◎文/韓國(guó)英 李延璞 趙健輝

在預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)中，動(dòng)態(tài)監(jiān)控作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的有效實(shí)施手段，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督關(guān)口前移、防范資金支付風(fēng)險(xiǎn)的保障，對(duì)于硬化預(yù)算約束、保障財(cái)政資金安全、推動(dòng)政策措施落實(shí)、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律具有重要意義。隨著財(cái)政部預(yù)算管理一體化工作的開(kāi)展，預(yù)算編制與執(zhí)行的數(shù)據(jù)口徑更加契合，動(dòng)態(tài)監(jiān)控如何利用好這個(gè)優(yōu)勢(shì)，更好地監(jiān)督單位用款行為、調(diào)控預(yù)算執(zhí)行效益，將是動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的重點(diǎn)。

一、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作概況

預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，監(jiān)控資金支付使用過(guò)程，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題及時(shí)糾正處理，以規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，防范財(cái)政資金支付使用風(fēng)險(xiǎn)。天津自2009年起積極推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)，不斷探索實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控的最佳模式和有效途徑，構(gòu)建了覆蓋市、區(qū)兩級(jí)的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，有效提高了財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，推動(dòng)了預(yù)算執(zhí)行管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

一是創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管模式，確保資金使用安全合規(guī)。天津市已形成事前審核、事中監(jiān)控、事后跟蹤問(wèn)效的監(jiān)管模式，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控的威懾、警示、糾偏作用。2020年1月至11月，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)共監(jiān)控財(cái)政資金支出38.1萬(wàn)筆，金額538.1億元。其中強(qiáng)制止付違規(guī)支出3290筆，止付金額19.5億元，強(qiáng)制止付違規(guī)資金比例為4.0%，較2019年同比下降0.8%，在規(guī)范資金支出方面取得明顯成效。

二是不斷拓展預(yù)警規(guī)則，豐富完善預(yù)警規(guī)則體系。通過(guò)梳理現(xiàn)有資金管理相關(guān)文件以及審計(jì)報(bào)告，在現(xiàn)有規(guī)則體系上及時(shí)調(diào)整、修訂、補(bǔ)充、完善，建立全方位、多角度的預(yù)警體系。已建立起紅、橙、黃、藍(lán)四級(jí)預(yù)警體系，有效提升動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作效能。

三是充分運(yùn)用監(jiān)控成果，服務(wù)財(cái)政管理工作。對(duì)于核查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，通過(guò)對(duì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)進(jìn)一步加工、整理、歸納和提煉，從中挖掘有關(guān)財(cái)政資金支出效益、支出進(jìn)度、支出流量流向流速的相關(guān)規(guī)律，及時(shí)查找問(wèn)題并分析原因，提高財(cái)政資金使用的安全性。形成動(dòng)態(tài)監(jiān)控分析報(bào)告，將動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)信息，進(jìn)行歸類梳理、綜合分析，為財(cái)政管理工作提供參考。

根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)控規(guī)則的類別，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控模式主要為事前止付、事中審核和事后統(tǒng)計(jì)監(jiān)督三種。事前止付是系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別出違規(guī)支付信息，并予以止付；事中審核是系統(tǒng)根據(jù)相關(guān)字段將疑似違規(guī)信息推送給財(cái)政，需財(cái)政部門人工審核是否違規(guī)；事后統(tǒng)計(jì)監(jiān)督是系統(tǒng)將疑似違規(guī)支付數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，由財(cái)政部門人工統(tǒng)計(jì)分析此類支付行為的合理性（詳見(jiàn)圖1）。

