〔摘要〕為進一步推進國家治理現(xiàn)代化，作為國家治理運行保障與政府自身建設重要主體的機關事務管理逐漸凸顯出來，成為保障和彰顯國家治理能力的重要領域。但是，當前的機關事務管理存在認識不清、實踐混亂、理論支撐欠缺等一系列問題，導致機關事務管理并沒有發(fā)揮其更好地保障國家治理運行的作用，甚至給國家治理運行造成了一定的障礙，因此迫切需要改革?？赏ㄟ^機關事務治理角色的定位轉型、治理機制下的職能強化、主體明確的網(wǎng)絡治理、組織運行下的流程再造等路徑，從體制機制上探索創(chuàng)新機關事務集中統(tǒng)一管理模式。

〔關鍵詞〕機關事務，集中統(tǒng)一管理，傳統(tǒng)分散化管理，網(wǎng)絡治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）05-0083-07

〔收稿日期〕2021-07-06

〔作者簡介〕孫維維（1989-），女，黑龍江大慶人，中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院、國家機關運行保障研究中心助理研究員、哲學博士，主要研究方向為行政管理與機關事務管理。

機關事務管理作為國家治理體系的重要組成部分，其體制機制的改革與優(yōu)化關系著國家治理現(xiàn)代化的進程。為進一步完善國家治理體系、提高國家治理能力，作為機關運行保障管理主體的機關事務管理，應該置身于國家治理的大框架下謀求體制機制的創(chuàng)新與改革，以期更好地保障國家機關的運行與建設。目前，機關事務管理體制改革的一些舉措得到了黨和國家領導人的高度重視和肯定，奠定了進一步深化機關事務管理體制改革的信心和決心。2019年7月7日，習近平在新一輪黨和國家機構改革總結會議上指出：“這次機構改革，對機關后勤服務保障方式作了一些探索創(chuàng)新，對于新組建的退役軍人事務部、國家醫(yī)療保障局、國家國際發(fā)展合作署等部門，沒有設立單獨的后勤服務機構，而是由國家機關事務管理局按照統(tǒng)一項目、統(tǒng)一標準、經(jīng)費歸口、資源共享的原則，統(tǒng)一提供后勤服務，包括辦公用房維護、物業(yè)管理、公務用車服務、辦公設備配備等4大類16個事項，既精簡了機構人員、節(jié)約了行政資源，又規(guī)范了服務類型、提高了工作效能?！?〔1〕 這說明，傳統(tǒng)分散化管理體制已經(jīng)不再適應于現(xiàn)代國家治理運行方式，不能發(fā)揮有效保障國家治理運行的任務，無法彰顯治理效能，并且其體現(xiàn)出的“碎片化”管理現(xiàn)狀有悖于國家治理現(xiàn)代化要求，弱化了機關事務管理處理綜合性事務的能力。因此，基于國家治理現(xiàn)代化的視角，改革機關事務分散化管理模式，形成集中統(tǒng)一管理體制，將成為進一步提高國家治理效能的新支點。在目前的改革實踐中，省級進展較快，中央與市縣級仍需進一步推動，因此，有必要就此問題加以探討，以推進這一改革的進程。

一、機關事務集中統(tǒng)一管理的要義

（一）機關事務集中統(tǒng)一管理內涵界定：宏觀與微觀的“二元”視角

關于機關事務集中統(tǒng)一管理內涵的解釋，具有宏觀和微觀兩個層面的“二元”視角。從宏觀層面來看，機關事務集中統(tǒng)一管理是一種管理體制的變革，是制度演進過程中制度創(chuàng)新與制度優(yōu)勢的體現(xiàn);從微觀層面來看，機關事務集中統(tǒng)一管理需要將集中和統(tǒng)一分開理解，集中是指人、財、物等管理要素在地理空間上的集中，以及管理權力的集中，統(tǒng)一是指職能統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、機構統(tǒng)一、標準統(tǒng)一等，一定程度上可以說集中是統(tǒng)一的前提。

