景莉萍， 廖 勱

(北京建筑大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 北京 100044)

以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)是黨的十八屆三中全會提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，具有極其重要的意義[1]。

英國國家公園并非一般意義上無人的禁區(qū)，長期的人類活動積累了深厚的人文底蘊(yùn)。1951年英國國家公園成立后，仍延續(xù)原有的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，并開發(fā)了多層次的旅游活動，且英國的土地制度為私有制，國家公園的土地所有者為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或國家信托等機(jī)構(gòu)，形成了國家公園內(nèi)常住人口多、土地利益問題復(fù)雜的局面。我國大多數(shù)自然保護(hù)地位于鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)的宅基地和自留地歸農(nóng)村集體所有，但農(nóng)戶可以長期使用，其實(shí)質(zhì)就是將土地使用權(quán)游離出主體產(chǎn)權(quán)[2]。這導(dǎo)致我國自然保護(hù)地居住建筑選址和風(fēng)貌控制自由度大，這方面與英國國家公園相似。

張婧雅[3]14-16總結(jié)了我國自然保護(hù)地現(xiàn)存的管理問題，闡明了我國自然保護(hù)地管理的困境之一是保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾。多項(xiàng)國家政策的出臺，為解決我國自然保護(hù)地體系的深層矛盾提出了要求。自然保護(hù)地居民住宅是社區(qū)管理的重要物質(zhì)載體，以住宅建設(shè)管控為出發(fā)點(diǎn)，可為我國自然保護(hù)地管理帶來新思路。盡管兩國物權(quán)制度有差異，但英國國家公園與我國自然保護(hù)地均包含保護(hù)自然風(fēng)景與人文景觀、提供休閑游憩機(jī)會的目標(biāo)，因此仍具借鑒意義。

1 我國自然保護(hù)地社區(qū)管理的困境

目前我國自然保護(hù)地社區(qū)管理呈現(xiàn)出諸多問題，主要問題為保護(hù)與發(fā)展的矛盾，即過度開發(fā)和錯(cuò)位經(jīng)營，保護(hù)目標(biāo)與社區(qū)發(fā)展存在沖突[3]14-16。另一主要問題是土地權(quán)屬沖突，表現(xiàn)為對土地權(quán)屬邊界的認(rèn)知差異。

沖突的成因主要是保護(hù)理念落后、社區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、社區(qū)管理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善。部分地區(qū)的自然保護(hù)地社區(qū)居民仍有靠山吃山的思想，教育水平不高、社區(qū)人口增加等也是構(gòu)成自然保護(hù)地社區(qū)管理困境的主要因素。大多數(shù)自然保護(hù)地社區(qū)及周邊社區(qū)的居民生產(chǎn)生活對自然資源依賴性強(qiáng)，帶來過度放牧、毀林開荒、過度砍伐、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等問題，對自然保護(hù)地自然生態(tài)帶來不可逆的破壞。

我國自然保護(hù)地的各類型中，自然保護(hù)地解決社區(qū)沖突問題常采用一刀切的易地搬遷或生態(tài)移民，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的傳統(tǒng)文化遭到破壞。風(fēng)景名勝區(qū)采用的旅游開發(fā)策略是以生態(tài)旅游帶動社區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，這通常以不同程度的生態(tài)系統(tǒng)破壞為代價(jià)，保護(hù)景觀與富足居民往往不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)。旅游開發(fā)為部分自然保護(hù)地社區(qū)居民帶來了實(shí)際收入，許多當(dāng)?shù)厝藗鹘y(tǒng)保護(hù)意識薄弱、追逐眼前利益，改造自用住宅以滿足游客臨時(shí)住宿和餐飲需求，導(dǎo)致聚落住宅建筑傳統(tǒng)風(fēng)貌遭到破壞。

