一、問題的提出

黨的十九屆五中全會明確要求，健全分層分類的社會救助體系。困境兒童救助工作是社會救助和社會福利工作的重要議題，是政府關(guān)注和改善民生的重要內(nèi)容。早在2011年，國務(wù)院發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》就提出建設(shè)適度普惠型兒童福利制度的明確目標(biāo)，由此困境兒童保護(hù)工作進(jìn)入人們的視線。近年來，由于家庭貧困、家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)以及自身殘疾等原因而導(dǎo)致的困境兒童的數(shù)量有所攀升，虐童、兒童因病因殘失學(xué)等事件時有發(fā)生，引起社會的廣泛關(guān)注。這也在一定程度上表明政府在困境兒童保護(hù)領(lǐng)域的職責(zé)需要加強，因此政府加快了困境兒童救助和保護(hù)工作的進(jìn)程。2016年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》(以下簡稱《意見》)，針對困境兒童面臨的突出困難以及保障工作中存在的突出問題，提出建立健全困境兒童保障工作體系。這標(biāo)志著我國困境兒童保護(hù)工作進(jìn)入了一個新階段。

隨著困境兒童救助工作的進(jìn)一步推進(jìn)，以往由政府主導(dǎo)、政府親力親為的救助模式逐漸顯現(xiàn)出條塊分割、精力不足、專業(yè)能力不強等問題。對此，政府尋求與專業(yè)的第三方社會組織合作，共同進(jìn)行兒童救助保護(hù)工作。《意見》明確規(guī)定，加快形成家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會參與的困境兒童保障工作格局，鼓勵支持社會力量參與困境兒童救助。這為社會力量參與困境兒童救助提供了政策支持。與此同時，自黨的十八大以來，黨和國家提出解放和增強社會活力，正確處理政府與社會的關(guān)系，加快實施政社分開，適合由社會組織承擔(dān)的公共服務(wù)和政府職能交由社會組織承擔(dān)。①由此，社會組織的發(fā)展空間得到拓展，社會組織成為承接政府公共服務(wù)職能的重要力量，困境兒童的救助工作逐漸從以政府為主走向多元救助和保護(hù)。

社會組織以何種方式參與困境兒童救助和保護(hù)，政府與社會組織如何進(jìn)行合作共治，這兩個問題最終落腳在政府與社會組織的互動關(guān)系即政社關(guān)系上。政社合作是政府和社會組織基于實現(xiàn)共同認(rèn)可的公共目標(biāo)而建立和維護(hù)的相互依賴關(guān)系。②政社合作亦是政府與社會組織合力在困境兒童保護(hù)工作中發(fā)揮高質(zhì)量效能的重要途徑。在現(xiàn)實實踐中，政社之間表現(xiàn)為不同的合作關(guān)系，政社合作關(guān)系模式的不同導(dǎo)致其產(chǎn)生的效果及影響也有所不同。因此，本文致力于考察困境兒童救助中政府與社會組織的合作過程、政社合作形成的關(guān)系特點及類型，分析不同的政社合作關(guān)系類型所面臨的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策和建議。

二、文獻(xiàn)回顧

1.困境兒童救助

目前學(xué)界關(guān)于困境兒童的概念有多種定義。陳魯南根據(jù)《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》以及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等法律文件的基本精神，將困境兒童界定為暫時或永久性脫離正常家庭環(huán)境的兒童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇嚴(yán)重問題的兒童。③滕洪昌、姚建龍認(rèn)為，困境兒童是因各種原因，難以實現(xiàn)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護(hù)權(quán)，且超出了家庭的應(yīng)對能力需要特殊保護(hù)的未成年人。④而困境兒童一詞在規(guī)范性文件中正式提出是在2016年發(fā)布的《意見》中。《意見》指出了困境兒童的形成原因包括家庭貧困、自身殘疾、家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)三種，困境兒童所處的困境也包含了三種情境：生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難，康復(fù)、照料、護(hù)理和社會融入等困難，人身安全受到威脅或侵害。本文所指的困境兒童主要依據(jù)官方的定義。