宏觀視角——體制的變革與制度的優(yōu)化。機關事務集中統(tǒng)一管理是一種宏觀視角的體制變革，體制變革是具有根本性的改革，“治理現(xiàn)代化的關鍵在體制創(chuàng)新” 〔2〕。所謂機關事務管理體制是指同屬于機關事務管理的各部門同級之間以及上下級之間權責配置關系，具體呈現(xiàn)為組織機構的設置、領導機制關系、職能結構配置等方面。同時，機關事務集中統(tǒng)一管理是制度演進過程中的制度創(chuàng)新與制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展和國家治理的不斷完善，制度處于不斷自我完善的演進過程中，以適應國家治理發(fā)展的需要，機關事務管理的制度體系同樣在不斷地改革、創(chuàng)新和優(yōu)化?！半S著我國在整體層面上持續(xù)優(yōu)化行政體制，作為公共機關重要組成部分的機關事務，不可避免地成為撬動提升治理效能的新支點” 〔3〕，進而在現(xiàn)階段形成機關事務集中統(tǒng)一管理的制度化形態(tài)和制度環(huán)境。

微觀視角——具體化的集中與統(tǒng)一。集中與統(tǒng)一并不是同一的概念，不能混為一談。機關事務管理中的“集中”，主要是人、財、物等管理要素在地理空間內的集中，以及管理權力的集中，即通過集中辦公、線上遠程辦公等方式實現(xiàn)管理要素的集中，進而為統(tǒng)一管理創(chuàng)造前提條件。機關事務管理中的“統(tǒng)一”，包括政策的統(tǒng)一，全國上下形成政策系統(tǒng)，強調政策的連貫性與協(xié)調性;機構的統(tǒng)一，機構名稱和機構性質一致，形成明確的機構體系;職能的統(tǒng)一，同級機構職能明確，職能內容一致;標準的統(tǒng)一，各層級機關事務部門根據(jù)自身的實際情況保障標準的統(tǒng)一，“堅決做到同一事權、同一尺度、同一標定” 〔4〕。因此，機關事務集中統(tǒng)一管理是指同一級機關事務管理權集中到一個專門的機關事務管理部門（如機關事務管理局），統(tǒng)一政策、職能、機構、標準，原則上各單位不再設置后勤部門，縱向的上下級之間，以條塊結合建立指導關系，分類分級管理，統(tǒng)一政策、職能、機構，并針對不同地方的實際情況，統(tǒng)一標準。

綜合來看，機關事務集中統(tǒng)一管理代表國家而不是某個政府部門行使權力，是國家治理體系的一部分，并在國家治理中扮演重要角色。機關事務集中統(tǒng)一管理不只是保障手段和保障形式的優(yōu)化方式，更是在國家治理現(xiàn)代化的要求下實現(xiàn)機關事務管理角色轉型的重要方式。

（二）機關事務集中統(tǒng)一管理政策要求：政府職能轉變與機構改革

機關事務管理作為國家治理體系的組成部分，同樣是國家行政管理體制的一部分，幾十年的改革歷程印證了其極力適應國家治理大框架發(fā)展要求的努力，“機關事務不再僅僅是一種內部行政實踐，更是一種特定領域內的制度建構” 〔3〕。

政府職能轉變是深化行政體制改革、建設服務型政府以適應國家和社會發(fā)展要求的重要舉措。政府職能轉變要著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題，減少行政層次，降低行政成本，統(tǒng)籌黨委、政府、人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數(shù)，嚴格控制編制。自黨的十七大報告提出政府職能轉變后，得到不斷推進與深化，在服務型政府建設方面取得了良好的成效，政府在許多領域不再承擔強制的管制職能，而是公共服務的提供者。在這一過程中，精簡機構、提高效能、降低經(jīng)費，促使各機構不斷作出一些調整，而機關事務集中統(tǒng)一管理改革正是順應政府職能轉變要求，統(tǒng)籌“四大班子”的機關事務工作，既精簡了機構、控制了人員編制，又很好地保障了服務型政府職能的履行。

黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》），拉開了我國歷史上第八次政府機構改革的序幕?！稕Q定》提出“堅持優(yōu)化協(xié)同高效”，“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的指導原則。機關事務集中統(tǒng)一管理改革遵照《決定》要求，踐行優(yōu)化協(xié)同高效原則，優(yōu)化機構設置，權責一致;協(xié)同中央與地方部門關系，形成行業(yè)管理體系;履職到位，流程暢通，運行高效。踐行“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌”的原則，中央國家機關新組建機構的后勤管理工作實行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一到國管局進行統(tǒng)籌。踐行“一件事情原則上由一個部門負責”的原則，使職能相近部門明確職權劃分，關于機關事務的工作由機關事務部門集中統(tǒng)一管理，避免與財政部門、自然資源部門、發(fā)改委等職能交叉。

