中車南京浦鎮(zhèn)車輛有限公司 杭永先，仇邦邦

一、案例概況

（一）C市軌道交通PPP項(xiàng)目基本情況

C市是江淮地區(qū)重要的交通樞紐，長(zhǎng)江三角洲中心區(qū)域城市之一，毗鄰經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城軌交通經(jīng)驗(yàn)豐富的J省省會(huì)N市。C市軌道交通PPP項(xiàng)目是C市跨省融入N市，實(shí)現(xiàn)跨界一體化發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，對(duì)C市意義非常重大。該條軌道交通PPP項(xiàng)目的特殊之處在于它是一條跨越兩個(gè)省份兩個(gè)地級(jí)市（即A省C市和J省N市）的項(xiàng)目。該條軌道交通PPP項(xiàng)目線路長(zhǎng)約35公里，建設(shè)總工期為48個(gè)月，項(xiàng)目總投資估算約100億元，目前該條軌道交通PPP項(xiàng)目前期審批流程已經(jīng)完成，項(xiàng)目已經(jīng)開工進(jìn)入建設(shè)階段。

（二）C市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

經(jīng)過C市人民政府的公開招標(biāo)，Z集團(tuán)中標(biāo)該條軌道交通PPP項(xiàng)目并與C市人民政府授權(quán)的政府出資方代表合資成立PPP項(xiàng)目公司，雙方在該P(yáng)PP項(xiàng)目公司中分別持股70%和30%。該P(yáng)PP項(xiàng)目合作年限長(zhǎng)達(dá)30年，回報(bào)機(jī)制為常用的“可行性缺口補(bǔ)貼和使用者付費(fèi)”。該P(yáng)PP項(xiàng)目公司承擔(dān)該項(xiàng)目后續(xù)的投資融資、基本建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維保，并獲取該條城市軌道交通項(xiàng)目的票務(wù)收益、非票務(wù)經(jīng)營(yíng)收入及其政府部門支付的政府補(bǔ)貼。該線路總投資約100億元，其中：項(xiàng)目資本金約25億元（占總投資的25%)由社會(huì)資本方（Z集團(tuán)）與C市人民政府指定的出資代表企業(yè)按照1:1占比注資。資本金以外的項(xiàng)目債務(wù)資金（約80億元）由PPP項(xiàng)目公司申請(qǐng)辦理銀行貸款處理，PPP項(xiàng)目公司作為融資行為主體，承擔(dān)融資責(zé)任并擔(dān)負(fù)還款義務(wù)。C市財(cái)政局按照PPP合同書規(guī)定對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行政府補(bǔ)貼。合作期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司將該軌道交通項(xiàng)目無償移交給C市或其指定單位。C市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作具體情況如圖1所示。

圖1 C市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理分析

通過采用多種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法進(jìn)行系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)該條軌道交通PPP項(xiàng)目目前主要存在以下風(fēng)險(xiǎn)。

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)

C市軌道交通PPP項(xiàng)目投資達(dá)上百億元，建設(shè)資金投入巨大。在C市人民政府與Z集團(tuán)（社會(huì)資本方）合作成立的PPP項(xiàng)目公司中，資本金（占25%）由政府方和社會(huì)資本方各出一半，同時(shí)PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)通過申請(qǐng)銀行貸款落實(shí)剩余的債務(wù)資金（占75%)并承擔(dān)融資責(zé)任及還款義務(wù)。C市政府在PPP項(xiàng)目公司與相關(guān)銀行簽訂的貸款協(xié)議中不提供項(xiàng)目融資擔(dān)保。

（二）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

該P(yáng)PP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾個(gè)方面，即設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、工期延誤產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及建設(shè)成本超支產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于C市軌道交通項(xiàng)目后續(xù)要和N市軌道交通項(xiàng)目貫通運(yùn)營(yíng)，目前C市軌道交通項(xiàng)目已經(jīng)比N市軌道交通項(xiàng)目提前開工近1年，各項(xiàng)進(jìn)度均比N市提前很多，目前N市段的線路發(fā)生變更，進(jìn)而導(dǎo)致C市軌道交通線路不得已被迫進(jìn)行線路變更，由此導(dǎo)致C市軌道交通項(xiàng)目相關(guān)設(shè)計(jì)變更成本大大增加；其次，由于國(guó)內(nèi)新冠肺炎疫情、和N市的鏈接接口等因素造成C市軌道交通項(xiàng)目原開通時(shí)間節(jié)點(diǎn)已實(shí)現(xiàn)不了。另外，由于項(xiàng)目工期延誤及工期延誤期間原材料上漲、人工成本上漲等綜合因素疊加造成建設(shè)成本的增加。