2 英國國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控背景

英國法律史學(xué)家MAITLAND認(rèn)為，村莊是組成一個(gè)定居點(diǎn)(Settlement)的領(lǐng)土單位，英文名為Village或Township。通常情況下，有100個(gè)農(nóng)戶和1座教堂的定居點(diǎn)就構(gòu)成1個(gè)村莊，形成一個(gè)共同體[4]。這種對鄉(xiāng)村規(guī)模的定義是指很早以前的狀況，隨著鄉(xiāng)村人口增長，鄉(xiāng)村規(guī)模逐漸擴(kuò)大，形成了功能更健全、生產(chǎn)方式更多樣的城鎮(zhèn)。以城鎮(zhèn)為中心，周圍分布眾多的村莊，城鎮(zhèn)為周邊的村莊提供商品交易、文化教育、信息集散等公共服務(wù)。

早期的住宅政策的目標(biāo)是使每個(gè)家庭擁有一所適宜居住的住宅[5]。政府通過整體規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施配置(如電力系統(tǒng)、上下水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)等)，以及公共服務(wù)設(shè)施(如醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、社區(qū)服務(wù)等)的供應(yīng)來限制居民的住宅選址。這加速了大型鄉(xiāng)村定居點(diǎn)和城鎮(zhèn)的形成，人口聚集帶動了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，住宅價(jià)格上漲，導(dǎo)致低收入的家庭無法承擔(dān)高昂的房價(jià)，鄉(xiāng)村人口流失?；诖?，住房政策目標(biāo)調(diào)整為使每個(gè)家庭擁有支付得起的住宅。

對自然風(fēng)光優(yōu)美的英國國家公園而言，人口的增長與聚集、大量資本投入土地開發(fā)項(xiàng)目、頻繁的人類活動為國家公園自然資源和人文遺產(chǎn)保護(hù)帶來潛在威脅。為限制國家公園內(nèi)常住人口增長，英國經(jīng)過多年實(shí)踐，建立了成熟的國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控政策體系，包含強(qiáng)制管制結(jié)合柔性引導(dǎo)、多級規(guī)劃結(jié)合公共參與、完備政策清單指導(dǎo)建設(shè)審批等。

至今，英國已經(jīng)設(shè)立15個(gè)國家公園，總面積共23 138 km2，占英國國土面積的12.7%，人口及人口密度情況見表1。各國家公園內(nèi)人口密度均低于英國總?cè)丝诿芏?74.7人/km2，某種意義上反映了英國國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控有一定成效。

表1 英國國家公園基本信息統(tǒng)計(jì)

3 英國國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控政策

3.1 多級規(guī)劃結(jié)合公眾參與

1949年英國發(fā)布《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》，確定了國家公園的法律地位，規(guī)定了國家公園管理局的義務(wù)是負(fù)責(zé)制定國家公園的管理規(guī)劃，承擔(dān)國家公園最主要的管理職責(zé)。英國的15個(gè)國家公園均設(shè)有國家公園管理局[6]，國家公園管理局有義務(wù)制定本公園的管理規(guī)劃、核心戰(zhàn)略、專項(xiàng)規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)公眾利益為依據(jù)，通過多級規(guī)劃對國家公園土地的使用和開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行管控。

管理規(guī)劃是指制定國家公園的發(fā)展愿景和發(fā)展目標(biāo)，核心戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)管理規(guī)劃愿景的關(guān)鍵，其目的在于從空間角度落實(shí)國家公園管理規(guī)劃。以英國峰區(qū)國家公園為例，峰區(qū)國家公園發(fā)展框架是公園空間規(guī)劃的主要參考，為涉及土地用途管制及建筑建設(shè)開發(fā)的規(guī)劃申請審批提供依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃包含交通、旅游、住房、景觀保護(hù)等，是針對各專業(yè)領(lǐng)域制定的具體規(guī)劃，是對管理規(guī)劃和核心戰(zhàn)略的深化和具體化[7]。

英國國家公園內(nèi)部有大量人口和社區(qū)，大多數(shù)土地為私有的性質(zhì)，決定了其在管理過程中要特別強(qiáng)調(diào)多方共同參與[8]。公眾可以行使被選舉權(quán)進(jìn)入國家公園管理局工作，可以行使選舉權(quán)表達(dá)其意志；還可以通過幫助制定管理規(guī)劃、組織成立鄰里論壇、編制鄰里規(guī)劃、參與合作伙伴組織等途徑實(shí)現(xiàn)公眾參與。