關(guān)于困境兒童救助的研究，目前學(xué)者的關(guān)注點主要集中在困境兒童保障制度、困境兒童救助機(jī)制以及社會工作介入困境兒童救助的個案研究等方面。在困境兒童保障制度研究方面，行紅芳認(rèn)為，目前我國困境兒童分類保障制度仍存在缺陷，應(yīng)從困境兒童分類保障制度的原則和實現(xiàn)方式著手，促進(jìn)困境兒童分類保障制度的實現(xiàn)。⑤李瑩、韓克慶梳理了我國目前對困境兒童救助的各項制度安排，提出構(gòu)建以“機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)+家庭養(yǎng)護(hù)+流浪兒童救助+殘疾兒童福利”為主體的托底性保障制度。⑥在困境兒童救助機(jī)制研究方面，黃君與彭華民通過對項目制及嵌入式兩種困境兒童保護(hù)實踐機(jī)制的研究，指出兩種機(jī)制各自的優(yōu)缺點，并提出了針對性的完善建議。⑦在社工介入困境兒童救助的個案研究方面，有學(xué)者通過實地調(diào)查，探討社工組織與政府、社區(qū)等困境兒童福利提供主體的互動模式及其特點，對困境兒童福利提供中存在的問題及未來發(fā)展方向進(jìn)行了分析。

2.政社合作關(guān)系

“政社合作”有廣義和狹義之分。廣義的政社合作是指政府與社會力量(包括公民、企業(yè)、社會組織等)的良性互動；狹義的政社合作是指政府與社會組織對公共事務(wù)合作管理的一種社會治理模式。⑧本文所指的政社合作采用狹義概念。通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政社合作的研究主要有兩個維度。

一是理論與實踐維度。在理論層面上，陳天祥、朱琴從資源依賴?yán)碚撘暯浅霭l(fā)，探討社區(qū)良治的可能性。⑨宋道雷基于國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)出的新形態(tài)，認(rèn)為政府與社會組織互動是一種共生型的良性互動關(guān)系。⑩程坤鵬、徐家良認(rèn)為，在政府將部分社會治理權(quán)力分享給社會組織的過程中，政府和社會組織的關(guān)系逐漸由行政吸納演化為制度化的“策略性合作”關(guān)系。楊寶通過研究發(fā)現(xiàn)，政府與社會組織在互動中生成治理式吸納機(jī)制，治理式吸納是政府以治理方式有選擇地吸納社會組織的治理能力。實踐層面的研究則主要集中在社區(qū)治理以及政府購買服務(wù)等方面。敬乂嘉以上海市公益服務(wù)招投標(biāo)工作為例，分析社會組織服務(wù)提供中的競爭性購買模式的實踐與經(jīng)驗得失。何衛(wèi)平、劉濱在對C市W區(qū)政府購買服務(wù)過程進(jìn)行解構(gòu)時發(fā)現(xiàn)政社互動過程存在異化合作及行政依附等問題。

二是結(jié)構(gòu)與變遷維度。在對政社合作關(guān)系結(jié)構(gòu)的探討上，汪錦軍從公共服務(wù)供給的角度出發(fā)，將政府與非營利組織(社會組織)的合作關(guān)系分為協(xié)同增效模式、服務(wù)替代模式和拾遺補闕模式三種類型。敬乂嘉通過區(qū)分政府與社會組織進(jìn)入合作過程的運作性資源和治理性資源，提出購買服務(wù)和合作治理兩種基本的政社合作形態(tài)并總結(jié)出政社關(guān)系的四種模式。劉傳銘等通過實證研究分析了政府與社會組織的互動情況，并歸納出強伴生、伴生、弱伴生以及無伴生四種合作模式。在政社合作關(guān)系構(gòu)建與變遷研究中，史云貴認(rèn)為，由于社會需求的多樣化和復(fù)雜化，需要借助社會組織的資源和力量，在此基礎(chǔ)上的合作治理是政府與社會組織政治妥協(xié)的過程。郁建興、沈永東指出，目前政社關(guān)系的形成是政府與社會組織雙方互動的結(jié)果，一方面來自政府的自我調(diào)適，另一方面來源于社會組織對政府做出的策略性行動。

通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，政府部門與學(xué)界在困境兒童保護(hù)方面已經(jīng)形成共識，困境兒童保護(hù)領(lǐng)域的政社合作已逐步成為一種主流和趨勢。但現(xiàn)有成果多側(cè)重于政府與社會組織互動模式的研究以及具體合作過程的分析，且聚焦于社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)提供領(lǐng)域，對困境兒童救助領(lǐng)域政社合作的研究相對較少，對此領(lǐng)域的政社合作關(guān)系模式、互動過程等的討論也不充分。本文嘗試在前人研究的基礎(chǔ)上，以上海市X區(qū)為例，從變遷的、動態(tài)的角度對社會組織參與下困境兒童救助工作的情況與問題進(jìn)行實證研究，并對救助過程中政府與社會組織的合作關(guān)系進(jìn)行分析。