（三）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

該P(yáng)PP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾個(gè)方面，即運(yùn)營(yíng)主體產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本超支產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)收益不足產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于該軌道交通PPP項(xiàng)目公司缺乏城市軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力，沒有相關(guān)項(xiàng)目業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，后續(xù)該項(xiàng)目如何運(yùn)營(yíng)目前成為C市人民政府主要關(guān)心的一個(gè)重要事項(xiàng)。同時(shí)受項(xiàng)目的人工費(fèi)用、物料費(fèi)用、運(yùn)維費(fèi)用及相關(guān)管理費(fèi)用等綜合因素的疊加影響，運(yùn)營(yíng)成本超支成為運(yùn)營(yíng)期間主要的潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于在項(xiàng)目前期客流預(yù)測(cè)不足以及營(yíng)運(yùn)期間項(xiàng)目票價(jià)收入及非客運(yùn)收入兩方面原因造成的項(xiàng)目收益不足風(fēng)險(xiǎn)成為運(yùn)營(yíng)期間另一個(gè)主要的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）合作風(fēng)險(xiǎn)

政府部門與私人資本之間不同屬性的沖突以及項(xiàng)目參與者之間不同利益的分歧，對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)出產(chǎn)生一定程度的不良影響，主要包括兩方面的風(fēng)險(xiǎn)，即關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)和第三方風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)主要指在PPP項(xiàng)目公司中，政府方與社會(huì)資本方兩方對(duì)于權(quán)利、義務(wù)分配不當(dāng)以及雙方溝通方面存在的問題產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)很可能損害項(xiàng)目所有正常的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，從而造成巨大損失。第三方風(fēng)險(xiǎn)主要指由于第三方的原因造成PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，比如承包商的原因?qū)е马?xiàng)目建設(shè)進(jìn)度受到影響產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，以及分銷商原材料供應(yīng)不及時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的措施

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的基本和最主要的原則就是：風(fēng)險(xiǎn)一般由最適合的一方來承擔(dān)。但需要具體項(xiàng)目具體情況具體分析。

（一）C 市政府應(yīng)該采取的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

1.加強(qiáng)項(xiàng)目全程風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督

由于PPP項(xiàng)目存在周期性長(zhǎng)、階段性多、風(fēng)險(xiǎn)性復(fù)雜等具體特征，在PPP項(xiàng)目中必須做好項(xiàng)目的監(jiān)督管理工作。C市人民政府需要對(duì)該城市軌道交通PPP項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、設(shè)施使用和移交、合同款項(xiàng)等方面加強(qiáng)全方位、全過程的監(jiān)督和管控。

2.加強(qiáng)與N市的銜接接口管理

由于建設(shè)階段存在的設(shè)計(jì)變更、工期延誤及建設(shè)成本增加風(fēng)險(xiǎn)一定程度上都與N市的銜接順暢與否存在很大關(guān)系，所以C市人民政府應(yīng)牽頭進(jìn)一步加強(qiáng)與N市的對(duì)接，形成雙方高層定期會(huì)晤機(jī)制，明確雙方具體對(duì)接負(fù)責(zé)人及工作小組。雙方應(yīng)定期就雙邊項(xiàng)目進(jìn)度、線網(wǎng)銜接、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制、后續(xù)軌道交通相關(guān)系統(tǒng)的采購等方面進(jìn)行溝通。