鄰里論壇集合了當(dāng)?shù)刈h會、專業(yè)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾共同編制鄰里規(guī)劃。合作伙伴組織和志愿者論壇是公眾實(shí)現(xiàn)自我意志和保障權(quán)益的渠道。鄰里規(guī)劃和合作伙伴組織被用于國家公園管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，分別以合作和自治模式實(shí)現(xiàn)公眾意志的表達(dá)。國家公園管理局還舉行聽證質(zhì)詢會，公眾通過會議參與國家公園相關(guān)事務(wù)的管理。公眾不僅可以參會聽取意見，還可以提出有關(guān)規(guī)劃申請的問題，參與國家公園管理的探討。自上而下的多級規(guī)劃結(jié)合自下而上的公眾參與形成了嚴(yán)密的管控主體網(wǎng)絡(luò)。

3.2 優(yōu)化住宅建設(shè)管控程序

開展廣泛調(diào)研是英國國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控的必要環(huán)節(jié)。國家公園管理局制定的住房調(diào)查表適用于生活在國家公園的所有居民，它收集了居民有關(guān)住宅的現(xiàn)狀和需求信息，涉及居住時(shí)長、常住家庭成員的數(shù)量和年齡、住宅類型、是否支持在本區(qū)域建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的意向等。這可以幫助國家公園管理局全面地掌握區(qū)域內(nèi)住宅的基本情況以及居民對經(jīng)濟(jì)適用房的意見。

另外，針對在未來5年中有住宅需求的居民，管理局以填寫區(qū)域住宅需求調(diào)查表作為申請渠道，但僅適用于當(dāng)?shù)氐纳暾埲?。管理局可以通過該調(diào)查表了解申請人的家庭組成、住宅需求的緊迫程度、申請理由等，為了進(jìn)一步了解居民對所申請住宅的需求，調(diào)查表還詢問了申請人有關(guān)住宅居住時(shí)長、住宅類型、產(chǎn)權(quán)歸屬、需要的規(guī)模大小、申請人家庭的收入及儲蓄狀況，以便后續(xù)為解決其住宅需求開展工作。

除此之外，國家公園管理局還會以實(shí)地走訪、信函、電話通信、田野調(diào)查等方式來獲得更多信息，在對申請人的申請做決議前，管理局還會外派工作人員前往實(shí)地勘察，國家公園管理局擁有對住宅需求證明的自由裁量權(quán)，即工作人員有權(quán)裁決申請人提交的住宅需求證明是否充實(shí)、迫切，并據(jù)此來決定后續(xù)可支配房產(chǎn)的分配次序。管理局有效地引導(dǎo)住宅申請，在一定程度上避免了一些家庭私自修建住宅的現(xiàn)象。同時(shí)為滿足住宅需求，管理局鼓勵(lì)改造原有建筑，或通過租賃及購買來滿足住宅需求，在這些條件均無法滿足需求的情況下，才考慮新建住宅。

3.3 強(qiáng)制限制允許開發(fā)建設(shè)的范圍和類型

國家公園管理局限制公園內(nèi)允許開發(fā)建設(shè)的地理空間范圍。以峰區(qū)國家公園為例，為了促進(jìn)國家公園的可持續(xù)發(fā)展，并有效保護(hù)和加強(qiáng)國家公園有價(jià)值的特征，峰區(qū)國家公園管理局制定并發(fā)布在國家公園內(nèi)允許開發(fā)建設(shè)的居民點(diǎn)列表，列表之外的區(qū)域一般情況下是禁止開發(fā)建設(shè)的。

國家公園管理局秉著以保護(hù)自然與文化遺產(chǎn)為目標(biāo)的宗旨，以各區(qū)域適應(yīng)開發(fā)建設(shè)的環(huán)境承載力為評估依據(jù)，其中包括居民點(diǎn)的發(fā)展模式和現(xiàn)狀、居民點(diǎn)及周邊現(xiàn)有建筑的位置和特征、居民點(diǎn)景觀特征類型等。