二、現(xiàn)行監(jiān)控模式存在問(wèn)題

（一）資金監(jiān)控范圍窄

目前，天津動(dòng)態(tài)監(jiān)控的范圍是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的財(cái)政資金，未實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的財(cái)政資金，如各類財(cái)政專項(xiàng)直撥資金、土地出讓收入、罰沒(méi)收入等非稅收入以及社保資金等，尚未納入動(dòng)態(tài)監(jiān)控的范圍；動(dòng)態(tài)監(jiān)控主要對(duì)財(cái)政資金的支付進(jìn)行監(jiān)控，尚未對(duì)財(cái)政收入的收繳進(jìn)行監(jiān)控；動(dòng)態(tài)監(jiān)控側(cè)重對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶進(jìn)行監(jiān)控，尚未對(duì)單位基本賬戶進(jìn)行監(jiān)控。這些尚未覆蓋的財(cái)政資金，成為日常監(jiān)控的盲區(qū)，存在單位違規(guī)使用資金的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）系統(tǒng)智能化程度低

現(xiàn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)將帶有明顯違規(guī)特征的支付信息予以止付，仍有部分疑似違規(guī)信息需財(cái)政部門人工審核。以2019年動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警情況為例（詳見(jiàn)表1），按照觸發(fā)頻率與預(yù)警金額分別排序，篩選出觸發(fā)頻率最高和預(yù)警金額最高的前5項(xiàng)預(yù)警。如表1所示，“基本支出未按規(guī)定的經(jīng)濟(jì)分類科目列支” “跨系統(tǒng)單位之間劃轉(zhuǎn)資金” “使用限額支票劃轉(zhuǎn)資金”與“經(jīng)財(cái)政審批歸墊資金”四項(xiàng)規(guī)則僅通過(guò)單位錄入的信息無(wú)法準(zhǔn)確判斷是否違規(guī)，需要付款單位提供相關(guān)文件資料，人工二次篩查。而僅憑單位提供的文件資料或者賬務(wù)報(bào)表不能簡(jiǎn)單明了地判斷出違規(guī)與否，審核人員需要較高的財(cái)務(wù)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，才能準(zhǔn)確判斷單位該筆支出是否屬實(shí)、是否違規(guī)。

表1 2019年動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警情況

（三）監(jiān)控處理機(jī)制有待完善

目前的動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作側(cè)重在發(fā)現(xiàn)和解決違規(guī)問(wèn)題，針對(duì)違規(guī)行為的處理措施較少。以2020年度限額支票結(jié)算情況為例，限額支票是指票面金額須在一定范圍之內(nèi)的支票，在操作過(guò)程中，預(yù)算單位在支付系統(tǒng)中可以不填寫具體收款人與收款賬號(hào)，只填寫規(guī)定限額，在限額范圍內(nèi)進(jìn)行付款（本市要求限額不得大于1萬(wàn)元），僅限于小額采購(gòu)支出（明確采購(gòu)物品與金額，不確定采購(gòu)商家）與非稅繳費(fèi)支出。

2020年1月 至10月，多家預(yù)算單位在限額支票實(shí)際使用過(guò)程中，其使用范圍被擴(kuò)大，最終收款人也存在違反財(cái)政規(guī)定的情況。存在將資金違規(guī)劃撥至本單位實(shí)有資金賬戶的情況，涉及預(yù)算單位22家，金額217萬(wàn)元。在要求相關(guān)單位出具整改情況函后，仍有部分預(yù)算單位未出具相關(guān)材料；部分單位在出具整改說(shuō)明后再次違規(guī)操作。限于目前對(duì)預(yù)算單位違規(guī)行為尚未制定完善的處罰機(jī)制，預(yù)算單位違規(guī)成本低，動(dòng)態(tài)監(jiān)控的糾偏、警示效果未能充分發(fā)揮（詳見(jiàn)表2）。

表2 2020年違規(guī)使用限額支票向本單位實(shí)有資金賬戶劃轉(zhuǎn)資金情況

（四）監(jiān)控成果運(yùn)用不佳

1.分析結(jié)果利用不足

監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)能夠在一定程度上反映預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)化、精細(xì)化水平，對(duì)于監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的分析，能夠揭示財(cái)政的運(yùn)行規(guī)律或者發(fā)展趨勢(shì)，起到輔助預(yù)算、規(guī)范執(zhí)行、校驗(yàn)決算的目的。目前監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)分析結(jié)果運(yùn)用存在局限性，在預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)未能充分發(fā)揮作用，尚未形成業(yè)務(wù)閉環(huán)。

