(xiàn)實不符，一個追求經(jīng)濟效率，一個追求行政效率。因此，有必要再引入外部理論進行適當改造，更好地解釋“兩區(qū)”融合發(fā)展。

渠道權力理論通常用于分析營銷過程中的主客體行為，該理論具有社會交換理論、政治學和社會心理學理論的基礎，具有明顯的行為科學特征[21]。在營銷學領域中，“渠道”是指建立在分工基礎上，促使產(chǎn)品或服務順利被消費或使用的一系列相互依賴的組織。渠道權力是指一個渠道成員對另一個渠道成員行為的控制力和影響力。也有學者傾向于把渠道權力理解為一個渠道成員對另一個渠道成員的依賴程度，一方對另一方的依賴性是構成影響力產(chǎn)生的基礎[22]。渠道權力的來源主要有經(jīng)濟獎賞、強制性、專業(yè)知識性、合法性、參照性與認同感[23]。

渠道權力理論認為在渠道成員之間存在兩種相反的權力流動趨勢。由于渠道成員在功能上是相互依賴的，因而渠道系統(tǒng)中的每一個成員都有一定的渠道權力，但這種權力在渠道成員間的分配不均等，這意味著會形成不同的權力關系。然而，權力的對抗性特征使得權力關系內(nèi)部存在一種促使權力趨向平衡的動力機制，即權力主體行使權力會誘發(fā)抵消性的權力與之對抗，從而削弱權力主體的影響力。因此，從渠道權力的工具性出發(fā)，渠道權力主體受經(jīng)濟利益的驅動致力于保持或加大這種權力的非均衡狀態(tài)。渠道權力正是在這兩種力量的作用下，在均衡與非均衡之間變化。渠道權力的不均衡分配及動態(tài)調整，使得權力主體和權力客體有動機采取相異的行為策略，以提升自己的權力地位[24]。

渠道權力理論中涉及的“渠道權力”(渠道成員)、“渠道”概念具有很高的靈活性，可以用于描述包括科層制在內(nèi)的一般組織形式，“平衡的動力機制”與“理性經(jīng)濟人”假定更符合政府機構真實的運行狀態(tài)，對非制度性權力來源的承認能夠對科層制單一的合理、合法權威進行有益補充。但渠道權力理論用于分析“兩區(qū)”管理體制問題仍然面臨對合法性、政治性強調不足和視角過于微觀的局限。

(二)分析框架

從科層制理論和渠道權力理論視角同時出發(fā)，可以將管委會型的國家級新區(qū)以及與中央到地方的多層級政府之間，視為權力渠道的兩極(即渠道成員)，在現(xiàn)行體制下，其間的相互關系就構成一個復雜的行政渠道權力系統(tǒng)。原因在于：一方面，在國家重大發(fā)展與改革開放戰(zhàn)略布局中，中央政府是國家級新區(qū)戰(zhàn)略的決策者，國家級新區(qū)是中央政府的執(zhí)行代理人，省政府是國家級新區(qū)與地方政府之間的協(xié)調者，地方政府是國家級新區(qū)戰(zhàn)略的執(zhí)行配合者。國家的意圖是讓地方政府通過權力下放、授權、委托的方式對國家級新區(qū)進行權力救濟，彌補國家級新區(qū)在非法律基礎上的先天權力不足，滿足國家級新區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的權力需求。另一方面，從中央政府到地方政府是層層隸屬關系，其權力依據(jù)具有正式法律規(guī)定，遵循自上而下的層級管理。國家級新區(qū)由國務院審批管理，并作為省級或市級政府的派出機構，中央政府、省級政府與國家級新區(qū)之間是正式的渠道權力關系。但是，在國家級新區(qū)與市級及其以下的政府之間，由于國家級新區(qū)不是正式的法律權力主體，兩者的權力關系、權力流向均較為模糊，操作的自由度比較大。這個部分既是“兩區(qū)”行政、經(jīng)濟管理區(qū)域、社會管理事務重合交叉的部分，又是“兩區(qū)”行政、經(jīng)濟二元權力融合或沖突的實際交匯點。

