周少來

當(dāng)前，在基層治理中滋生出一系列管控困境：在各式各樣繁忙工作之下，“管理”變成了“管控”，“嚴(yán)管”變成了“嚴(yán)控”，“管好”變成了“管死”。由此，一些基層干部形成“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的工作心態(tài)，并最終導(dǎo)致基層干部中出現(xiàn)“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”、“能干事而不敢干事”的難作為問題。

“管好管嚴(yán)”變異為“管住管死”

進(jìn)入新時(shí)代，黨中央以上率下，通過層層傳導(dǎo)壓力，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，基層治理能力得以極大加強(qiáng)，基層干部的工作作風(fēng)也得到顯著改善。與此同時(shí)，另一種現(xiàn)象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標(biāo)準(zhǔn)、事事嚴(yán)要求的“極化管理”由此產(chǎn)生并被普遍推行，如項(xiàng)目管理中各項(xiàng)任務(wù)的“百分百達(dá)標(biāo)”、工作流程的“全過程留痕”、考核評估中的“一票否決”等。

這對于基層工作的快速高效推進(jìn)自然有極大的正效應(yīng)，但隨著這種“極化管理”工作方式在基層推廣，干部激勵機(jī)制逐漸扭曲變異，在基層干部中滋生出一種日益嚴(yán)重的管控困境：基層干部的自主自治空間被極大壓縮，創(chuàng)新活力喪失。為什么出于良好動機(jī)的“管好管嚴(yán)”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？

由于層層下壓的各項(xiàng)任務(wù)，一些地方的基層干部并沒有多少時(shí)間自主創(chuàng)新;層層下查的責(zé)任追究，讓基層干部也“不敢”有多少自主創(chuàng)新，由此形成人人只求完成本職工作，不求有功但求無過的“不被追責(zé)”心態(tài)。同時(shí)，由于各種任務(wù)和督查，形成了“人人都很忙，但并非人人都關(guān)心工作實(shí)績和實(shí)效，人人自保其職位和利益，人人難以創(chuàng)新?lián)?dāng)”的管控困境。

這種管控困境并不是上級領(lǐng)導(dǎo)或部門有意為之，或直接人為建構(gòu)的，而是在各種良好動機(jī)下推動的，是逐漸在下級干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來的一種行為取向，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產(chǎn)品”。

責(zé)任壓力與內(nèi)在激勵不平衡

基層治理中的管控困境，更多與工作的制度環(huán)境和約束機(jī)制有關(guān)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國五級政府行政管理體制的最底層，并沒有多少法定執(zhí)法權(quán)和資源調(diào)配權(quán)。同時(shí)，基層政府對于來自上級部門的任務(wù)和項(xiàng)目，幾乎沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地。

由于繁多的任務(wù)和檢查考核，讓本來就沒有多少自主空間的基層政府更是處于匆忙應(yīng)付的狀態(tài)中，其自主擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新干事的自治空間更加狹小。

在現(xiàn)行的權(quán)力上收、責(zé)任下卸的壓力型體制下，上下級政府之間的體制性權(quán)責(zé)關(guān)系并不平衡，這在縣、鄉(xiāng)兩級政府之間體現(xiàn)得更加明顯。

上級部門的“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”，與基層政府的“權(quán)力最小化、責(zé)任最大化”形成強(qiáng)烈反差。這也是鼓勵基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制難以落地實(shí)施的重要原因，因?yàn)閯?chuàng)新?lián)?dāng)者和容錯(cuò)糾錯(cuò)者都要承擔(dān)責(zé)任，并通過追責(zé)鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

針對基層干部的激勵機(jī)制和獎懲措施，除了對有晉升前景的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和年輕干部有一定的激勵效果外，對于大多數(shù)基層干部來說，難以轉(zhuǎn)化為內(nèi)在激勵。

此外，由于基層工作大多是集體合作完成的，很難分清楚個(gè)人貢獻(xiàn)大小，且基層工作很難具體量化，個(gè)人做的工作，只有在最后的總體工作成績中才能體現(xiàn)。因此，各種榮譽(yù)獎勵和物質(zhì)獎勵，只能以集體的名義獎勵給集體。但如果工作中出現(xiàn)任何差錯(cuò)和失誤，上級部門進(jìn)行責(zé)任追查，板子一定會打到具體責(zé)任人的頭上。組織激勵很難轉(zhuǎn)化為個(gè)體激勵，造成基層干部形成唯上唯權(quán)的風(fēng)氣。

建構(gòu)持續(xù)有效的基層治理激勵機(jī)制

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創(chuàng)新?lián)?dāng)，僅依靠干部思想素質(zhì)培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需依靠頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的制度和體制改革。

要賦予基層政府與其責(zé)任相匹配的權(quán)力和資源。深化“省直管縣”體制改革力度，為基層政府放權(quán)賦能，減少權(quán)力上收、責(zé)任下卸的屬地化管理，劃定縣、鄉(xiāng)兩級政府的權(quán)力責(zé)任清單。在科研單位等事業(yè)單位組織中，管控困境也普遍存在，同樣需要改革管理體制，通過放權(quán)賦能，給予基層組織更多的自主權(quán)力和活力。

要大幅減少各自為戰(zhàn)、紛繁多樣的重復(fù)督查考核。各個(gè)職能部門都在提升各自的管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各自的管理規(guī)范，同時(shí)開展各自的督查考核。這種“自轉(zhuǎn)空耗”的督查考核，近幾年來更以“大數(shù)據(jù)管理”、“智能化管理”、“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責(zé)任的“電子官僚主義”之實(shí)。

要加強(qiáng)基層民主監(jiān)督和民主評議，提高內(nèi)在激勵和個(gè)體激勵力度。在大幅縮減督查考核的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)自下而上的民主監(jiān)督和民主評議，特別是在事關(guān)重要干部的提拔任用和獎勵懲罰上，基層群眾的意見和判定十分重要。

要構(gòu)建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同共治的基層治理體系。必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實(shí)扭轉(zhuǎn)不斷下沉的行政化趨勢，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層社會的民主自治能力，推動鄉(xiāng)村社會自治組織的制度化建設(shè)。

在加強(qiáng)基層群眾自治組織化能力建設(shè)的同時(shí)，用強(qiáng)大的自下而上的民主監(jiān)督力量，推動和激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)幕盍蛣恿?，建?gòu)真正持續(xù)有效的基層治理激勵機(jī)制。同時(shí)，推動資源要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動，吸納企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公民個(gè)體積極參與基層治理，真正構(gòu)建多方參與、協(xié)同共治的基層治理現(xiàn)代化體系。

（摘自七一網(wǎng) 七一客戶端/《廉政瞭望》）