三、困境兒童救助中政社合作關(guān)系的特點與類型

社會大環(huán)境下政府購買服務(wù)的蓬勃發(fā)展，為社會組織參與困境兒童救助提供了政策支持和準(zhǔn)入空間。社會組織以其獨特的優(yōu)勢參與到困境兒童的救助中，運用專業(yè)的理論知識和技能，對困境兒童進(jìn)行全面的分析評估，精準(zhǔn)定位其致困因素及內(nèi)在需求，并尋找具有針對性的解決辦法，在救助工作中與政府一起形成合力，有效解決了困境兒童救助工作中服務(wù)提供不足、質(zhì)量及效率不高等問題。在上海市X區(qū)的困境兒童救助工作中，政府與社會組織的合作經(jīng)歷了多個階段，不同的社會組織對政府的依賴程度不同，且合作方式不同，因此衍生出了幾種不同的政社合作關(guān)系。學(xué)者趙宴群按照民辦非企業(yè)單位(從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織)與政府共存的形態(tài)，將當(dāng)前的民辦非企業(yè)單位劃分為強政府依賴型、純草根型(平等型)和弱政府依賴型三類，這三種共存形態(tài)決定了政府與社會組織合作的三種共治模式：內(nèi)生型共治、趨附型共治和選擇型共治。本文將依據(jù)此分類，對上海市X區(qū)在困境兒童救助工作領(lǐng)域社會組織與政府合作過程中所呈現(xiàn)的特征及政社合作關(guān)系類型進(jìn)行探討分析。

1.政府與E組織的合作：內(nèi)生型共治

E組織是一種強政府依賴型的社會組織，該類社會組織主要出現(xiàn)在與政府合作共存的初期，應(yīng)政府的某一工作需要而成立，由政府促成，其后續(xù)生存依賴政府的扶持。2014年，上海市X區(qū)被列為上海市唯一的全國第二批適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點區(qū)。由于缺乏可參照的標(biāo)準(zhǔn)和做法，也缺乏專業(yè)的工作人員和專業(yè)知識，X區(qū)民政局在開展兒童福利工作時感到吃力，逐漸意識到需要專業(yè)的社會組織助力。而當(dāng)時社會上還沒有一家合適的社會組織能夠承接兒童福利工作，于是X區(qū)民政局于2015年開始尋找與某高校院所的合作，旨在落實適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點的要求。其后，民政局與負(fù)責(zé)該項目的老師進(jìn)一步合作，成立了一家關(guān)注兒童福利的E組織，這一組織具備獨立的法人資格，其工作范圍包括以下內(nèi)容：組織落實市、區(qū)各級民政部門的各項兒童福利政策；指導(dǎo)各街道(鎮(zhèn))兒童福利工作站開展工作；指導(dǎo)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者開展兒童福利工作；對處于困境中的未成年人進(jìn)行救助保護(hù)。2015年，X區(qū)民政局特別設(shè)立了困境兒童文化福利補貼項目——“童樂匯”，并將此項目交由E組織負(fù)責(zé)實施。

X區(qū)民政局與E組織的合作更像是“上下級”關(guān)系，兩者之間具有先天的強依賴關(guān)系，從而形成了內(nèi)生型共治模式。政府為E組織提供開展兒童福利工作的合法身份，E組織高度依賴政府，從成立到運作都依賴政府的資金、行政物資及政策信息等支持。這種內(nèi)生型共治模式的優(yōu)勢在于政府與社會組織互信度高，項目目標(biāo)明確，社會組織無須擔(dān)心生存問題。但是，該關(guān)系模式也存在一些弊端。如E組織雖然正式登記注冊為民辦非企業(yè)單位，但實際上是以“半官半民”的方式進(jìn)行運作的；E組織的法人代表名義上為某高校老師，但后者并沒有自己的專業(yè)團(tuán)隊，實際參與的工作人員仍是政府的合同聘用人員。這種模式下的社會組織缺乏獨立性，對政府依賴嚴(yán)重。隨著“半官半民”運作模式弊端的逐漸顯露，E組織后續(xù)也并沒有真正承擔(dān)起政府的工作，購買服務(wù)經(jīng)費逐年減少。最后，E組織因?qū)嵤┬Ч患选⑷狈?jīng)費支持等多種原因而最終解散。

2.政府與S組織的合作：趨附型共治

S組織是一類純草根型的社會組織，此類社會組織的成立不依靠政府，而是法人代表憑借自己的力量，以某一“術(shù)業(yè)”為專攻，關(guān)注市場及自我發(fā)展。由于其出生草根，它在成立后的相當(dāng)一段時間內(nèi)主要依靠自身力量從市場上尋求發(fā)展機(jī)會，因此這類組織與政府的合作關(guān)系并非天然。