為更好地分析國家級新區(qū)與行政區(qū)之間融合發(fā)展以及運行的原理，本文對科層制理論與渠道權力理論這兩個理論的概念和研究范式進行融合與改造。首先，本文繼續(xù)沿用“渠道權力”的原有定義，在強調權力制度性來源的同時，承認非制度性權力來源的存在，將“渠道”定義為行政權力的流動方向和路徑，是否存在權力關系的法律制度依據(jù)是判斷渠道關系是否正式建立的基礎。需要指出的是，在當前的中國行政管理體制環(huán)境下，渠道流向具有行政壓力從上向下傳遞的內(nèi)涵，又具有行政壓力從上向下傳遞的內(nèi)涵。其次，本研究指出“兩區(qū)”的行政機構之間遵循行政壓力下的“理性經(jīng)濟人”假定，不僅追求行政效率，同樣追求經(jīng)濟效率。再次，本研究將突破渠道權力理論常見的二元關系分析范式，不僅研究正式渠道關系和非正式渠道權力關系，還研究渠道權力結構。

由此，在科層制理論與渠道權力理論融合與改造的基礎上，通過分析“兩區(qū)”融合發(fā)展的權力結構、變化特點與運行方式，提出“兩區(qū)”的管理體制包含管理主體間的政治權力結構與權力運行規(guī)則兩個維度，由此構建“兩區(qū)”融合發(fā)展的解釋框架(見圖1)。其中，權力結構包括權力主體(包括權力的法律來源、政策來源、非制度來源)、權力強度(包括行政級別、保障性手段)、權力范圍(包括行政、經(jīng)濟、社會事務的分配)；運行規(guī)則包括渠道(權力路徑、正式與非正式)、流向(包括國家調控、地方放權)、互動方式(包括命令、協(xié)商、博弈、經(jīng)濟激勵等)。

圖1 “兩區(qū)”融合發(fā)展的分析框架

三、“兩區(qū)”融合發(fā)展：來自湖南湘江新區(qū)的調研①

(一)“兩區(qū)”融合發(fā)展形成的原因

湖南湘江新區(qū)的設立代表國家的意志，承擔著國家賦予的地區(qū)經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展使命。湖南省政府作為聯(lián)系中央與湘江新區(qū)之間的橋梁，發(fā)揮著重要的權力保障功能。

在權力主體方面，湖南省政府賦予了湘江新區(qū)高級別的行政管理權限。在2016年6月6日，中共湖南省委、湖南省人民政府就根據(jù)《國務院關于同意設立湖南湘江新區(qū)的批復》和《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)湖南湘江新區(qū)總體方案的通知》的精神，出臺《關于支持湖南湘江新區(qū)加快改革發(fā)展的若干意見》。該文件成為湘江新區(qū)權力運行的總綱領。從組織架構關系來看，一方面，湘江新區(qū)設立為湖南省人民政府的派出機構，由湖南省人民政府依法對新區(qū)實施統(tǒng)一管理。另一方面，其職責由湖南省人民政府規(guī)定，享有部分省級管理權限，對法律、法規(guī)規(guī)定不得委托或者下放的權限，采取新區(qū)管委會相關部門直接報省直部門(單位)、新區(qū)管委會直接報省人民政府的方式進行審批。

在權力強度方面，湖南省政府在地區(qū)發(fā)展的重大事項上向湘江新區(qū)進行權力的傾斜。在國家級新區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的議題上，對湘江新區(qū)配置重要的經(jīng)濟管理權限，明確經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先地位。一是賦予湘江新區(qū)建設項目規(guī)劃審批權，支持在湘江新區(qū)開展城市空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)文明規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作，在不改變城市主體功能和總體結構，不違反城市群區(qū)城規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等強制性內(nèi)容的前提下，允許湘江新區(qū)根據(jù)發(fā)展需求，對其規(guī)劃進行局部優(yōu)化和調整。二是賦予湘江新區(qū)地級市政府國土資源管理職能和土地利用總體規(guī)劃修改完善審批權限，并且湘江新區(qū)新增建設用地年度計劃由省直接下達并給予重點傾斜。

