一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著城市化、社會流動及社會風(fēng)險的增加，我國經(jīng)歷著前所未有的轉(zhuǎn)型。在社會轉(zhuǎn)型與社會變遷過程中，兒童的生存和發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢，他們面臨著不平等、流動性與脆弱性引致的困境。①社會結(jié)構(gòu)的變遷，特別是家庭結(jié)構(gòu)的變化，使兒童福利問題增多。留守兒童、流動兒童、貧困兒童等各類困境兒童權(quán)益受侵害事件不斷見諸報端，他們的福利需要及權(quán)益保障不僅成為政府、社會和學(xué)界關(guān)注的焦點，也成為社會福利的重要議題。傳統(tǒng)補缺型兒童福利囿于保障主體、保障對象和保障內(nèi)容的單一性，無法滿足新時代背景下困境兒童多元化、專業(yè)化以及社會化的福利需求，亟須做出調(diào)整和改革。2012年，全國民政會議提出發(fā)展適度普惠型社會福利事業(yè)，探索困境兒童分類保障機制，健全兒童福利制度。②2013年，黨的十八屆三中全會提出健全困境兒童分類保障制度。③為了持續(xù)推動對困境兒童的福利供給以保護其權(quán)益，民政部先后于2013年、2014年開展了適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作，明確以困境兒童為重點保障對象。困境兒童的福利提供進一步細化。④2016年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，各地開始將之前條塊分割的困境兒童保障政策進行優(yōu)化組合。然而，實踐表明，困境兒童分類保障政策執(zhí)行在責(zé)任主體、保障政策、社會參與機制等方面仍有不足，政策成效有待提高⑤，這說明宏觀政策的構(gòu)想及政策目標的實現(xiàn)依賴健全的福利提供機制和有效治理機制。因此，如何解決困境兒童分類保障政策執(zhí)行中的“最后一公里”問題成為基層福利治理的重點。

興起于20世紀80—90年代的福利治理，對政府范式和市場范式進行了重構(gòu)。福利治理比較關(guān)注變化中的福利定義、變化中的供給制度和福利提供過程三個議題。⑥在兒童福利提供上，受福利治理倡導(dǎo)的整合福利主體系統(tǒng)論的影響，許多研究者將研究重點放在困境兒童福利提供體系的建構(gòu)上。以困境兒童需要為本，創(chuàng)建政府、社區(qū)、市場和民間社會多元主體共擔(dān)的救助服務(wù)體系⑦，以明確各方主體責(zé)任為原則，形成以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)組織為依托、兒童福利組織為補充的多元福利供給體系⑧，是研究者對困境兒童服務(wù)提供體系的設(shè)想。也有研究者認為，多元供給體系的重點是形成資源整合的引導(dǎo)機制，要從政府單一的服務(wù)傳遞向政府、非政府組織、專業(yè)福利機構(gòu)多方的服務(wù)傳遞轉(zhuǎn)型。⑨同時，實證研究也表明，民間非政府組織在政府、社區(qū)、官方社會組織、家庭構(gòu)成的協(xié)作供給體系中僅扮演著服務(wù)傳輸者和福利生產(chǎn)者的角色，統(tǒng)一的兒童福利行政協(xié)調(diào)體系的匱乏是阻礙福利資源順利達至服務(wù)對象手中的重要因素。⑩

通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，困境兒童政策執(zhí)行中社會組織參與服務(wù)提供已引起學(xué)者們的關(guān)注，但這些研究大多停留在宏觀層面的論述上，且缺少實證研究支撐，并沒有將困境兒童分類保障政策執(zhí)行與基層福利治理關(guān)聯(lián)起來。但從社會組織參與福利提供的角度來看，困境兒童分類保障政策的落實說到底還是由社會組織與街道社區(qū)或者鄉(xiāng)村兩級組織具體對接，基層組織的執(zhí)行力和運作邏輯將會直接影響社會組織在困境兒童分類保障政策執(zhí)行中的表現(xiàn)。因此，本文在已有研究和對民政部“適度普惠兒童福利制度”5個試點地區(qū)福利實踐深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖從社會組織福利提供的視角出發(fā)，基于社會政策過程建立分析框架，對困境兒童分類保障政策執(zhí)行的效能與基層福利治理的互動關(guān)聯(lián)進行闡釋，通過透視困境兒童分類保障政策執(zhí)行中的懸浮表現(xiàn)，探究其中的深層原因，以期提出提升困境兒童分類保障政策執(zhí)行效能的治理策略。