國家公園以保護(hù)優(yōu)先為原則，其能夠承載的開發(fā)建設(shè)是有限的，因此國家公園管理局規(guī)定了允許新建住宅的3種情況：為有住宅需求的本地人提供經(jīng)濟(jì)適用房；為從事農(nóng)、林業(yè)等農(nóng)村企業(yè)的員工提供住宅保障；為吉卜賽人、旅行者提供住處。國家公園管理局鼓勵(lì)通過購買、租賃、改造原有建筑等途徑來滿足需求，無法滿足需求的情況下，方可申請新建。

新建住宅的選址，優(yōu)先考慮廢棄場地的重新利用，在現(xiàn)有用地?zé)o法滿足住宅需求的情況下，才考慮綠地開發(fā)。一般情況下，新建住宅要建在現(xiàn)有建筑群場地內(nèi)或緊鄰原有建筑群，風(fēng)貌要符合當(dāng)?shù)刈≌ㄖ膫鹘y(tǒng)。為吉卜賽人、旅行者提供的大篷車、活動板房，只允許在不影響國家公園景觀的前提下使用。

3.4 限制經(jīng)濟(jì)適用房申請條件

為了防止外來人口涌入國家公園，同時(shí)滿足本地居民的住宅需求，國家公園管理局嚴(yán)格限制了經(jīng)濟(jì)適用房的申請條件。首先申請人需有充實(shí)且確切的住宅需求，這通常包括2類情況：一是原有的居住條件差，二是原有住宅建筑面積過小、居住擁擠，或建筑面積過大、無力承擔(dān)借貸債務(wù)。其次申請人要提出充分合理的申請理由，包括因工作原因需要搬遷、因親屬無自理能力需要照顧、因年輕人組建新的家庭需要額外的生活空間等。再者，申請住宅的建筑面積需在建筑面積限制以內(nèi)，例如峰區(qū)國家公園根據(jù)家庭常住人口數(shù)量對經(jīng)濟(jì)適用房的建筑面積作了限定(表2)。

表2 峰區(qū)國家公園新建住宅建筑面積限制

家庭常住人口數(shù)達(dá)5人以上的家庭，如果有證據(jù)證明需要更大的居住空間，可以在政策范圍內(nèi)達(dá)成協(xié)議，申請2處建筑面積較小的房產(chǎn)。國家公園管理局通過控制住宅建筑面積來控制住宅的總價(jià)，使當(dāng)?shù)赜行枨蟮娜四軌蜇?fù)擔(dān)得起。

最重要的一點(diǎn)是，當(dāng)?shù)匦藿ń?jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)是為了滿足本地需求，因此僅限本地人居住，國家公園管理局對本地人的界定是：在核心戰(zhàn)略規(guī)定的允許開發(fā)建設(shè)的居民點(diǎn)列表范圍內(nèi)，本人或直系親屬在本居民點(diǎn)或毗鄰居民點(diǎn)生活超過10年，或過去20年間在本居民點(diǎn)或毗鄰居民點(diǎn)生活超過10年。

3.5 制定政策清單指導(dǎo)規(guī)劃申請審批

規(guī)劃許可制度是英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的重要制度，也是國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控的核心制度，國家公園管理局對申請人的規(guī)劃申請進(jìn)行批準(zhǔn)或駁回的決策，是建設(shè)開發(fā)控制的手段。被批準(zhǔn)的規(guī)劃將具有法律效力，不允許隨意變更。

規(guī)劃許可審批是英國國家公園內(nèi)住宅建設(shè)管控的最后一道關(guān)卡，國家公園管理局結(jié)合多方意見制定了豐富、細(xì)致、嚴(yán)密的政策清單，并繪制政策地圖，以圖示的形式簡明地說明不同土地利用類型區(qū)域適用的政策條例。