2.監(jiān)控預(yù)警處理體系尚不完善

目前動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作模式是根據(jù)系統(tǒng)中存在的預(yù)警信息，督促預(yù)算單位整改，確保本條支付數(shù)據(jù)合理、合規(guī)。由于缺乏與預(yù)算部門、業(yè)務(wù)處室和檢查部門聯(lián)動(dòng)解決的機(jī)制，預(yù)算單位所暴露出同系統(tǒng)間劃轉(zhuǎn)資金、混用指標(biāo)等問(wèn)題，未能從源頭即預(yù)算編制層次解決。且由于監(jiān)控預(yù)警處理體系尚不完善，特別是對(duì)預(yù)算單位違規(guī)行為缺乏懲治措施，單位違規(guī)成本低，存在財(cái)務(wù)明知故犯、多次違規(guī)操作的情況，動(dòng)態(tài)監(jiān)控的警示、糾偏效果未能充分發(fā)揮。

三、一體化模式下動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作展望

2021年1月1日，天津市市級(jí)預(yù)算單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線。通過(guò)運(yùn)用信息化手段全面深化預(yù)算制度改革的決策部署，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的鏈條式管理、全流程整合預(yù)算管理制度。

（一）強(qiáng)化監(jiān)控，擴(kuò)大資金監(jiān)控范圍

一是強(qiáng)化即時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。按照部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行和部門決算鏈條式管理思路，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)都將成為一體化平臺(tái)上的一個(gè)模塊，這就從硬件上實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的無(wú)縫銜接和有效控制，將靜態(tài)的部門預(yù)算、部門決算和動(dòng)態(tài)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)合起來(lái)，建立部門預(yù)決算即時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。整合預(yù)算指標(biāo)和支出信息，設(shè)定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度預(yù)警閾值，根據(jù)預(yù)警閾值對(duì)預(yù)算單位和業(yè)務(wù)處室提供“提醒”服務(wù)，做好項(xiàng)目庫(kù)與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目的對(duì)應(yīng)，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理，向下追溯到每一筆開(kāi)支。

二是充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?，F(xiàn)行財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的數(shù)據(jù)來(lái)源是國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，尚未實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的有效銜接，如政府采購(gòu)支付信息與政府采購(gòu)合同信息、中標(biāo)供應(yīng)商收款信息缺乏有效銜接等。在預(yù)算管理一體化的模式下，借助預(yù)算管理一體化信息平臺(tái)，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作可以與預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)、財(cái)政賬務(wù)核算系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

三是擴(kuò)大監(jiān)控資金范圍。逐步將實(shí)撥資金、財(cái)政專戶資金納入監(jiān)控范圍，并加強(qiáng)對(duì)重大事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)控，使動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中發(fā)揮更大的作用，解決目前所存在的財(cái)政監(jiān)管“最后一公里”的問(wèn)題。

（二）完善體制，健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制

一是完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。通過(guò)不斷建立和完善各項(xiàng)制度機(jī)制，明確監(jiān)控內(nèi)容、系統(tǒng)流程、預(yù)警問(wèn)題處理流程和單位整改等事項(xiàng)，為預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的規(guī)范開(kāi)展提供制度保障。按照制度規(guī)定，堅(jiān)持規(guī)范化管理原則，對(duì)系統(tǒng)預(yù)警的疑點(diǎn)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)查詢，每月集中處理，要求相關(guān)預(yù)算單位進(jìn)行說(shuō)明。對(duì)于核查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)處理糾正，定期通報(bào)，保證數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)既順暢有序，又有依可循。