二、困境兒童分類保障政策執(zhí)行懸浮透視

政策制定、政策執(zhí)行與政策評估，構(gòu)成政策過程宏觀層面的主要環(huán)節(jié)。對政策執(zhí)行過程的考察，必須關(guān)注政策的性質(zhì)、經(jīng)濟政治環(huán)境、政策執(zhí)行組織特性以及組織間溝通能力等多種因素。困境兒童分類保障政策的初衷是通過對不同類別困境兒童保障政策的重新組合設(shè)計，實現(xiàn)分類施策，精準幫扶。筆者所調(diào)研的5個試點地區(qū)在困境兒童分類保障政策執(zhí)行中做了大量工作，初步形成了多元主體參與的福利供給機制，建立了“橫向到邊，縱向到底”的福利提供體系，但政策執(zhí)行效能并不理想，存在著懸浮表現(xiàn)。從社會組織的福利提供來看，困境兒童分類保證政策執(zhí)行懸浮有以下三層含義：第一，分類保障政策在價值理念上是自上而下的頂層精英設(shè)計，沒有自下而上的底層草根組織的參與；第二，社會組織參與分類保障政策執(zhí)行未達到預(yù)期目標，出現(xiàn)目標偏離，很多時候政策在具體執(zhí)行中無助于困境兒童問題的解決，反而造成了運動式治理；第三，分類保障政策的執(zhí)行與有些困境兒童或家庭的關(guān)聯(lián)不大，分類保障往往成為基層政府自上而下的動員，而社會組織在困境兒童的多元需要面前缺乏針對性。透過政策執(zhí)行中的識別、篩選與服務(wù)、溝通、監(jiān)督與評估等環(huán)節(jié)，結(jié)合政策執(zhí)行的經(jīng)濟政治等外部環(huán)境，從操作層面建立兒童分類保障政策執(zhí)行的分析框架，可以全覽分類保障政策執(zhí)行懸浮的全貌(見圖1)。

圖1 政策執(zhí)行過程的分析框架

1.目標群體需要識別的簡單化和靜態(tài)化

“需要”是社會政策和社會福利的核心，也是社會福利機構(gòu)與福利制度良性運作的基礎(chǔ)。理論上，不同類型困境兒童在需要內(nèi)容、需要層次上存在差異。因此，精準識別困境兒童的差異化需要是分類保障和精準幫扶的關(guān)鍵，也是困境兒童福利供給的出發(fā)點。但是，困境兒童需要識別并非易事。即使是負責(zé)困境兒童分類保障政策的民政等部門，對困境兒童需要的識別也僅停留在粗淺或模糊的認識上，工作的著力點仍以現(xiàn)金給付的經(jīng)濟救助為主，文件規(guī)定的提升社會支持度、增強面對生活的信心等軟性服務(wù)幾乎沒有涉及。各地出臺的困境兒童分類保障政策簡單地把困境兒童的成因等同于困境兒童的需要，導(dǎo)致社會組織提供的服務(wù)與困境兒童的實際需要契合度較低，福利供給精準度不足。比如，有的困境兒童家庭經(jīng)濟條件不錯，父母在國外打工，最需要親情關(guān)護；有的父母自身有精神類疾病，監(jiān)護能力不足，更需要的是家庭支持網(wǎng)絡(luò)。此外，困境兒童需要識別并非一勞永逸的工作，而要有持續(xù)動態(tài)的全生命周期考量。在調(diào)研的5個試點地區(qū)，專門從事兒童服務(wù)的社會組織數(shù)量較少且規(guī)模較小，政府購買尚未實現(xiàn)常態(tài)化，具有一定的權(quán)宜性。地方政府根據(jù)財政總資金確定次年購買與否以及購買的規(guī)模。一旦政府停止購買或者中標機構(gòu)出現(xiàn)變更，原有項目的成效必然受到影響，這有可能給服務(wù)對象及其家庭帶來二次傷害。值得注意的是，雖然地方民政條口針對困境兒童采取動態(tài)管理，但這種管理更多的是數(shù)據(jù)管理而非服務(wù)對象需求管理。例如，對于一些原來因監(jiān)護人缺失而被列為服務(wù)對象的兒童，當(dāng)年度數(shù)據(jù)核查發(fā)現(xiàn)其父母一方已返回的情況時，往往僅基于基層兒童主任的上報，他們就從服務(wù)對象庫中被剔除。綜合來看，地方政府購買的非常態(tài)化和本地社會組織的孱弱嚴重影響了對服務(wù)對象需要的識別，加劇了福利供給精準度不足的狀況。