S組織成立于2013年，是一家民辦非企業(yè)單位，業(yè)務(wù)范圍是為殘疾兒童提供養(yǎng)護(hù)、托管服務(wù)，主要的服務(wù)對象是自閉癥兒童群體。S組織與政府在困境兒童救助中的合作源于一起X區(qū)民政局處理的監(jiān)護(hù)缺失的困境兒童事件。T某是戶籍在X區(qū)的中學(xué)生，父母離異，父親為其法定的監(jiān)護(hù)人，然而父親于2017年3月被判處監(jiān)禁。T某自幼跟隨奶奶居住，而2017年2月，奶奶以年老體弱、無力看管為由將T某拒之門外，相關(guān)部門立即采取了困境兒童保護(hù)措施。后來，工作人員雖與T某奶奶多次聯(lián)系，她仍拒絕接回T某，這使T某陷入監(jiān)護(hù)人缺失的困境。因為X區(qū)并無適合照料兒童的場所，同時也缺少專門的照料人員，民政局只好將T某暫時安置在其學(xué)校附近的一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。然而，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的環(huán)境并不利于T某的成長，X區(qū)民政局轉(zhuǎn)而將目光投向了具有兒童行為矯正資質(zhì)的S組織，希望S組織可以為T某提供照料及專業(yè)的行為矯正服務(wù)。2017年9月，經(jīng)過前期調(diào)查和會商，X區(qū)民政局正式將T某委托給S組織進(jìn)行臨時看護(hù)。S組織很快與T某建立起了親密的信任關(guān)系，并為T某固定了照料人員，由一對夫妻(他們是專職的社會工作者)負(fù)責(zé)T某的個案救助工作，與其同住，照料其日常起居，負(fù)責(zé)其上下學(xué)接送。經(jīng)過綜合評估和心理測評，社會工作者發(fā)現(xiàn)T某在生活和學(xué)習(xí)上存在心理偏差、行為偏差以及人際交往障礙等問題，為其制定了相應(yīng)的矯正方案，并針對性地開展干預(yù)工作。此外，社會工作者還通過“一對一”幫教和假期補習(xí)班的形式，培養(yǎng)T某的學(xué)習(xí)興趣和習(xí)慣。社會工作者耐心的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)以及與T某日常生活中的情感交流，提升了T某的安全感，也在某種程度上彌補了T某的親子情感的缺失，T某的學(xué)習(xí)成績有了明顯提升。這一效果超出民政局的最初預(yù)期，民政局對S組織的救助工作十分滿意。

這是一例較為特殊的困境兒童個案。雖然彼時S組織還未與X區(qū)民政局正式形成購買服務(wù)的合同關(guān)系，但這一偶然的合作為政府開展困境兒童救助工作提供了新的思路和模式。在這種模式中，S組織與政府之間形成平等的合作關(guān)系，社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過個案工作幫助政府解決了困境兒童特殊性需求帶來的問題，彌補了政府在困境兒童救助領(lǐng)域的個性化、差異化公共服務(wù)供給的不足。但是，這種模式也存在一定的缺點。S組織是一家為自閉癥兒童提供養(yǎng)護(hù)、托管服務(wù)的社會組織，尚不具備承接政府兒童福利提供項目以及困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目的資格，即S組織雖有條件也有能力承接公共服務(wù)，但不具備合法身份，這就意味著政府與S組織的合作是一種特定情境下的合作，難以持續(xù)開展。不過，這種嘗試性合作形成了一種新型的政社合作關(guān)系，開啟了草根型社會組織主動尋找公共服務(wù)供給以及與政府合作的趨附型共治的大門。

3.政府與M組織的合作：選擇型共治

M組織是弱政府依賴型社會組織。此類社會組織雖不是由政府直接促成的，但其成立同樣離不開政府的支持。同時，M組織的成立也離不開S組織。當(dāng)X區(qū)民政局看到S組織在困境兒童T某個案救助中的成效和優(yōu)勢后，欲將困境兒童的跟蹤服務(wù)保護(hù)項目交由S組織跟進(jìn)實施。但是，考慮到S組織自身的業(yè)務(wù)限制以及身份不合法等問題，X區(qū)民政局支持S組織的負(fù)責(zé)人注冊成立了M組織。M組織于2018年2月正式成立，主要承接X政府的兩個困境兒童購買服務(wù)項目：一是區(qū)“童樂匯”文化福利補貼項目，即由區(qū)民政局、婦兒工委、體育局、科委、文化旅游局、教育局等多部門聯(lián)合提供資金，購買各類文化票券并發(fā)放給困境兒童。二是針對全區(qū)困境兒童的跟蹤服務(wù)保護(hù)項目。M組織的業(yè)務(wù)范圍主要包括對困境兒童的保護(hù)救助、對轄區(qū)內(nèi)各街道(鎮(zhèn))困境兒童進(jìn)行走訪排查評估以及舉辦各類惠及全區(qū)困境兒童的福利活動。