在國務院發(fā)布的《機關事務管理條例》中，下述要求為總則之一：“縣級以上人民政府應當推進本級政府機關事務的統(tǒng)一管理，建立健全管理制度和標準，統(tǒng)籌配置資源。政府各部門應當對本部門的機關事務實行集中管理，執(zhí)行機關事務管理制度和標準?！薄稐l例》中雖然沒有直接使用集中統(tǒng)一管理的概念，但是明確表達了集中統(tǒng)一管理的思想，在機關事務管理活動中，能夠滿足集中統(tǒng)一管理條件的事項，原則上應該實行集中統(tǒng)一管理，尤其是機關用地、辦公用房、公務用車以及后勤服務等通用事項。近年來黨中央出臺的“八項規(guī)定”“三公經(jīng)費”“機構節(jié)能”等政策都涉及機關事務管理的職能，這些規(guī)范黨政機關運行行為的政策出臺，說明機關事務管理所應具備的行政職能正在彰顯，辦公用房、公務用車以及機關運行經(jīng)費等不再是各部門依靠黨風廉政建設的方式進行內部管理的問題，而應該由一個具有行政職能的行政機構依法進行管理。

因此，機關事務集中統(tǒng)一管理的提出順應時代發(fā)展和國家發(fā)展要求，是機關事務管理對國家頂層設計的政策文件原則的積極回應，是國家治理大框架下現(xiàn)代機關事務管理體制的創(chuàng)新。

（三）機關事務集中統(tǒng)一管理聚焦的重點問題：利益分化與整合

目前來看，機關事務集中統(tǒng)一管理體制改革需要解決的重點問題在于各黨政機關之間由于長時期的各自分散管理所產生的利益分化格局，以及在此基礎上的利益整合，這既是改革的重點也是難點，需要通過國家治理現(xiàn)代化對黨政機關提出的具體建設要求，以及我國行管管理體制所具有的慣性特點，充分發(fā)揮機關事務集中統(tǒng)一管理制度優(yōu)勢。這些重點問題具體體現(xiàn)為以下四個方面：

第一，職能的交叉重疊形成來自職能相近部門的改革阻力。機關事務管理部門與財政、發(fā)改委、自然資源等部門之間往往存在職能交叉、權責不清的問題，機關事務集中統(tǒng)一管理，首先要面對的問題是厘清與這些部門之間的職能權限和責任清單，例如機關運行經(jīng)費的管理問題，要與財政部門協(xié)商并達成共識，哪些具體經(jīng)費事項由機關事務部門集中統(tǒng)一管理，哪些仍保留在財政部門管理。若不厘清部門職能關系，機關事務集中統(tǒng)一管理改革就會遭受來自這些部門的阻力。

第二，傳統(tǒng)分散化管理使得各機關部門存在利益固化的癥結。長期以來，機關事務管理都保留在各機關部門自身內部自行管理，表現(xiàn)為“小而全”“大而全”的政府大院后勤管理模式，形成自身利益固化的發(fā)展路徑，而機關事務集中統(tǒng)一管理正是要打破這種利益固化格局，使機關事務管理從各個機關內部“拿出來”集中統(tǒng)一在一個專門部門，必然會受到各機關部門利益固化的阻礙。

第三，對于集中統(tǒng)一管理后審批事項復雜化的顧慮。各黨政機關部門可能會存在這樣的顧慮，即集中統(tǒng)一后會增加復雜的審批程序，導致一件簡單的事項也會消耗很多的時間。比如公務用車，由部門自己管理時用車可能會非常方便，打個招呼或提交個申請，很快就可以實現(xiàn)用車，方便快捷，而一旦集中統(tǒng)一起來，自然會形成復雜的程序審批，因此，機關事務集中統(tǒng)一管理要善于借用現(xiàn)代信息技術，例如信息化管理平臺，可以實現(xiàn)一鍵用車申請，并且要實現(xiàn)審批流程的優(yōu)化與簡化。

第四，實踐中機關事務部門履行的主體職能存在偏離。目前，從全國范圍內的機關事務管理部門來看，有的地方是行政機構履行管理職能，有的地方是事業(yè)單位履行服務職能。尤其是在新一輪政府機構改革中，部分地方的機關事務部門由原來的行政單位轉變?yōu)槭聵I(yè)單位，不再承擔管理職能，已經(jīng)轉變?yōu)榉章毮埽@種純后勤服務的職能轉變意味著機關事務發(fā)展的一種倒退跡象。對于掌握國家公權力的黨政機關部門來說，機關事務不只是對其履行支撐與保障的服務職能，其運行保障更需要有管理職能予以控制和監(jiān)督，以使權力運行更加規(guī)范，保障范圍與邊界更加合理。因此，機關事務需要不斷增強其管理職能，使機關事務管理部門集管理、服務、保障職能于一體。