2.服務(wù)遞送組織篩選的文本化和服務(wù)的形式化

對服務(wù)對象的需要進行識別后，就需要確定政策服務(wù)傳遞的具體組織。吉爾伯特和特雷爾認為，由于服務(wù)輸送中可能存在不負責(zé)任、不連續(xù)和不可獲得性等問題，福利需求者有可能無法接受或者使用所需服務(wù)，從而影響服務(wù)傳遞的效率。由此可見，通過何種方式確定符合要求的社會組織參與服務(wù)提供，直接影響困境兒童服務(wù)供給的效能。20世紀80年代的新公共管理運動，掀起了政府購買公共服務(wù)的浪潮，實現(xiàn)了“提供者”與“生產(chǎn)者”的分離，通過引入競爭機制，達到提高服務(wù)提供效率和降低服務(wù)成本的目標。但是，想要形成競爭格局不容易，實踐中想要選出符合標準的社會組織更不容易。在組織篩選上，作為購買方的基層福利部門，大多把項目文本質(zhì)量作為主要的判斷依據(jù)，社會組織也深知購買方的偏好，從而極力迎合。由此，項目與服務(wù)方案的設(shè)計成為官僚部門治理的專業(yè)技術(shù)，社會服務(wù)的購買變成了項目文本上的競爭。制作標書成為社會組織的重要工作，至于標書或者合同后續(xù)能否如期執(zhí)行、能否滿足服務(wù)對象的需要，社會組織則較少考慮。此外，社會組織根據(jù)購買方的不同要求采取各種“情境性策略”。比如，婦聯(lián)、團委的一些項目資金較少，要求較高，實際服務(wù)根本做不到，于是“搞大規(guī)?；顒印薄邦l繁入戶”成為部分社會組織提供服務(wù)的主要形式，這也是形式化服務(wù)的重要體現(xiàn)。這些社會組織不關(guān)注能為服務(wù)對象提供什么幫助，而關(guān)注服務(wù)記錄上次數(shù)的增加，服務(wù)的形式意義超過了服務(wù)的實質(zhì)作用。在資金有限的情況下，社會組織也會篩選那些較容易做出成效的項目，將其目標群體作為自己的服務(wù)對象，一些不需要改變的困境兒童甚至也成為“被服務(wù)”的對象。