M組織在承接“童樂匯”項目后，將服務(wù)對象細(xì)分為0—3歲、3—6歲、6—18歲三個年齡段，對困境兒童開展精準(zhǔn)且多樣的服務(wù)，旨在豐富其精神文化生活。“童樂匯”文化福利補貼項目覆蓋全區(qū)一千多名困境兒童。同時，M組織也為困境兒童提供幫教助學(xué)、情感撫慰、消防安全體驗等福利服務(wù)，幫助這些困境兒童更好地融入社區(qū)和社會，推動社會對困境兒童健康成長的關(guān)注。在第二個項目——困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目中，X區(qū)民政局制定了《困境兒童“紅黃藍(lán)”評估辦法》，每年向困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目提供40萬元資金，由M組織負(fù)責(zé)具體實施。該項目根據(jù)具體情況，將困境兒童分為紅、黃、藍(lán)三個等級，然后針對不同等級的困境兒童制定不同的救助方案，實施不同的幫扶辦法。如紅色指的是因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童，根據(jù)情況采取居家照料或替代監(jiān)護(hù)形式予以臨時看護(hù)，需要重點跟蹤；黃色指的是受到潛在人身安全威脅或侵害的兒童，需要重點走訪；藍(lán)色指的是因家庭貧困、自身殘疾導(dǎo)致生活陷入困境的兒童，根據(jù)不同情況給予相應(yīng)的生活和醫(yī)療救助幫扶。困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目覆蓋全區(qū)50多名紅、黃等級的兒童，M組織對他們進(jìn)行了全程跟蹤并開展服務(wù)保護(hù)。

政府與M組織的合作呈現(xiàn)出選擇型共治的關(guān)系特點。一方面，M組織的產(chǎn)生離不開政府的支持，具體體現(xiàn)為政府為M組織提供資金支持以及政策工作指導(dǎo)；另一方面，M組織與政府的合作是二者雙向選擇的結(jié)果。在承接X區(qū)困境兒童文化福利項目之外，M組織亦在努力創(chuàng)造自身優(yōu)勢，積極尋找自身的發(fā)展空間，其負(fù)責(zé)人也表示擬向外區(qū)拓展業(yè)務(wù)。在選擇型共治這一模式下，社會組織顯得更為專業(yè)、更為獨立、更加成熟。其具有合法性身份及自我選擇的能力，自行注冊并解決辦公場地等問題，降低了受政府控制的風(fēng)險，這有利于社會組織的獨立發(fā)展。但是，這種合作關(guān)系也暴露出一些不足。如政府在給予社會組織自主性、推動社會組織發(fā)展的同時，其自身對困境兒童救助工作的參與程度降低，以致政府對救助工作過程等的了解掌握和對社會組織的監(jiān)督都有所折扣。

從上述分析可見，在困境兒童救助領(lǐng)域，政府與社會組織的合作共治經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段，不同階段政社合作的內(nèi)容、模式以及政社合作關(guān)系的特點各不相同，由此形成了內(nèi)生型共治、趨附型共治和選擇型共治三種政社合作的關(guān)系類型(見表1)。這既取決于政府對社會組織的態(tài)度、政策支持的力度，也取決于社會組織發(fā)展的程度(包括組織自身的資質(zhì)、能力、專業(yè)范圍、使命擔(dān)當(dāng)?shù)?、提供政府購買服務(wù)的水平等。在政社合作的第一階段，政府轉(zhuǎn)變觀念，從由政府自身提供服務(wù)轉(zhuǎn)向與社會組織合作提供，并支持E組織成立，初步建立了購買困境兒童救助服務(wù)機(jī)制。在這一階段，從事困境兒童救助服務(wù)的社會組織整體上較為匱乏，制約了政府的選擇，也造成了E組織對政府的嚴(yán)重依賴。在第二階段，政府開始尋求支持其他相關(guān)的社會組織——S組織進(jìn)入困境兒童救助領(lǐng)域，并將救助項目委托給S組織，使雙方建立了一種較為平等的合作關(guān)系。在這一階段，困境兒童救助領(lǐng)域的社會組織仍然缺乏，即使S組織能夠勝任政府購買服務(wù)的任務(wù)，依然因身份不合法受到街道及社會的質(zhì)疑。因此，政府和S組織無法建立持久的合作契約關(guān)系。到第三階段，政府采取更為積極的態(tài)度，支持成立具有合法身份的M組織，并持續(xù)投入經(jīng)費支持，試圖建立長久的購買服務(wù)的合作契約關(guān)系。就M組織而言，其已具備合法身份，在制度上不存在發(fā)展障礙，且具有專業(yè)資質(zhì)和能力，也具有理性選擇的能力。一方面，M組織抓住機(jī)會，積極開展與政府的合作以獲得資金支持。面對X區(qū)民政局每年為困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目提供的有限經(jīng)費(包含社會組織工作人員的工資、場地租金及其他日常運營維護(hù)費等)，M組織策略性地借用S組織的工作人員及場地，降低組織的運營成本，較好地完成了政府的項目任務(wù)，取得了政府的信任。另一方面，M組織為了更好地實現(xiàn)其價值使命，也在籌劃尋求更廣闊的發(fā)展空間，尋找更多的合作伙伴和資源。