二、傳統(tǒng)分散化管理模式下機關事務管理體制“碎片化”的形成及表現(xiàn)

機關后勤是分散于各個政府大院內的關于機關事務性需求的供給，是一種典型的“等靠要”模式，即等著機關要服務、靠財政撥款過日子，具有很強的被動性和機關自我滿足性。隨著黨政機關的發(fā)展以及人們認識的不斷深入，機關后勤正在不斷地通過改革與創(chuàng)新走向現(xiàn)代機關事務管理。機關事務管理雖然是一種行政管理活動，但是由于現(xiàn)行的分散化管理體制使其具有很強的“碎片化”特點，沒有一個統(tǒng)一的管理主體，造成機關事務工作多頭管理、政出多門，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相關工作缺少統(tǒng)一性和協(xié)調性，黨政機關資源使用方面沒有統(tǒng)一的定額限制、定額管理和費用標準，難以科學有效地統(tǒng)籌和利用公共資源，存在嚴重的浪費現(xiàn)象，以及標準不一、互相攀比、行政成本居高不下等問題，并且同一級機關事務管理所呈現(xiàn)的樣態(tài)也是五花八門，職能、權能及機構不一致，嚴重阻礙了國家治理體系的完善與治理機制運行的順暢。目前，從國家治理現(xiàn)代化進程來看，機關事務管理逐步具備集中統(tǒng)一管理的條件和趨勢。以國家機關事務管理局為例，1950年成立時名稱為“中央人民政府政務院機關事務管理局”，1954年更名為“國務院機關事務管理局”，2013年更名為“國家機關事務管理局”，機關事務管理體制逐漸擴大，由對“部分”的管理，趨向于對“整體”的統(tǒng)籌。因此，機關事務管理體制改革由傳統(tǒng)后勤模式下的“碎片化”管理轉向國家治理大框架下的機關事務集中統(tǒng)一管理是探索新時代機關事務管理體制改革的重要方向。

機關事務管理的碎片化主要體現(xiàn)為治理理念的碎片化、組織結構與運行機制的碎片化、以及服務方式的碎片化。首先，機關事務治理理念的碎片化，表現(xiàn)為各單位機關事務管理部門以本單位的利益最大化為主，后勤服務水準參差不齊，以致苦樂不均、相互攀比現(xiàn)象仍然存在，這種治理理念的碎片化最終導致的是一種利益和責任的碎片化。例如一些比較“強勢”的單位可以有較好的辦公樓和辦公設施及享受高水平的后勤服務，而另一些機關單位只能擁有破舊的辦公樓和辦公設施，后勤服務質量也相差甚遠。這種情況的存在，不但損害了我們黨和國家的形象，喪失了公眾的信任感，而且有礙公平公正，不利于機關工作隊伍的穩(wěn)定。其次，機關事務管理組織結構與運行機制的碎片化，表現(xiàn)為機關事務管理中機構設置、名稱不一致，性質、級別不一致，上下級機構設置不對等，導致結構混亂，政令不通，無法適應新時代政府機構改革的彈性化、扁平化組織結構目標要求。從全國范圍來看，中央一級有四個機構，四大領導班子各自擁有機關事務管理部門。省一級截至2020年，除西藏自治區(qū)外，其他?。▍^(qū)、市）都成立了機關事務管理局，部分統(tǒng)籌管理黨的機關、政府機關、人大機關和政協(xié)機關的機關事務工作，在省一級整體性的管理體制改革力度相對較大，但是機構設置和職能還不統(tǒng)一，差別較大?！奥毮茏疃嗟氖巧轿?、湖南和云南三省，職能最少的是北京、青海和廣西，而全部地方管理局的職能都低于《機關事務管理條例》中所規(guī)定的職能范圍?！?〔5〕 雖然名稱都是“局”，但是“局”與“局”級別又不一樣，有的是正局級，有的是副局級。市一級的情況更為混亂，在新一輪政府機構改革中，有的市相應成立了局，隸屬于行政系統(tǒng)，有的市由原來的局或者參公管理變?yōu)椤爸行摹保瑢偈聵I(yè)單位?？h一級的情況更加多種多樣，有的縣將機關事務管理職能保留在縣政府辦公室，有的則保留在事業(yè)單位。那么，從國家到省級、市級、縣級，當一個關于機關事務管理的文件自上而下下發(fā)時，不知道是要下發(fā)到哪個部門。并且根據(jù)《機關事務管理條例》，上級機關事務部門負責指導下級，就像國管局和中直管局印發(fā)的文件，省一級都要遵照執(zhí)行，如果兩個文件存在一定的沖突，下級部門就會感到非常為難。這一切都說明在國家治理現(xiàn)代化要求下，仍然存在著治理機制在自上而下與自下而上運行過程中的混亂與不暢，不利于“條塊結合”的行政體系的完善，這是進一步完善國家治理體系、提升國家治理能力所必然要極力解決的問題。最后，機關事務管理的服務方式碎片化。雖然機關事務社會化改革取得了一定的效果，但也出現(xiàn)了公私部門碎片化的問題。政府主導下的公私部門合作，發(fā)揮私人部門的專業(yè)化特點，整合分散的資源以服務于黨政機關運轉。但是在改革過程中，政府部門往往將一項任務交給私營企業(yè)后，沒有跟進對其過程的監(jiān)督和結果的監(jiān)督，以及應對突發(fā)問題的指導，造成公私部門間因公共部門管理職能的弱化，導致對私人部門監(jiān)管的缺位。