二是建立整改共促機(jī)制。對(duì)違規(guī)信息的處理采用發(fā)函方式，提升處理的效率和效果，通知相關(guān)預(yù)算單位對(duì)疑點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行回函說(shuō)明，以便及時(shí)提出整改意見(jiàn)。發(fā)函方式旨在進(jìn)一步提高預(yù)算單位對(duì)規(guī)范財(cái)務(wù)管理的重視程度，確保疑點(diǎn)信息得到有效處理。對(duì)于屢次出現(xiàn)疑點(diǎn)信息的預(yù)算單位，進(jìn)一步匯總分析疑點(diǎn)信息，可采取通報(bào)、約談等方式，提高單位對(duì)規(guī)范支付行為的重視程度。

三是調(diào)整違規(guī)處理機(jī)制。目前的監(jiān)控預(yù)警模式為單位提交支付申請(qǐng)，系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)嵌的監(jiān)控規(guī)則判斷是否違規(guī)，并將違規(guī)信息推送給財(cái)政部門進(jìn)行人工審核。按照財(cái)政部的一體化業(yè)務(wù)流程設(shè)置，監(jiān)控模式調(diào)整為單位提交支付申請(qǐng)后由部門初審，財(cái)政復(fù)審。新的業(yè)務(wù)流程下，部門為監(jiān)控工作把好第一道關(guān)，大大減少了財(cái)政人工審核的壓力。

（三）強(qiáng)化分析，提升動(dòng)態(tài)監(jiān)控效果

一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析。實(shí)現(xiàn)對(duì)龐大數(shù)據(jù)量的多口徑多角度分析和處理，需要不斷完善系統(tǒng)功能，完善細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)分析統(tǒng)計(jì)功能，對(duì)監(jiān)控信息進(jìn)行專題分析和對(duì)比分析。專題分析應(yīng)包括按預(yù)算支出分類，按主管部門分類預(yù)算收支平衡分析、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析等；對(duì)比分析可包括預(yù)算收支計(jì)劃與實(shí)際收支對(duì)比分析、零余額賬戶用款額度與現(xiàn)金對(duì)比分析、預(yù)算執(zhí)行與單位會(huì)計(jì)賬目對(duì)比分析等。

二是優(yōu)化結(jié)果反饋。根據(jù)日常監(jiān)控結(jié)果，定期匯總生成月度、季度、年度監(jiān)控報(bào)告，將一定期限內(nèi)的預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行違規(guī)情況予以總結(jié)對(duì)比分析。報(bào)告可根據(jù)歷史順序累計(jì)生成某一預(yù)算單位的所有違規(guī)記錄縱向比較，也可以將一定時(shí)期內(nèi)所有預(yù)算單位的違規(guī)情況橫向匯總，以便于財(cái)政部門有效發(fā)現(xiàn)某一預(yù)算單位的違規(guī)特點(diǎn)以及某一時(shí)期內(nèi)預(yù)算單位違規(guī)事項(xiàng)的集中趨勢(shì)，從而進(jìn)一步查找原因，調(diào)整工作部署或方式。

三是形成監(jiān)管合力。預(yù)算單位觸發(fā)監(jiān)控預(yù)警后，借助一體化系統(tǒng)，將違規(guī)支付信息推送給預(yù)算部門、業(yè)務(wù)處室，形成業(yè)務(wù)合力。通過(guò)預(yù)算編制約束預(yù)算執(zhí)行，也將預(yù)算執(zhí)行情況反饋于預(yù)算分配，從而使動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作真正嵌入預(yù)算管理鏈條，成為預(yù)算管理的重要抓手。對(duì)于單位在支付行為中暴露出的預(yù)算編制問(wèn)題，由預(yù)算部門和業(yè)務(wù)處室協(xié)調(diào)解決，嚴(yán)格遵循一體化模式“指標(biāo)控制支付”的概念，嚴(yán)禁無(wú)指標(biāo)、超指標(biāo)支付行為。對(duì)于經(jīng)核查確實(shí)違規(guī)或有重大違規(guī)嫌疑的，移交檢查部門處理，進(jìn)一步提高動(dòng)態(tài)監(jiān)控的約束力和威懾力。