表1 上海市X區(qū)政府與社會組織的合作關(guān)系類型

四、困境兒童救助領(lǐng)域政社合作過程中存在的問題

基于對上海市X區(qū)政府與社會組織在困境兒童救助領(lǐng)域合作過程的考察，該區(qū)政府與社會組織的政社合作取得了一定的成效，為社會組織參與困境兒童救助提供了可供參考的思路，同時也存在一些問題。

1.社會組織在困境兒童救助領(lǐng)域發(fā)展緩慢

目前，我國困境兒童保障政策不斷完善，社會組織參與困境兒童救助的政策環(huán)境也越來越好。但從上海市X區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀來看，進(jìn)入困境兒童救助領(lǐng)域的社會組織仍然較少，專業(yè)的困境兒童救助組織嚴(yán)重不足。截至2019年2月，上海市共有社會組織16291家，其中民辦非企業(yè)社會組織為11708家。其中，兒童照護(hù)類社會組織僅有35家，兒童服務(wù)類社會組織僅有39家，合計為74家，占全市社會組織的比例不足1%，而且這74家社會組織的業(yè)務(wù)并不限于兒童照護(hù)服務(wù)，還兼有為老人或殘疾人的服務(wù)。E組織是政府支持下成立的半官方社會組織，缺乏自己的專業(yè)隊伍及專業(yè)的工作手段和工作方式，且沒有明確的組織發(fā)展目標(biāo)；S組織是專業(yè)的自閉癥兒童服務(wù)組織，與困境兒童救助組織“毗鄰”，但不屬于后者，不具備合法身份；M組織相對獨立且具有專業(yè)性，但社會影響力小、知曉度低，在開展工作時阻力重重。所以，盡管S組織和M組織在困境兒童救助工作中表現(xiàn)出色，經(jīng)常被X區(qū)民政局等作為典型上報，但他們的存在感并不強。較之于社會治理領(lǐng)域，困境兒童救助領(lǐng)域的社會組織整體上較為缺乏且發(fā)展不足，這在很大程度上制約著政府的選擇，形成了“政府想要購買服務(wù)，但無從選擇”的局面，也對政府與社會組織在困境兒童救助工作中開展合作形成掣肘。

困境兒童領(lǐng)域?qū)I(yè)社會組織的缺乏在某種程度上跟困境兒童領(lǐng)域的特殊性有關(guān)。首先，困境兒童保障工作點多面廣，但缺乏法律法規(guī)的支持，在國家法律層面沒有一部專門法律來指導(dǎo)這項工作，有的只是政府的政策文件及部門的救助措施，難以有效切中困境兒童救助痛點，也難以激發(fā)社會組織、慈善機(jī)構(gòu)對困境兒童保障事業(yè)的參與熱情。其次，社會組織參與困境兒童救助工作面臨一定的法律風(fēng)險，社會組織對法律的熟悉程度影響著其參與困境兒童救助工作的深度及能動性的發(fā)揮。救助過程中一旦發(fā)生問題是否需要承擔(dān)法律責(zé)任？社會組織及其成員掌握的專業(yè)性知識和工作技巧能否應(yīng)對涉及法律法規(guī)時的談判需要？等等，這些問題是社會組織參與困境兒童救助工作時所必須考慮的。最后，中國傳統(tǒng)的文化觀念使得社會組織難以進(jìn)入困境兒童救助領(lǐng)域。在兒童保護(hù)和管教問題上，一些人將孩子視為父母的私有財產(chǎn)，認(rèn)為只有父母有權(quán)力管教孩子，第三者無權(quán)介入。這為社會組織進(jìn)入困境兒童救助領(lǐng)域構(gòu)筑了觀念上的障礙。

2.社會組織在困境兒童救助領(lǐng)域面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)