基于此，需要將機關事務管理置于國家治理現(xiàn)代化的大框架下進行統(tǒng)籌。同時，國家治理對機關事務管理也提出一定的要求。其一，機關事務管理要保障行政效率的提高，即通過更好的組織方式，全力承擔黨政機關的所有事務性工作，為黨政機關提供更優(yōu)化的服務保障，使其從紛繁復雜的事務性工作中解脫出來，全身心投入到政務工作中去。其二，機關事務管理要保障行政運行成本的降低。行政運行成本居高不下，是我國治理現(xiàn)代化面臨的一個非常迫切且艱巨的問題和挑戰(zhàn)，近年來反對鋪張浪費等“八項規(guī)定”和“三公經(jīng)費”要求的提出，一定程度上起到了緩解作用，但是這些做法只會在短時期內起作用，沒有長效機制是無法從根本上解決問題的。機關事務管理是行政運行經(jīng)費的管理主體，對經(jīng)費的使用過程需要通過更加強而有效的機制進行集中統(tǒng)一管理。其三，機關事務管理通過高質量發(fā)展保障黨政機關提高公共服務供給能力。機關事務管理的核心和根本任務是在保障黨政機關運行的同時，提高黨政機關的公共服務供給能力。新時代社會發(fā)展面臨新問題和多樣化的公共服務需求，不斷挑戰(zhàn)著黨政機關的公共服務供給能力，因此，機關事務管理要以創(chuàng)新的體制機制提高自身的治理能力和整合能力，以加強機關建設，促進機關高質量發(fā)展，提升政府治理效能。其四，機關事務管理要保障塑造黨政機關形象。機關事務管理是廣大人民群眾了解、認識、監(jiān)督機關的重要窗口，機關運行所需經(jīng)費、物質、條件都是人民群眾較為關心的問題，機關事務管理的內容影響著黨政機關在人民群眾心目中的形象和政府公信力建設。

三、機關事務集中統(tǒng)一管理體制改革思路

機關事務集中統(tǒng)一管理，無論是從理論上還是在實踐中來看，相較于傳統(tǒng)的分散化管理都具備一定的優(yōu)勢。從歷史慣性上看，集中統(tǒng)一管理更適應于我國長期以來形成的行政管理體制形式;從現(xiàn)代治理環(huán)境來看，集中統(tǒng)一管理一方面順應國家治理現(xiàn)代化，符合政府機構改革要求，另一方面增強自身職能化建設，提升政治性，提高保障效能，以制度化規(guī)制主動促進政府自身建設，增強黨政機關提供公共服務的供給能力;從實踐發(fā)展來看，集中統(tǒng)一管理能有效化解多頭管理、重復配置的矛盾，節(jié)約資源利用，嚴格控制機關運行成本。因此，進一步推進集中統(tǒng)一管理改革是當前機關事務管理工作面臨的艱巨任務，需使改革持續(xù)走向縱深化。