3.部門間溝通的碎片化和聯(lián)動的低效性

困境兒童的服務(wù)分散在民政、婦聯(lián)、教育、公安等不同職能部門中，而困境兒童政策的有效落地依賴眾多部門的合力支持。只有在服務(wù)傳遞中實行多部門聯(lián)動，進行資源的有效整合，才能保障困境兒童的發(fā)現(xiàn)、報告、轉(zhuǎn)介和服務(wù)機制的順利運行。然而，實踐中，部門間溝通的碎片化及聯(lián)動機制的活力不足，造成服務(wù)提供的低效性，一些服務(wù)甚至被忽視。例如，服刑人員的子女通常會面臨社會排斥等問題，但現(xiàn)有的服務(wù)幾乎沒有涉及，也無明確的部門歸口管理。承接服務(wù)的社會組織面臨這種情況時，雖然也試圖通過民政部門進行資源整合，但效果并不理想。正如H市和Z市政府及社會組織相關(guān)負責(zé)人所言，“想把分散在各部門的資源整合到一起是不可能的”。在當(dāng)前的中國圖景中，政府與社會之間的關(guān)系既非彼此獨立也非相互融合，它們是社會在既有合法框架下與國家廣泛合作并尋求自主性的動態(tài)過程。因此，承接服務(wù)的社會組織與政府部門之間常常是非對等的伙伴關(guān)系。在服務(wù)提供中，依靠社會組織去協(xié)調(diào)是完全不現(xiàn)實的，而依靠購買方的政府部門進行協(xié)調(diào)，實踐中也會出現(xiàn)失靈，且各部門協(xié)調(diào)能力的差異較大。相比較財政、公安等強勢部門，民政部門協(xié)調(diào)能力有限，就算偶爾能進行溝通和資源整合，主要依賴的也是政治精英的個人影響或“面子”，而非制度化的福利治理機制。此外，調(diào)研的四市一縣2016年“適度普惠兒童福利試點”實施過程中，相關(guān)部門都意識到“資源整合”和“部門聯(lián)動”的重要性，以聯(lián)席會議為依托，試圖形成保護困境兒童的工作合力。聯(lián)動機制的常態(tài)化運行對社會組織至關(guān)重要，它是解決棘手問題的重要機制，也直接影響社會組織服務(wù)提供的外部環(huán)境。但是，由誰牽頭來組建工作小組(領(lǐng)導(dǎo)小組)，直接影響到聯(lián)席會議日后能否有效運作。民政部門與其他部門平級，協(xié)調(diào)能力有限，簡單由民政部門牽頭的聯(lián)席會議容易形成“聯(lián)而不動”的局面，有時甚至?xí)斐刹块T之間的責(zé)任不清和相互扯皮。

4.監(jiān)督問責(zé)的模糊性和評估的單一績效導(dǎo)向

出于對服務(wù)對象和財政資金的責(zé)任，作為購買方的政府會通過問責(zé)或規(guī)制機制，對參與服務(wù)傳遞的社會組織提出要求，這些要求旨在提高項目的可靠性和服務(wù)的質(zhì)量。但是，不恰當(dāng)?shù)囊?guī)制對社會組織產(chǎn)生了一定的消極影響。多元福利治理不僅改變了福利服務(wù)的傳遞方式，也對各主體的服務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)。政府不僅是福利服務(wù)的提供者，更是服務(wù)的購買者和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督者，這就意味著公共部門要具備成為一個精明買家的能力。這種能力要求政府對于購買什么、如何購買、如何管理合同、如何進行成效考量做到心知肚明。只有如此，政府才能設(shè)置適切的問責(zé)條款，通過形式和內(nèi)容上的規(guī)制來約束社會組織的行為。實踐中，基層政府對于如何成為一個精明買家似乎尚未做好準備。這導(dǎo)致其在進行服務(wù)外包時，對于社會組織應(yīng)該做哪些服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量應(yīng)達到什么標準等問題都處于模糊不清的狀態(tài)，他們或直接參考省市的標準，或設(shè)定的問責(zé)條款流于形式。比如生活幫扶這一項只要有臺賬就可以，心理幫扶只要找困境兒童或者家長談過話就算數(shù)，組織活動只要有照片就行。在服務(wù)傳遞過程中，作為發(fā)包方的政府也試圖通過中期評估、結(jié)項評估等方式對服務(wù)傳遞過程進行監(jiān)管，希望借助第三方的專業(yè)話語提高問責(zé)的權(quán)威性，但這種監(jiān)管更多地通過定期匯報、查看服務(wù)計劃和項目策劃書等方式進行。

在基層治理中，由于治理任務(wù)激增和資源不足以及嚴格的行政目標考核，基層政府往往面臨外部環(huán)境風(fēng)險和社會不穩(wěn)定風(fēng)險的約束。社會服務(wù)領(lǐng)域也難逃地方政府嚴苛的行政目標考核。面對行政體系的多維壓力，為了給各部門一個交代，以凸顯政府購買服務(wù)的成效，以標準化、量化為特征的單一績效導(dǎo)向的評估成為衡量服務(wù)效果的唯一指標。正如H市S機構(gòu)所言：“考核最直觀的就是你服務(wù)的對象數(shù)，包括個案數(shù)量、開展活動的次數(shù)、滿意度等，服務(wù)質(zhì)量啥的還能一個一個去問嗎？”評估的績效導(dǎo)向?qū)е律鐣M織更重視完成的數(shù)量而非每個數(shù)字背后服務(wù)的實際成效。