從制度資源的視角來看，一個組織的發(fā)展需要資金、人力、信息、組織規(guī)劃四種資源。其中，資金是社會組織發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但在困境兒童救助領(lǐng)域，社會組織自我籌資及整合資源的能力依然較弱。當(dāng)前特殊兒童服務(wù)類社會組織的發(fā)展主要依靠政府項目和資金扶持，一旦失去了持續(xù)穩(wěn)定的資金來源或困境兒童服務(wù)項目的持續(xù)支持，社會組織的發(fā)展將面臨“退場”的風(fēng)險。上海市X區(qū)民政局每年為困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目提供一定的經(jīng)費，主要用于社會組織工作人員工資、場地租金及其他日常運營維護(hù)費用，M組織依靠此經(jīng)費才能勉強運作。另外，困境兒童福利提供與保護(hù)救助的實施效果有賴于社會組織自身的服務(wù)質(zhì)量，而服務(wù)質(zhì)量在很大程度上取決于資金投入和專業(yè)人員配備的情況。如果資金有限，項目開展的內(nèi)容就比較單一，覆蓋范圍小，社會組織的社會影響力就十分有限。而影響力有限反過來又會限制社會組織的發(fā)展和業(yè)務(wù)拓展，使其后續(xù)難以募集到更多的社會資源。社會組織難以形成自身發(fā)展的造血點，也就難以保持服務(wù)的穩(wěn)定性和連貫性。因此，無論是從資金還是從項目支持來看，困境兒童服務(wù)類社會組織在提供服務(wù)時都存在局限性和不確定性，從而影響到其與政府的持續(xù)合作。

3.政府在社會組織參與困境兒童救助中的責(zé)任未得到落實

在政府購買公共服務(wù)過程中，政府與社會組織等相關(guān)主體在契約基礎(chǔ)上的責(zé)任關(guān)系是連接服務(wù)購買者、服務(wù)生產(chǎn)者和服務(wù)對象的重要紐帶，這種責(zé)任關(guān)系是否清晰明確是政社合作關(guān)系能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。在對困境兒童救助過程中，政府與社會組織的合作同樣需要明確并落實政府責(zé)任，以促進(jìn)政社合作關(guān)系可持續(xù)發(fā)展以及救助工作的有效開展。政府承擔(dān)著困境兒童救助的“兜底”責(zé)任，要提供政策、資金等的支持。但在實踐中，首先，政府用于購買社會組織救助困境兒童服務(wù)的資金不足。在上述案例中，上海市X區(qū)民政局每年為困境兒童跟蹤服務(wù)保護(hù)項目提供的資金僅夠M組織開展服務(wù)項目所用，十分有限的資金令M組織難以發(fā)揮其能動性，也使其難以提升為困境兒童服務(wù)的質(zhì)量。其次，政府設(shè)定的服務(wù)困境兒童的社會組織籌資門檻過高。根據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等的規(guī)定，我國僅公募基金會以及少數(shù)具有公募資質(zhì)的社會團(tuán)體擁有公開向公眾募集資金的資格。這意味著社會組織的籌款渠道較為狹窄，且被政府嚴(yán)格監(jiān)管。加之，社會捐贈本應(yīng)作為困境兒童救助社會組織資金的重要來源之一，但政府缺乏鼓勵慈善基金會、社區(qū)基金會等機(jī)構(gòu)為社會組織提供資金支持的相關(guān)政策。所有這些都制約了困境兒童救助領(lǐng)域社會組織的發(fā)展與服務(wù)質(zhì)量水平的提高。再次，政府給予困境兒童領(lǐng)域內(nèi)社會組織的優(yōu)惠政策不實。上海市民政局發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范特殊兒童服務(wù)類社會組織發(fā)展的意見》鼓勵各區(qū)政府通過補貼獎勵、提供場所、減免費用等多種方式，支持特殊兒童服務(wù)類社會組織成立和初期運作，為特殊兒童服務(wù)類社會組織爭取水、電、煤、有線電視等公共事業(yè)收費優(yōu)惠政策，以降低其運行成本。同時該意見還提出通過政府委托、項目合作和孵化扶持等多種方式，積極培育特殊兒童服務(wù)類社會組織，加大對其培育孵化的力度。這一意見雖在一定程度上對地方政府培育扶持特殊兒童服務(wù)類社會組織有所促進(jìn)，但實際上對于社會組織能夠享受到何種支持與優(yōu)惠政策并無具體明確的規(guī)定，不利于提高社會組織參與困境兒童救助的積極性和主動性，也制約了政府與社會組織在困境兒童救助領(lǐng)域中的合作。