（一）實現(xiàn)治理角色的定位轉型

首先要實現(xiàn)由“幕后”到“臺前”的地位轉變。傳統(tǒng)分散化的機關事務管理具有部門私屬性，在國家治理過程中往往具有較弱的地位，屬于幕后性工作。機關事務這種部門私屬性造成公眾對政府大院認識的神秘感，無法有效向公眾展現(xiàn)政府運行的基本情況，影響公眾對機關運轉的認知。在國家治理現(xiàn)代化的要求下，機關事務管理既有對內的價值，又有對外的價值，它不再是幕后的工作，而應該是在集中統(tǒng)一管理的體制下，將對內價值與對外價值融合，置身于國家治理大框架下，走向“臺前”，突出其所具有的公共性。

其次要實現(xiàn)由“被動保障者”到“主動建設者”的身份轉變。機關后勤是解決黨政機關工作人員的“吃喝住行”等問題的服務機構，體現(xiàn)為一定程度的被動性。機關事務管理是以科學管理的方式，謀求黨政機關資源合理配置的行政部門，在新時代治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，機關事務已不再是被定位為體現(xiàn)一定被動性的后勤服務部門，而是保障機關正常運行、促進機關資源合理配置、優(yōu)化機關物資結構、提升機關效能的行政機構，其最終目的是積極主動推進政府自身建設。

最后要實現(xiàn)由 “服務供給”到“制度供給”的方式轉變。傳統(tǒng)的碎片化管理模式由于沒有統(tǒng)一的制度和標準，機關事務管理的好壞全憑領導者個人好惡，具有較大的主觀性和隨意性，這顯然成為傳統(tǒng)“人治”思想遺留的溫床，不能適應國家治理現(xiàn)代化要求。機關事務集中統(tǒng)一管理，將以統(tǒng)一的制度和標準規(guī)范機關事務管理定位、監(jiān)督機關事務管理結果，以整體的制度體系回應供給需求，形成制度供給。制度供給是正式行為規(guī)則的供給，是正式規(guī)則創(chuàng)新和設立的過程，“我國的改革深化固然受制度需求的影響，但在更大程度上受制于權力中心在既定的政治經(jīng)濟秩序下提供新的制度安排的能力和意愿” 〔6〕。機關事務管理一直被國家治理所忽視，實際上這一領域的創(chuàng)新性制度安排更加具有現(xiàn)實意義，尤其是在現(xiàn)代制度發(fā)展如此成熟的情況之下，我們要“將權力關在制度的籠子里”，尤其是涉及掌握政府運行的相關權力，它關乎腐敗問題的約束、關乎廉潔政府的形象、關乎政府公信力，因此，外部的強制規(guī)則必不可少。而在國家治理大框架下，作為正式規(guī)則的制度必然具有對這一領域的普適性、引領性和規(guī)范性。作為整體的制度體系，它最終服務于國家和人民，而不是某個政府部門。

（二）實現(xiàn)治理機制下的職能強化

機關事務集中統(tǒng)一管理是國家治理大框架下現(xiàn)代化機關事務管理制度體系的完善，這種完善的管理制度體系不但能夠促進資源的合理配置，而且能夠控制和監(jiān)督資源的使用，以增進機關事務管理效能。黨政機關是具有“公權力”的組織，對“公權力組織”運行的保障，除了要具有一般管理學意義上的科學性與規(guī)范性之外，還要具有控制與監(jiān)督的功能，以確保公權力組織運行的行為保持在合理范疇之內。機關事務管理不是傳統(tǒng)后勤模式下簡單的需求供給，不再是“等靠要”的被動保障模式，而是在合理需求供給的基礎上，通過控制和監(jiān)督功能使資源的供給保持在合理范圍內，既不使保障欠缺，又不使保障過度，發(fā)揮促進政府自身建設的積極作用。

“改革機關事務管理體制，是創(chuàng)新管理方式、提高行政效能的必然要求?！?〔7〕管理效能體現(xiàn)在效率和質量兩個方面。提高機關運行保障效率，一直是機關事務管理所孜孜以求的目標任務，因為保障效率決定著黨政機關工作效率，必須給予足夠的重視。但在質量方面，機關事務管理的效用還有待提升，不論是在自身高質量發(fā)展層面，還是在促進政府高質量發(fā)展層面，都需要機關事務管理在不斷創(chuàng)新和改革過程中予以有效回應。機關事務集中統(tǒng)一管理能夠在提高效率的同時改善質量，能夠在提供保障的同時致力于機關發(fā)展。目前，機關事務管理工作中“存在保障服務‘有沒有和保障質量‘好不好的問題” 〔8〕，保障的質量與保障的時效同樣重要。