三、困境兒童分類保障政策執(zhí)行懸浮的深層原因

福利治理視域下的福利提供將目光聚焦到多元福利主體的合作和傳遞過程，超越了傳統(tǒng)國家范式下的福利發(fā)展模式和機制。然而，福利輸送不是一項關(guān)于如何選擇最有效輸送機制的簡單技術(shù)，其設(shè)計和控制是一個充滿政治性和爭議的過程。困境兒童分類保障政策在解決“最后一公里”問題時，在目標對象需要識別、服務(wù)遞送組織篩選、部門間溝通協(xié)調(diào)以及績效評估等環(huán)節(jié)上存在懸浮表現(xiàn)。那么，深入探討困境兒童分類保障政策執(zhí)行的懸浮表現(xiàn)是如何發(fā)生的，就顯得十分必要。筆者根據(jù)福利政策執(zhí)行過程的分析框架，結(jié)合實地調(diào)查資料，從福利供給環(huán)境、福利治理手段以及福利治理結(jié)構(gòu)等方面探究困境兒童分類保障政策執(zhí)行懸浮的深層原因。

1.不成熟的供給環(huán)境影響了社會組織福利供給質(zhì)量

困境兒童政策由統(tǒng)一化向分類保障的精細化轉(zhuǎn)變，對基層政府救助工作提出了更高的能力要求。政府要精準識別不同的困境兒童類型，并為其提供專業(yè)化服務(wù)。然而，在基層救助領(lǐng)域，行政任務(wù)持續(xù)加重與人員配置嚴重不足之間的矛盾比較突出。例如，Y市困境兒童工作歸口在民政局的社會事務(wù)科，而該科加上科長在內(nèi)有編制的也就2人，僅能進行信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作?；鶎诱耸值娜狈榈胤缴鐣M織規(guī)模的擴大和重要性的提升創(chuàng)造了需求端的條件。理論上，基層政府引入社會組織參與困境兒童福利供給，期望社會組織能以“專家”的身份，提供專業(yè)化的特定服務(wù)，填補基層困境兒童救助工作中的技能盲區(qū)(如困境兒童需要識別和動態(tài)化需要評估等)。但是，本土社會組織的培育和發(fā)展需要一個過程，這不單單是量上的培育，更重要的是質(zhì)上的提升，需要通過公益創(chuàng)投或購買服務(wù)等方式來推動社會組織的發(fā)展。而基層政府認為這種投入更多地“便宜”了外地組織，對此積極性不高，投入不足且不能常態(tài)化，導(dǎo)致能提供服務(wù)的本土社會組織數(shù)量極為有限。在調(diào)研的5個試點地區(qū)，本土社會組織發(fā)展相對落后。地方通過購買服務(wù)或委托方式引導(dǎo)社會組織參與困境兒童服務(wù)的依據(jù)在于社會組織的資源，包括服務(wù)的提供、信息資源和專業(yè)技術(shù)以及政治上的支持等，其中最具實質(zhì)意義的是服務(wù)傳遞能力。這就要求社會組織至少要有專業(yè)人員和行政統(tǒng)籌能力。從調(diào)研的大部分地區(qū)來看，這些地區(qū)即便有少量的本土社會組織，其服務(wù)能力也堪憂。首先，部分社會組織成立的動機不純，專業(yè)使命無從談起。其次，受制于地域和資金限制，社會組織專業(yè)化和職業(yè)化水平低，專業(yè)人才匱乏，人員多以兼職為主，無法為社會組織的實踐提供理論支持和技術(shù)支撐，也無法有效回應(yīng)服務(wù)對象的具體需要。正如B市Q機構(gòu)人員所說：“就算真的發(fā)現(xiàn)了需要專業(yè)心理服務(wù)的，我們也做不了?！辈怀墒斓纳鐣M織供給環(huán)境直接影響了其服務(wù)供給的質(zhì)量。