3.加強(qiáng)履約合作以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案

C市人民政府需要清楚自身在該P(yáng)PP項(xiàng)目中的定位和角色，清楚自己的權(quán)責(zé)利，同時(shí)幫助PPP項(xiàng)目公司進(jìn)一步完善公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，盡可能的避免因溝通不善等原因造成的項(xiàng)目損失。此外，C市人民政府應(yīng)積極協(xié)助PPP項(xiàng)目公司擔(dān)負(fù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，盡可能的在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上給予該項(xiàng)目相應(yīng)的優(yōu)惠和支持政策（比如貼息和稅收等方面）。

（二）項(xiàng)目公司應(yīng)該采取的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

1.加強(qiáng)建設(shè)管理及成本控制

建設(shè)期間建設(shè)成本超支受制于多種因素，比如：原材料、人工、設(shè)備等市場(chǎng)價(jià)格的上漲，工期延誤導(dǎo)致相關(guān)成本的增加，施工方案沒有優(yōu)化導(dǎo)致施工周期及建設(shè)投入的增加，以及工程、設(shè)計(jì)的變更等因素。PPP項(xiàng)目公司可以針對(duì)建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)的具體原因提出具體的、針對(duì)性地應(yīng)對(duì)措施，比如：業(yè)主應(yīng)該在施工方案的優(yōu)化和比選方面進(jìn)行把控，避免重復(fù)施工，利于縮短工期，減少建設(shè)成本支出。業(yè)主應(yīng)積極關(guān)注所需原材料及系統(tǒng)設(shè)備市場(chǎng)行情，采取合理購置方案，嚴(yán)格控制采購成本支出。業(yè)主應(yīng)把控設(shè)計(jì)院對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，避免頻繁變更，造成相關(guān)成本增加。

2.加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理及成本控制

關(guān)于后續(xù)運(yùn)營(yíng)主體事宜，鑒于PPP項(xiàng)目公司沒有軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力，可提供兩種思路：即自主運(yùn)營(yíng)+有豐富行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)咨詢單位提供相關(guān)運(yùn)營(yíng)咨詢服務(wù)；以及委托運(yùn)營(yíng)模式即PPP項(xiàng)目公司自己不運(yùn)營(yíng)，通過公開招標(biāo)選擇有豐富行業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商代為運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目公司可從以下幾個(gè)方面對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的控制進(jìn)行應(yīng)對(duì)，比如：建立運(yùn)營(yíng)成本預(yù)算機(jī)制，嚴(yán)格把控各項(xiàng)費(fèi)用支出，做好監(jiān)督審計(jì)；完善人力資源體制，建立科學(xué)合理的招用留人機(jī)制，盡可能降低人工成本；考慮將相關(guān)運(yùn)營(yíng)維保轉(zhuǎn)嫁給專業(yè)的運(yùn)營(yíng)維保公司以節(jié)省人力成本。積極尋求C市政府的財(cái)政補(bǔ)助及支持。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理及信息交流

關(guān)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，PPP項(xiàng)目公司可以從完善內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)入手，成立針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管理部門牽頭負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理，形成全員全公司的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。應(yīng)制訂優(yōu)化相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，加快培育專業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)管理人才隊(duì)伍。關(guān)于項(xiàng)目的信息交流，PPP項(xiàng)目公司可以從信息共享機(jī)制的建設(shè)入手，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息交流與溝通渠道的擴(kuò)展。這可以從以下兩方面落實(shí)，一是PPP項(xiàng)目公司加強(qiáng)與C市政府的密切聯(lián)系，做到政策動(dòng)態(tài)的及時(shí)性；二是PPP項(xiàng)目公司加強(qiáng)與其他參與方的溝通聯(lián)系，避免信息溝通不及時(shí)等原因造成的不利影響。此外，PPP項(xiàng)目公司需要加強(qiáng)內(nèi)外部信息的整合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)管的加強(qiáng)。

四、結(jié)束語

以城市軌道交通行業(yè)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在未來發(fā)展?jié)摿薮?，PPP模式以其特有的優(yōu)勢(shì)在該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)廣泛的應(yīng)用。雖然PPP模式在中國(guó)還不太完善，還需要不斷的去摸索和實(shí)踐，但只要我們研究好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，PPP模式在我國(guó)的新基建事業(yè)中會(huì)發(fā)揮出更大的作用。