在權力范圍方面，給予湘江新區(qū)寬松的政策權限與多方面支持。相比其他的行政系統(tǒng)，湘江新區(qū)在行政政策上擁有更多的自主空間，在一定程度上能夠彌補權力不足帶來的限制。比如，國家和省在土地、金融、財稅、投融資、生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化、開放型經(jīng)濟等領域部署的各項改革均優(yōu)先在新區(qū)試點，同時設立湘江新區(qū)改革試點容錯機制，對于湘江新區(qū)未達到預期目標，但符合黨和國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)和政策規(guī)定，且勤勉盡責，未謀取私利或者損害公共利益的，對有關單位和個人不做負面評價，免除相關決策責任。為解決湘江新區(qū)人力資源不足的問題，在法律、國家政策的框架內(nèi)，支持湘江新區(qū)自主制定機關事業(yè)單位的崗位制、績效考核制和履行出資人職責的國有企業(yè)崗位制、績效考核制和薪酬管理體系。省政府還授權湘江新區(qū)創(chuàng)新人才考錄、引進、培養(yǎng)、使用等方面的優(yōu)惠政策，并且在省人才引進有關優(yōu)惠政策的基礎上加大傾斜力度。

(二)“兩區(qū)”融合發(fā)展運行規(guī)則的原理

國家級新區(qū)是國家戰(zhàn)略布局的“經(jīng)濟飛地”，其政治地位高于行政區(qū)，經(jīng)濟職能大于行政區(qū)，而社會職能小于行政區(qū)。從“兩區(qū)”的渠道權力結構來看，兩者均是湖南省政府的下級部門，湘江新區(qū)是省政府的派出機構，長沙市政府、新區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)(縣)政府依次是至省政府往下的更低的行政層級。長沙市政府與新區(qū)在行政建制上均為正廳級單位，湘江新區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)(縣)政府是正處級單位。雖然新區(qū)的政治地位高，且擁有不低于行政區(qū)的行政級別，但在實際的“兩區(qū)”關系中，呈現(xiàn)出湘江新區(qū)對行政區(qū)有較強的依賴性，形成“實力相當”的權力格局，推動了“兩區(qū)”融合發(fā)展的“互動性”。

從湘江新區(qū)的權力內(nèi)容來看，湘江新區(qū)具有一定的權力結構缺陷。除省政府賦予的宏觀而有限的規(guī)劃權，湘江新區(qū)主要行使由長政辦規(guī)定的44項行政審批權限，正如新區(qū)工作人員所言：

下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政審批主要到管委會審批，不再上交市級行政機關。但湘江新區(qū)管委會不是一級行政機關，它沒有財政權和人事權，只是市政府賦予管委會44項行政審批權……沒有行政執(zhí)法權是我們在管理新區(qū)事務面臨的一大阻礙。(XZW)

這種權力的相對弱勢地位還體現(xiàn)在與行政區(qū)之間的渠道權力關系之中。在湘江新區(qū)與長沙市政府的關系方面，長沙市政府充當新區(qū)實際管理者的角色，渠道權力由市政府向湘江新區(qū)流動，正如湘江新區(qū)工作人員所言：

管委會由于是省委省政府的派出機構，因此主要對市委市政府負責，各個部門與市政府相應部門對接工作。但在涉及一些需要省級審批或管理的事務時也會和省政府對接……(XZW)

除新區(qū)要對長沙市政府負責外，長沙市政府還掌握對湘江新區(qū)的考核權，這進一步強化市政府對于湘江新區(qū)的強勢地位，正如湘江新區(qū)工作人員所言：

省市級對新區(qū)都有考核，但考核的方式不同。省級的考核是提出大致的要求，新區(qū)有考核辦，考核辦根據(jù)省級的要求來制定具體的考核。市級政府主要是通過提出具體的考核指標來考核。(XZK)

但在湘江新區(qū)與其范圍內(nèi)的區(qū)縣政府關系方面，湘江新區(qū)相較于相應的區(qū)縣政府，其行政級別更高，同時也擁有一定的權力優(yōu)勢，比如新區(qū)擁有轄區(qū)范圍內(nèi)事項的審批權，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務均由新區(qū)管委會審批，對于區(qū)縣政府新區(qū)還擁有一定的考核權力，考核指標包括統(tǒng)籌結合，產(chǎn)業(yè)招商，項目建設、增拆，“十統(tǒng)十容”，正如新區(qū)工作人員所言：