機關事務管理的高質量發(fā)展，以完善的管理制度體系作為前提保障，是機關事務集中統(tǒng)一管理所要實現(xiàn)的目標，是有力踐行政府“少花錢、多辦事、辦好事”的要求。政府是國家治理的核心主體，承擔著引導其他參與主體的重要職責，基于此，對政府自身治理體系和治理能力提出更高要求，服務政府、責任政府、回應政府、廉潔政府建設成為時代發(fā)展和回應社會訴求的決定力量。此外，黨的十九大報告明確提出我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化，新的主要矛盾對政府治理提出了新的挑戰(zhàn)，“社會的全面進步同時要求政府自身必須更有能力、更有效率、更負責任，以政府發(fā)展來推動社會發(fā)展” 〔9〕?；诖耍枰獧C關事務部門為機關建設提供強有力的支撐，提高政府辦事效率，優(yōu)化政府效能，規(guī)范和有效約束政府內部行為，使其更加符合外部提供公共服務的價值要求。因此，機關事務管理應承擔起保障政府機關建設的主體職能和主體責任，在為機關運轉提供合理保障的同時，規(guī)范和約束政府行為中的不利因素，在順應政府職能轉變的過程中，增加政府機關建設合力，在政務與事務兩個方面實現(xiàn)政府的良好發(fā)展，塑造政府在社會和公眾心目中的良好形象，增進政府公信力。在“八項規(guī)定”和“三公經(jīng)費”管理等要求提出后，機關事務管理改革雖然取得了良好效果，但是未能達到制度化要求，導致各部門內部相互隱瞞、遮掩的現(xiàn)象仍然存在。機關事務部門負責機關運行經(jīng)費的管理，應承擔起機關運行監(jiān)管的主體責任，使其職能法定化和制度化，杜絕腐敗和“公私”不分問題，以此更加有效增強政府合法性。機關事務集中統(tǒng)一管理在合理配置機關運行資源的基礎上，以符合廣大人民群眾利益的價值標準和秉持“公共利益”的核心精神，控制并監(jiān)督機關運行資源的使用過程，積極主動促進政府自身建設，達到機關高質量發(fā)展的目的，建設人民滿意的政府。

（三）實現(xiàn)主體明確的網(wǎng)絡治理

網(wǎng)絡治理不同于基于“強制”的科層，也不同于基于“自愿”的市場，是不同行動主體之間形成互動、協(xié)商關系以實現(xiàn)共同利益的制度架構。起初網(wǎng)絡治理主要是用來調節(jié)公共與私人行動者之間的互動關系，它產生于非正式組織，后被擴展為調節(jié)各種行動主體之間的關系?，F(xiàn)將其引申到機關事務管理領域，主要用以調節(jié)不同層級之間的機關事務管理主體的關系，即每一個層級的機關事務管理部門都是一個關于機關事務管理工作的行動者，它們有共同的目標和利益，遵循共同的規(guī)則，并相互依賴，相互信任，形成整體，以科層和網(wǎng)絡治理相結合的形式構建上下互動的網(wǎng)絡治理格局。機關事務集中統(tǒng)一管理不能僅著眼于同級之間，需要構建全國范圍內各層級間的整體性治理格局。機關事務管理屬于“塊塊”管理范疇，但是條塊結合的管理體制要求條塊之間要取得某種平衡，雖然以“塊塊”管理為主，以“條條”指導為輔，但是“條條”的指導關系卻過于弱化，使得上下級關系分割嚴重，不利于行業(yè)的發(fā)展。鑒于“上級不得干預下級”的要求，上下級之間不能完全以科層的方式運作，更不能以市場的方式運作，所以采取一種網(wǎng)絡治理的方式，并結合科層，形成自上而下與自下而上相互交織與互動協(xié)商的整體性網(wǎng)絡，實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理并注重協(xié)調各行動者之間組成的復雜網(wǎng)絡，而不僅僅是各行動者本身。