2.過度的技術(shù)治理刺激了社會組織福利供給投機行為

隨著國家治理形態(tài)從“總體支配邁向技術(shù)治理”，政府將法治化、技術(shù)化、規(guī)范化和標準化作為行政監(jiān)督的核心議題。技術(shù)治理導(dǎo)向下的福利提供強調(diào)績效性和標準化，但社會服務(wù)領(lǐng)域的治理體制與經(jīng)濟領(lǐng)域有很大不同。經(jīng)濟領(lǐng)域中的治理情境是強風(fēng)險約束、強激勵。而在社會領(lǐng)域，地方政府的治理情境呈現(xiàn)強風(fēng)險、弱激勵的不匹配特征。正如作為購買方的Y市基層政府所言：“困境兒童情況各不相同，沒辦法標準化，但從管理和推進工作的角度，必須要有量化標準，否則自由裁量權(quán)太大，也不好再從財政拿錢?！毕襻槍Ь硟和倪@類軟服務(wù)，服務(wù)效果的顯現(xiàn)周期較長，量化指標在某種程度上并不能呈現(xiàn)實踐的全部內(nèi)容。在過度技術(shù)治理的導(dǎo)向下，這種重管理評估、輕服務(wù)評估的做法極易誘導(dǎo)社會組織的投機性行為，刺激社會組織消極使用自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)在處理不確定工作以及避免不必要責(zé)任上發(fā)揮著重要作用。社會組織自由裁量權(quán)的消極使用表現(xiàn)在兩方面：一是服務(wù)的“活動化”和“形式化”，一些社會組織甚至為完成指標而編造數(shù)字。二是社會組織出于減輕自身工作壓力和維護自身安全的考量，將重點更多地放在那些能順利提供服務(wù)且成效明顯的服務(wù)對象上，忽視那些有特殊需求的服務(wù)對象。正如H市C組織的負責(zé)人所說：“本地都愿意做社區(qū)項目、普通老年群體項目，愿意承接困境兒童服務(wù)的組織非常少，特別是那些重病、重殘等兒童的服務(wù)。一方面，那些服務(wù)的專業(yè)性和要求非常高；另一方面，做起來難度也大，年底考核也沒啥優(yōu)勢，屬于出力不討好。”可以說，社會組織自由裁量權(quán)的消極運用既是面向基層政府過度技術(shù)治理下的一種應(yīng)變方式，也是社會組織專業(yè)服務(wù)能力不足的表現(xiàn)。過度的技術(shù)治理加上政策執(zhí)行的模糊性是中國社會組織長期低水平發(fā)展的重要原因。

3.離散的治理結(jié)構(gòu)阻礙了社會組織福利供給資源的獲得

基層福利治理結(jié)構(gòu)的離散主要是指福利治理主體服務(wù)職能的碎片化，這既表現(xiàn)在政府部門之間，也表現(xiàn)在上下級部門之間。困境兒童服務(wù)職能在不同部門間呈現(xiàn)碎片化，究其原因主要有以下幾個方面。第一，各部門在困境兒童的認定上不統(tǒng)一；第二，各部門在工作成效分配上難平衡；第三，各部門階段性工作任務(wù)和工作重點不同。這在很大程度上阻礙了部門間困境兒童服務(wù)項目和服務(wù)資源的整合。此外，離散的治理結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在上下級部門之間政策規(guī)定的模糊性與政策執(zhí)行的偏差上。在我國公共管理實踐中，上級頒布的一些政策具有模糊性，且以政策目標和單維度的治理績效為導(dǎo)向。政策的模糊性使得基層政府部門在困境兒童福利提供方面的設(shè)想與實踐之間存在較大差距?；鶎硬块T把上級規(guī)定的經(jīng)濟、健康、教育等基本保障看作硬性指標，而把諸如心理關(guān)愛、家庭支持等福利服務(wù)看作柔性目標。對于這些柔性目標，上級部門并未有明確的約束和獎懲的規(guī)定，這導(dǎo)致一些基層政府對困境兒童采取選擇性服務(wù)，部分基層政府甚至把社會組織提供的柔性服務(wù)視為可有可無的項目。在調(diào)研的5個試點地區(qū)中，僅有2個地區(qū)把困境兒童發(fā)現(xiàn)的指標納入基層政府年終考核體系。這種離散的治理結(jié)構(gòu)也嚴重阻礙了社會組織福利供給資源的獲得，不利于政府、社會、家庭三位一體的福利供給體系的形成。此外，困境兒童福利提供承載了“兜底”保障、避免出事等多個治理目標。在風(fēng)險管控治理的引導(dǎo)下，前述旨在協(xié)調(diào)、整合各部門力量的工作小組和聯(lián)席會議只在突發(fā)重大事件時才偶爾發(fā)揮作用。正如Y市M社會組織負責(zé)人所言：“兒童問題只要不是‘惡性’事件，在有些部門看來，都不算什么大事情。”基層風(fēng)險管理的治理目標壓制了困境兒童福利供給的目標，導(dǎo)致困境兒童的福利服務(wù)仍停留在較低層次的基本保障上，在兒童保護和兒童發(fā)展上未能做更大拓展。