新區(qū)通過績效考核對其(區(qū)縣政府)進行一定程度的制約，而績效考核則是管委會與市政府的績效辦對接來完成考核工作的。(XZG)

由此可見，湘江新區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的區(qū)縣政府有一定的制約能力，從渠道權力關系來看，湘江新區(qū)在上，區(qū)縣政府在下。但由于湘江新區(qū)在行政執(zhí)法權上的缺失，而且并不具備對區(qū)縣政府真正意義上的管理權，湘江新區(qū)在一些需要區(qū)縣政府配合的事務中，仍然需要放低姿態(tài)去尋求配合。在人員不足的情況下，新區(qū)仍然維持著與行政區(qū)一致的部門架構，確保業(yè)務對接的順利完成，正如湘江新區(qū)工作人員所言：

既然有功能上的對接，就一定會有功能上的依賴。因為對口的業(yè)務和部門很多，所以人力不足很明顯，一個處室需要對接很多個線?，F(xiàn)在主要是通過雇員來分解工作，簡政放權和大部制改革，基本還沒有波及新區(qū)。如果實行大部制，未來工作開展將會很困難。(XZK)

“兩區(qū)”能融合發(fā)展是因為國家級新區(qū)組織性質的先天不足。國家級新區(qū)成立在于承載著中央政府意志的國家政策，其權力只能被動來源于其他政府的授權、委托和下放。湘江新區(qū)本質上定位為國家級的經(jīng)濟功能區(qū)，偏重于承擔片區(qū)經(jīng)濟開發(fā)帶動的功能，而行政區(qū)是擁有長時間發(fā)育成熟的行政系統(tǒng)，擁有行政地位和完備的權力結構確保行政目標的實現(xiàn)，能夠對下一層級的行政組織進行合法有效的管理?？梢哉f新區(qū)對行政區(qū)不僅存在行政功能上的依賴，還存在管理功能上的依賴。因而，“兩區(qū)”之間通過互動，推動彼此業(yè)務的開展合作幾乎是不可避免的。

(三)“兩區(qū)”融合發(fā)展的合作機制

雖然在宏觀上湘江新區(qū)得到來自國家和湖南省政府的重視和大力支持，但要使湘江新區(qū)的權力發(fā)揮到位、權力意志真正得到執(zhí)行，還需要在微觀層面上得到來自行政區(qū)(即湘江新區(qū)轄區(qū)所屬范圍內(nèi)的市、區(qū)、縣、政府)的支持。這與湘江新區(qū)的權力結構失衡和先天不足有關?！皟蓞^(qū)”關系要跨越這種不平衡走向協(xié)調，則需要一種特殊的渠道權力關系進行協(xié)調，即存在于“兩區(qū)”之間“合二為一”領導權力運行機制以及相關經(jīng)濟激勵機制的保障?！皟蓞^(qū)”表面上維持著湘江新區(qū)由長沙市政府代為管理，但在這種關系的深處，實際上是一種共生關系，“兩區(qū)”各自組織內(nèi)部的最高行政長官由同一個人擔任。在這種深層次共生關系的作用下，“兩區(qū)”形成兩個層級的協(xié)調路徑。較低層級的是基礎協(xié)調，主要針對部門業(yè)務對接、日常糾紛處理、“兩區(qū)”管理的職責模糊地帶，協(xié)調的方式是組織相關部門開會協(xié)調處理，正如新區(qū)工作人員所言：

因為每個部門設置一個綜合處(即辦公室)，各個部門的綜合處相互對接和協(xié)調工作，再由綜合處將工作分布到各自部門。在執(zhí)行過程中目前也沒有出現(xiàn)什么大的困難。(XZW)

“兩區(qū)”關系在實踐中走向合作協(xié)調的另一個關鍵因素是湘江新區(qū)對行政區(qū)存在政策外溢現(xiàn)象，同時湘江新區(qū)具有較強的經(jīng)濟資源，以此激勵行政區(qū)趨于合作共贏。