建設(shè)開發(fā)者要在國家公園內(nèi)開展合法的住宅建設(shè)活動，需通過規(guī)劃申請程序獲得規(guī)劃許可方可開始施工，且施工過程受國家公園管理局執(zhí)法部門的監(jiān)督，項(xiàng)目竣工后符合各項(xiàng)規(guī)定和法規(guī)政策的項(xiàng)目將獲得合法證明。

政策清單為住宅建設(shè)規(guī)劃審批和執(zhí)法提供翔實(shí)的依據(jù)，使審批人員和執(zhí)法人員有據(jù)可循。居民在遞交規(guī)劃申請前首先確定擬建項(xiàng)目的區(qū)位，結(jié)合區(qū)位對應(yīng)的適用性政策條例修改項(xiàng)目方案，有助于提高獲得規(guī)劃批準(zhǔn)的可能性。

3.6 制定設(shè)計(jì)指南柔性引導(dǎo)住宅風(fēng)貌控制

國家公園管理局有義務(wù)針對有可能影響國家公園價(jià)值的開發(fā)建設(shè)活動制定設(shè)計(jì)指南，作為空間規(guī)劃的重要支撐性文件[10]。

國家公園設(shè)計(jì)指南從國家公園內(nèi)住宅的新建、擴(kuò)建、改造多種建設(shè)形式，及建筑選址、建材選擇、建筑風(fēng)貌、建筑工藝等多方面提供指引。國家公園管理局還將可持續(xù)發(fā)展納入國家公園發(fā)展的框架，設(shè)計(jì)指南強(qiáng)調(diào)對當(dāng)?shù)鼐坝^特征和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。例如峰區(qū)國家公園制定的設(shè)計(jì)指南要求峰區(qū)國家公園內(nèi)住宅建筑選址要與周邊環(huán)境建立和諧的聯(lián)系、建筑外觀和體量尊重本地傳統(tǒng)、在限定條件內(nèi)選擇建筑材料、傳承傳統(tǒng)建筑工藝等，以此實(shí)現(xiàn)對峰區(qū)國家公園內(nèi)住宅建筑風(fēng)貌的柔性引導(dǎo)[11]。

英國規(guī)劃管理部門利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，開發(fā)了信息公示和申請管理系統(tǒng)[12]，平臺以圖形化的界面，給市民直觀展示了各類住宅建設(shè)活動的規(guī)劃管理要求和申報(bào)審批手續(xù)。

4 結(jié)論

英國國家公園針對國家公園內(nèi)住宅建設(shè)活動，通過多級規(guī)劃結(jié)合公眾參與、優(yōu)化住宅建設(shè)管控程序、強(qiáng)制限制允許開發(fā)建設(shè)的范圍和類型、限制經(jīng)濟(jì)適用房申請條件、制定政策清單指導(dǎo)規(guī)劃申請審批、制定設(shè)計(jì)指南柔性引導(dǎo)住宅風(fēng)貌控制，建立了完備的管控政策體系。借鑒英國做法，針對我國自然保護(hù)地管理的突出矛盾，提出以下建議：

1)我國自然保護(hù)地的住宅建設(shè)管控需建立剛?cè)岵?jì)的管控模式。以資源評估為依據(jù)，劃分生態(tài)敏感度等級，強(qiáng)制限制允許開發(fā)建設(shè)的范圍和類型，在管控具體的住宅建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，采取彈性的管理策略，摒棄一刀切的觀念，通過宣傳教育、制定設(shè)計(jì)導(dǎo)則實(shí)現(xiàn)柔性的引導(dǎo)，保護(hù)有價(jià)值的傳統(tǒng)聚落。

2)我國自然保護(hù)地住宅建設(shè)審批需建立完備政策清單。當(dāng)前我國自然保護(hù)地住宅建設(shè)審批的政策依據(jù)不足，需通過充分前期調(diào)研和細(xì)致的政策清單為住宅建設(shè)管控提供依據(jù)。強(qiáng)化社區(qū)共管機(jī)制，建立與當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ㄇ?，制定政策清單為住宅建設(shè)審批提供依據(jù)。