四、提升困境兒童分類保障政策執(zhí)行效能的治理策略

現(xiàn)實昭示，我國日漸完善的困境兒童分類保障政策在基層福利治理情境下呈現(xiàn)出執(zhí)行懸浮的表現(xiàn)，不成熟的組織供給環(huán)境、過度的技術(shù)治理手段以及離散的治理結(jié)構(gòu)共同形塑了這種懸浮狀態(tài)，極大影響了社會組織福利供給質(zhì)量和效能，導(dǎo)致基層懸浮型福利治理格局的形成?？缭嚼Ь硟和诸惐Ｕ系摹白詈笠还铩闭系K，使兒童保障工作落實到位，關(guān)鍵在基層。因此，本文結(jié)合Z市困境兒童關(guān)愛保護中心(以下簡稱“保護中心”)的運作經(jīng)驗，在“兒童權(quán)利和兒童需要”理念的指引下，從價值理念、手段技術(shù)、能力建設(shè)以及體制機制層面入手，提出提升困境兒童分類保障政策執(zhí)行效能的治理策略，以期實現(xiàn)從懸浮型治理向協(xié)同型治理的轉(zhuǎn)變。

1.培養(yǎng)對兒童的新認識，反對福利服務(wù)過度技術(shù)治理

從全球角度進行審視，“兒童利益最大化原則”已成為各國構(gòu)建兒童福利政策的基本出發(fā)點。目前，基于國家親權(quán)視角構(gòu)建的“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會參與”的兒童福利制度，不僅凸顯了多主體參與的特點，還包括了涵蓋兒童發(fā)展、兒童救助、兒童保護等內(nèi)容的綜合服務(wù)體系，以滿足新時代兒童安全健康的需要。但是，困境兒童分類保障政策在基層治理實踐中，囿于人力不足、激勵機制不夠以及理念滯后等原因，面向困境兒童的服務(wù)大多還停留在經(jīng)濟支持上，發(fā)展性服務(wù)和預(yù)防性服務(wù)較少。相關(guān)部門按照自己的方式無限制、密集型給予物質(zhì)支持，并未考慮這些服務(wù)是否是困境兒童真正所需，忽視了兒童作為福利主體的地位，僅把兒童作為福利的被動接受者。因此，在困境兒童政策執(zhí)行的整個過程中，應(yīng)在價值理念上培養(yǎng)對兒童的新認識，突出兒童的主體定位。要以社會投資的理念來看待困境兒童服務(wù)，以投資性視角看待兒童與家庭、國家的關(guān)系，充分認識到“現(xiàn)在的兒童就是中國的未來”，充分認識到面向困境兒童的服務(wù)有助于增加個體和國家的競爭力。