網(wǎng)絡治理一方面可以化解集體行動的困境，另一方面能夠避免個體分化。網(wǎng)絡治理中的各機關事務管理主體擁有共同的利益，即保障黨政機關的正常運轉并促進政府自身建設，不存在各自利益的最大化，也不存在損害共同利益的行為，各管理主體之間相互溝通、協(xié)商，共同致力于行業(yè)發(fā)展，有效避免各行動者之間的個體分化，不能“你做你的，我做我的”，需要協(xié)同共進。機關事務集中統(tǒng)一的整體性網(wǎng)絡治理格局是推進機關事務職能化建設的有力保障，有助于形成動態(tài)協(xié)調機制，化解各行動者之間不協(xié)調因素，以統(tǒng)一的制度標準規(guī)約各行動者行為，使其相互依賴、相互促進。

構建整體性網(wǎng)絡治理格局的措施主要有：首先，重新定義上級對下級的“指導”關系，建立一種基于正式制度與非正式制度相結合的制度結構關系;其次，明確各管理主體的共同目標，并賦予一定價值性，即機關事務管理不是被動的保障，而是積極主動地促進政府自身建設，致力于公共利益和公共價值的實現(xiàn)，建設高效能并令人民滿意的政府;最后，作為整體中的部分，要加強上下級之間的互動聯(lián)系，發(fā)揮各行動主體功能，強化職能建設，彰顯行業(yè)特征。

（四）實現(xiàn)組織運行下的流程再造

流程再造于1993年由邁克爾·哈默與詹姆斯·錢皮合作編著的《企業(yè)再造——管理革命的宣言》一書中提出，目的是進行企業(yè)框架重組，對企業(yè)業(yè)務流程的基本問題進行反思，并對它進行徹底的重新設計，以及在成本、質量、服務和效率等衡量企業(yè)業(yè)績的這些重要尺度上取得顯著進展 〔10〕349-350。流程再造被引入政府部門，以改變原有工作流程的復雜、行政審批的拖延情況，重新設計“最多跑一次”的工作流程圖景。政府流程再造，是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務流程再造理念和方法的基礎上，以“公眾需求”為核心，對政府部門原有組織機構、服務流程進行全面、徹底的重組，形成政府組織內部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和互動，以適應政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產品或服務更能獲得社會公眾的認可和滿意〔11〕。

實行機關事務集中統(tǒng)一管理需要流程再造，不但是機關事務管理部門自身的流程再造，而且能夠推動黨政機關工作的流程再造，并且機關事務集中統(tǒng)一管理流程再造以創(chuàng)造更好的黨政機關工作流程為出發(fā)點，比如集中辦公區(qū)的建設，為黨政機關工作流程再造提供了基礎和前提，使公眾少跑路，想要辦理的事項在一個辦公區(qū)內就能完成。有些機關部門不贊成機關事務的集中統(tǒng)一管理，會存在一些顧慮，他們認為放在自己單位內部管理會比較方便和簡單，而由機關事務部門集中統(tǒng)一管理后就會因為各項審批和流程而導致一項簡單的事情變得復雜化。因此，推動集中統(tǒng)一管理就需要解決這樣的顧慮，使其更加科學有效。機關事務集中統(tǒng)一管理后，關鍵是在流程設計和審批事項上盡可能做到簡化，善于借用現(xiàn)代先進的信息技術和信息系統(tǒng)，減少審批流程，推行網(wǎng)上辦理，建立信息化管理平臺，實施流程再造。例如浙江省公車改革，由信息平臺統(tǒng)籌管理調度，不但簡化了程序，更提高了效率。設計科學合理的作業(yè)流程，必須群策群力、集思廣益、鼓勵創(chuàng)新，從成本、多元效益、技術條件以及風險程度等方面進行評估，優(yōu)化機關事務管理組織結構和業(yè)務流程，使其發(fā)生質的改變。

實行集中統(tǒng)一管理流程再造，傳統(tǒng)的以各政府部門職能為核心的流程將被圍繞過程與結果進行系統(tǒng)設計的流程所取代，這必然會促使機關事務管理部門的功能定位、權利配置、職位分類、績效評估等發(fā)生變化，以此便能夠厘清機關事務管理部門與相關部門（財政部門、自然資源部門）之間的關系，化解權責不清、職能重疊的矛盾。機關事務集中統(tǒng)一管理符合精簡、統(tǒng)一、效能原則，基于流程再造，使組織結構由垂直管理不斷地趨向于扁平化管理，實現(xiàn)決策科學有效，保障執(zhí)行有力，流程與結果監(jiān)督到位。

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