五、優(yōu)化困境兒童領(lǐng)域政社合作關(guān)系的對策思路

1.加強國家及地區(qū)兒童福利領(lǐng)域法治建設(shè)

首先，應(yīng)當(dāng)從國家層面制定困境兒童救助領(lǐng)域法規(guī)，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)管理社會組織，保障政社合作關(guān)系的法治化、規(guī)范化。各地區(qū)要根據(jù)新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》的要求，建立完善困境兒童救助保護(hù)工作機(jī)制，加強專業(yè)工作隊伍建設(shè)，形成政府各部門職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有力，社會組織協(xié)同配合、運轉(zhuǎn)高效的未成年人保護(hù)機(jī)制，確保各類困境兒童得到及時有效的安全保護(hù)。其次，積極營造氛圍，呼吁社會關(guān)心困境兒童的發(fā)展。如積極探索困境兒童救助等新領(lǐng)域的社會組織登記工作，對于那些能滿足困境兒童突出需求、能承擔(dān)專業(yè)性較強的兒童服務(wù)類社會組織給予大力引導(dǎo)和政策傾斜。完善申請收養(yǎng)政府監(jiān)護(hù)兒童的家庭收養(yǎng)能力評估機(jī)制，規(guī)范收養(yǎng)登記工作，最終形成政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、社會參與的困境兒童救助工作格局。

2.加大對困境兒童救助領(lǐng)域社會組織的扶持力度

加大政府購買困境兒童社會組織服務(wù)的力度，完善政府購買服務(wù)機(jī)制，細(xì)化流程、標(biāo)準(zhǔn)、清單。加大困境兒童救助領(lǐng)域政府購買服務(wù)的資金投入，吸引慈善事業(yè)基金會、福利彩票公益金等多元資金投入困境兒童救助事業(yè)，通過商業(yè)保險機(jī)制撬動更多的市場化資金進(jìn)入這一領(lǐng)域，逐步提高兒童救助服務(wù)使用比例。放寬參與困境兒童救助的社會組織的公募資格，完善對這一領(lǐng)域的社會組織的稅收優(yōu)惠政策，要在場地、水電等方面提供切實的優(yōu)惠便利條件，降低社會組織的運營成本，積極培育孵化、引導(dǎo)支持專業(yè)的社會組織參與到困境兒童救助服務(wù)中，營造有利于困境兒童健康發(fā)展的社會環(huán)境，通過政社穩(wěn)定合作，達(dá)到政府、社會組織、困境兒童及其家庭共贏的局面。

3.提升社會組織在困境兒童救助領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的能力

在政府推動困境兒童救助領(lǐng)域社會組織享受稅收優(yōu)惠政策的同時，社會組織也需要發(fā)揮主動性。一方面，積極獲取各方面信息，尋找政府支持之外的新的發(fā)展機(jī)會和新的合作伙伴，尋找并整合新的資源，化被動為主動。如整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，利用社區(qū)基金會資金以及居民委員會的自治經(jīng)費開展救助服務(wù)。另一方面，通過加強自身宣傳、塑造品牌形象等推進(jìn)自身的規(guī)范化發(fā)展，提高知曉度，擴(kuò)大影響力，從而獲得可持續(xù)發(fā)展的動力。

困境兒童是最需要關(guān)愛、救助和支持的社會弱勢群體之一。在我國全面建成小康社會、開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，開展困境兒童領(lǐng)域的政社合作，有利于完善兒童福利保障體系，有利于提高困境兒童的救助和保護(hù)水平。社會組織參與困境兒童救助工作，開啟了政社合作的新關(guān)系，在不同發(fā)展階段形成了內(nèi)生型共治、趨附型共治、選擇型共治等不同的合作類型，這三種政社合作關(guān)系類型既動態(tài)地反映了不同階段困境兒童救助領(lǐng)域社會組織發(fā)展的狀況以及政府的政策變化，也靜態(tài)地展示了不同階段政府和社會組織的合作模式及其利弊。隨著時間的推移，政社之間的合作關(guān)系可能會被新的類型所取代，但總的發(fā)展趨勢是困境兒童救助領(lǐng)域的社會組織會日益增多且逐漸成熟，屆時政府將會有更多的選擇。在雙向選擇的基礎(chǔ)上，政府與社會組織的合作共治將日趨成熟，從而形成穩(wěn)定、可持續(xù)的政府購買服務(wù)的契約機(jī)制，以規(guī)范政社雙方的行為。政社雙方將依據(jù)分類救助的原則，對處于不同困境的兒童實施精細(xì)化救助方案，滿足其多樣化、個性化、多層次的救助需求，提高困境兒童救助服務(wù)的質(zhì)量與水平。

注釋