湘江新區(qū)由于靠國家和湖南省政府的大力支持，在區(qū)域發(fā)展上擁有很多的利好政策，由于同域管理的特殊條件，這些利好政策使行政區(qū)在多方面獲益。在人員構成上，湘江新區(qū)借助雇員制解決人員不足問題；在地方財政上，湖南省政府在分配地方債時，考慮到湘江新區(qū)地理位置的因素會對長沙市重點支持；在招商引資上，政策上優(yōu)先支持湘江新區(qū)符合條件的企業(yè)按照程序申報國家有關補助金。這種政策外溢無形中營造“兩區(qū)”合作共贏的合作氛圍，強化湘江新區(qū)對行政區(qū)發(fā)展的重要性，湘江新區(qū)的工作人員坦言：

中央政府對新區(qū)的放權對于協(xié)調與行政區(qū)之間的關系產(chǎn)生重要的影響。(XZL)

此外，經(jīng)濟激勵機制可以彌補湘江新區(qū)自身行政權力的不足，是促使與行政區(qū)合作的直接而重要的手段。招商引資是“兩區(qū)”存在競爭的主要領域，湘江新區(qū)雖然手握重要利好政策，卻不具備完整的行政權力，企業(yè)真正落地湘江新區(qū)還需要行政區(qū)的配合，此時湘江新區(qū)就會通過經(jīng)濟激勵機制的手段促使行政區(qū)進行項目合作，正如湘江新區(qū)工作人員所言：

我們新區(qū)一共有三區(qū)五園，加上湘江新區(qū)總共九家，各個都是獨立工作，而新區(qū)只是統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)劃，各個區(qū)負責事項不一，避免惡性競爭、同質化競爭，新區(qū)的招商引資是有規(guī)劃、有定位的，招商隊伍對各區(qū)是統(tǒng)一負責，統(tǒng)一管理的。(CCY)

行政區(qū)會和企業(yè)間對項目落地談條件。對于新區(qū)要做但是無法做的事情，需要行政區(qū)執(zhí)行的，會用資金激勵的方式來協(xié)調。(XZW)

高層級的是高級協(xié)調，這種協(xié)調主要發(fā)生在重要利益項目或者基礎協(xié)調失敗的事務糾紛，協(xié)調的方式主要是“兩區(qū)”上級領導通過溝通、商討來達成共識，正如新區(qū)工作人員所言：

新區(qū)的范圍涉及3個屬地區(qū)，各個區(qū)有自己的想法，新區(qū)也有自己的想法，可能會在項目的安排和產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃上不一致。新區(qū)的主要作用就是協(xié)調新區(qū)范圍內(nèi)各個區(qū)的目標和規(guī)劃，實現(xiàn)資源利用的最大化，有時候也無法達成利益一致。比如說新區(qū)需要在某區(qū)建設一個項目，但區(qū)政府不想建設，這就需要兩邊的政府領導開會進行協(xié)調。當然，如果是市長直接出面，則是最快、最好的方式。(XZL)

以產(chǎn)業(yè)融合為例，從2016年開始，湖南湘江新區(qū)成立國家大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新示范基地建設領導小組，由湖南省長沙市委副書記，湖南湘江新區(qū)黨工委副書記、管委會主任任組長，管委會副主任和新區(qū)范圍內(nèi)園區(qū)、區(qū)縣主要負責同志任副組長，重點探索體現(xiàn)經(jīng)濟功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展特色的區(qū)域示范模式[25]。2019年6月14日，會后，新區(qū)管委會印發(fā)《湖南湘江新區(qū)2019年二季度“產(chǎn)業(yè)項目建設年·奮進季”工作方案》，共鋪排“奮進季”產(chǎn)業(yè)項目84個?！皟蓞^(qū)”合作的高度融合為產(chǎn)業(yè)建設按下“快捷鍵”。對此，湘江新區(qū)工作人員這樣描述：

在招商引資以及企業(yè)落戶方面，我們有一個非常好的經(jīng)驗，那就是首席責任制。就是由縣處級以上的干部負責一個項目，要全程跟進，負責到底，也會公布首席負責的事項。自2017年實施以來，效果非常明顯，以前招商時有個產(chǎn)業(yè)促進局，各個園區(qū)都有招商局，以前就是全國到處跑，力度不大，因為個人資源有限，成功率很低，現(xiàn)在以首席負責，成功率和效率都變高。這個首席責任制并不追責，除非不作為，懶政懈怠。(CCY)

在中國以科層制為特點的行政體制系統(tǒng)內(nèi)，行政長官在法律的框架下?lián)碛凶罡叩脑捳Z權，這對于一個行政組織的運作無疑起到至關重要的作用。比如說長沙市市長兼任湘江新區(qū)黨工委書記，在湘江新區(qū)重大項目的決策程序形成決策的時候，一般采取市委市政府簽批，由于湘江新區(qū)黨工委書記的雙重身份，在報簽批之前，已和相關領導會有很多交流。如果真的需要“上會”進行討論，湘江新區(qū)黨工委書記將會以長沙市市長身份采用政府常務會議的形式，召集發(fā)改委、財政廳、稅務局、國土等部門負責人討論形成決策。這種“合二為一”的領導權力運行機制的設置，巧妙地將兩種身份統(tǒng)一在一種角色之中，形成一種融合“兩區(qū)”利益與分歧的政治強力，這對于平衡“兩區(qū)”關系，統(tǒng)一“兩區(qū)”的政治經(jīng)濟利益，克服“兩區(qū)”行政上的分割，宏觀上進行組織資源的調配，實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的雙贏局面，起到至關重要的作用。

由此可見，湖南省政府對湘江新區(qū)權力的規(guī)定和支持，從政治上明確湘江新區(qū)在行政系統(tǒng)中的優(yōu)先地位。在湖南省政府與湘江新區(qū)系統(tǒng)的權力渠道中可以發(fā)現(xiàn)，湖南省政府雖是湘江新區(qū)的上級系統(tǒng)，但湖南省政府對于湘江新區(qū)的權力管控層面比較弱，更多的是賦權和支持，這種弱控制的權力關系更有利于發(fā)揮湘江新區(qū)的自主性，一定程度上彌補了新區(qū)權力的天生不足，在宏觀層面為“兩區(qū)”關系的發(fā)展和調整定下主調。在“兩區(qū)”融合發(fā)展的格局下，“兩區(qū)”之所以沒有走向推諉、對立、惡性競爭的局面，而是形成如湘江新區(qū)工作人員所描述的“主要是向著推進工作的目標前進，以友好合作為主，基本不存在競爭關系”，是由于“兩區(qū)”之間存在“合二為一”的領導權力運行機制和經(jīng)濟激勵機制，進而促進“兩區(qū)”高效率的協(xié)調合作。

綜上所述，“合二為一”的領導權力運行機制，形成了強有力的統(tǒng)一行政領導，能夠調動“兩區(qū)”的資源，平衡“兩區(qū)”的發(fā)展利益，是影響“兩區(qū)”關系走向的關鍵的控制因素，這不僅有利于“兩區(qū)”關系、地位、區(qū)域發(fā)展目標的融合發(fā)展，還有利于在重大的關鍵組織目標上達成共識。并且，湘江新區(qū)的經(jīng)濟激勵機制善于利用國家賦予的政治優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢，將其轉化為可供“兩區(qū)”發(fā)展的有利資源，這能彌補湘江新區(qū)自身行政權力的先天不足，促使“兩區(qū)”走向共贏，實現(xiàn)組織目標。

四、結論與討論

湘江新區(qū)與行政區(qū)之間不僅存在融合發(fā)展的現(xiàn)象，還存在友好合作的權力關系。這種良好關系的產(chǎn)生得益于“兩區(qū)”的“合二為一”的領導權力運行機制，這種運行機制能夠最大限度地平衡兩者在功能、發(fā)展目標、經(jīng)濟利益、政治利益方面的差異，借助高層級的行政關系使兩者合作，促使“兩區(qū)”之間形成高級的協(xié)調機制。而國家和省政府對湘江新區(qū)高級別的賦權和政策扶持形成的經(jīng)濟激勵機制，為湘江新區(qū)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境和組織保障，提高湘江新區(qū)發(fā)展的自主性，為湘江新區(qū)在協(xié)調“兩區(qū)”關系問題上積累更多可以使用和轉化的政策資源、經(jīng)濟資源，在微觀上促成“兩區(qū)”合作共贏關系的形成。

本研究的現(xiàn)實啟示主要有：第一，設計好管理的體制機制。一方面“兩區(qū)”要保持全局發(fā)展目標、戰(zhàn)略的協(xié)調統(tǒng)一，要讓“兩區(qū)”融合發(fā)展的經(jīng)濟目標從根本上趨于一致，另一方面配套相應的行政績效考核體系和政策激勵，強化政策導向，并做好政策導向宣傳。政策執(zhí)行過程中推動多部門之間的聯(lián)動，事實表明在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃階段，相關利益者的廣泛參與有利于政策目的的達成。既要“適度分離”，又要打破長沙市在國家級新區(qū)和屬地行政區(qū)兩方固有的行政壁壘，加快形成統(tǒng)一開放協(xié)作，激發(fā)各類主體內(nèi)生動力，共享發(fā)展成果，互利共贏的發(fā)展格局。

第二，推行“單頭多線領導”模式。理順長沙市在國家級新區(qū)與行政區(qū)之間的權力結構關系，用“單頭多線領導”取代“雙線并行”的領導方式，打通權力樞紐關系，高層級行政機構要為“兩區(qū)”協(xié)調發(fā)展提供政治保障。從行政區(qū)域上看，湖南湘江新區(qū)與岳麓區(qū)、望城區(qū)和寧鄉(xiāng)市都有交集；從園區(qū)分布看，湖南湘江新區(qū)與望城經(jīng)開區(qū)、長沙高新區(qū)和寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)都有關聯(lián)。需要“兩區(qū)”之間加大政治協(xié)調力度，處理好產(chǎn)業(yè)政策、部門間溝通和資源分配等方面的問題。

第三，善用經(jīng)濟政策發(fā)力。為促進“兩區(qū)”融合發(fā)展，湖南省政府應在國家級新區(qū)采取寬松的經(jīng)濟政策，進一步刺激地區(qū)整體經(jīng)濟的發(fā)展，“兩區(qū)”要秉承區(qū)域協(xié)同發(fā)展的包容性、整體性、開放性原則，友好合作，整合行政資源與經(jīng)濟資源，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。也可通過財政扶持、人才引進、教育醫(yī)療資源傾斜等配套措施聯(lián)動，吸引更多銀行、證券、期貨、公募基金、中介組織等金融機構落戶湖南。以湘江新區(qū)為例，“兩區(qū)”領導聚焦“三高四新”戰(zhàn)略，通過發(fā)揮以拓維信息、中清龍圖和中移電子商務等為主的移動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，以中冶長天、華凱創(chuàng)意和化工部長沙設計研究院等為主的設計服務業(yè)，以金龍銅業(yè)、金杯電工等為主的新材料等新興行業(yè)資源優(yōu)勢，打造高質量發(fā)展樣板。又如推動袁隆平生物種業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目建設、“一主一特一新”招大引強，主攻總部經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟，經(jīng)貿(mào)合作為芙蓉區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展源源不斷注入新動力，構建起全方位、寬領域、多層次對外開放的新格局，實現(xiàn)為湖南著力打造國家重要先進制造業(yè)高地、具有核心競爭力的科技創(chuàng)新高地、內(nèi)陸地區(qū)改革開放高地，注入?yún)^(qū)域經(jīng)濟增長新引擎動力。

本研究涉及同一區(qū)域內(nèi)兩種并行管理主體的權力關系，從研究問題的前沿性來看，本研究力圖解答國家級新區(qū)從成立到成熟過程中普遍面臨的問題，具有一定的時代意義。研究內(nèi)容涉及國家級新區(qū)及各級政府的機構改革、職能分配、組織協(xié)調，符合國家歷年來行政管理體制改革的思路主線，“兩區(qū)”友好合作有利于國家級新區(qū)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展、助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。未來的研究可以在以下兩個方面著力，在研究對象上，從“單維分析”走向“多維分析”；在研究方法上，加強定量研究和同類新區(qū)的對比研究，使研究更精細化。

注 釋：

①為研究湖南湘江新區(qū)與行政區(qū)之間融合發(fā)展，筆者對湖南湘江新區(qū)行政綜合處的相關工作人員展開實地調研，進行深入訪談，并對訪談人員進行編碼處理。