基層孱弱的治理能力和技術(shù)治理邏輯導(dǎo)致困境兒童服務(wù)中評估機制的單一績效導(dǎo)向，直接影響了社會組織消極使用自由裁量權(quán)，不利于社會組織的專業(yè)化發(fā)展。但是，第三部門因利他主義價值及其成員服務(wù)位列家庭和職業(yè)之后，他們并不適合提供時效性很高的特定福利服務(wù)。因此，在服務(wù)遞送評估中，不能簡單以技術(shù)邏輯下的績效性、標準化和成果化來進行成效考量。Z市的實踐表明：首先，在社會組織專業(yè)化程度尚不發(fā)達的情況下，設(shè)置彈性的評估指標十分必要。要給社會組織留出發(fā)展的時間，引導(dǎo)他們在服務(wù)中培養(yǎng)和提升能力。其次，引導(dǎo)社會組織在專業(yè)服務(wù)遞送中積極使用自由裁量權(quán)?！氨Ｗo中心”對派發(fā)到其他機構(gòu)的服務(wù)，不提前設(shè)置具體的服務(wù)次數(shù)和服務(wù)內(nèi)容，而是在服務(wù)中根據(jù)困境兒童個性化的需要，制訂適宜的服務(wù)計劃，以此作為服務(wù)成效考核的主要標準，把過程評估和結(jié)果評估結(jié)合起來，避免服務(wù)的形式化和表面化，有利于困境兒童及其家庭的多樣化服務(wù)需求的滿足和社會組織與服務(wù)對象之間的良性互動。

2.提升社會組織行動能力，促進其服務(wù)內(nèi)容精準化

解決困境兒童服務(wù)問題，不僅需要資金，而且需要專門的人和組織。要想充分發(fā)揮兒童福利社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，必須提升他們的行動能力。資源汲取能力、服務(wù)傳遞能力和治理參與能力三者有機結(jié)合，共同構(gòu)筑社會組織的能力基石。資源是組織生存的基礎(chǔ)，服務(wù)是組織發(fā)展的價值歸宿，治理是組織行動的政治過程。Z市以“保護中心”為樞紐，發(fā)動基層2000多名持證社工的力量，把社會組織孵化培育和服務(wù)提供整合起來。政府以社會組織獲得市場準入資格為最高限度，鼓勵村、社區(qū)持社工資格證的基層人員成立社會工作室，參與承接困境兒童服務(wù)項目，并根據(jù)專業(yè)需求的強弱和服務(wù)對象的風(fēng)險等級匹配不同的服務(wù)個案。為保證服務(wù)質(zhì)量，推動兒童服務(wù)領(lǐng)域的督導(dǎo)工作，該市在持證社工中招募有意愿長期從事兒童服務(wù)的督導(dǎo)員，引入第三方專業(yè)組織對他們進行培訓(xùn)，再依托本土兒童服務(wù)督導(dǎo)員去支持一線社會組織的服務(wù)，充分發(fā)揮了本土社會組織就近、便利、服務(wù)成本低的優(yōu)勢。通過近5年的服務(wù)，Z市一批專門從事兒童服務(wù)的專業(yè)組織得以發(fā)展，社會組織的服務(wù)能力得以提升，這為常態(tài)化、競爭性購買政府服務(wù)創(chuàng)造了條件。

目前，按照困境兒童類別進行的需要識別和福利供給，把困境兒童的成因簡單等同困境兒童的需要，極易出現(xiàn)福利需要與福利供給內(nèi)容不匹配的情況。此外，困境兒童福利需要不僅體現(xiàn)在類別和層次上的差異，還體現(xiàn)在全生命周期持續(xù)的服務(wù)體系建設(shè)上，這些都是以連續(xù)動態(tài)的困境兒童的需要識別為基礎(chǔ)的。因此，在服務(wù)遞送前和遞送中，應(yīng)引導(dǎo)專業(yè)力量介入困境兒童的需要識別，促進困境兒童服務(wù)提供內(nèi)容的精準化。Z市除按照政策為困境兒童提供經(jīng)濟幫扶外，還針對困境兒童提供常態(tài)化服務(wù)和個別化服務(wù)?！氨Ｗo中心”除按照大類對困境兒童進行分類外，在前期細致走訪的基礎(chǔ)上，按照風(fēng)險等級把困境兒童分成5類，并針對不同類型、不同年齡段的困境兒童開發(fā)了身體和心理健康管理、家庭生活管理、學(xué)業(yè)和興趣學(xué)習(xí)管理、直接和間接的家庭服務(wù)等8大類48項常規(guī)服務(wù)，不同風(fēng)險等級的服務(wù)內(nèi)容和頻次均有差別。同時，社會組織在開展個案服務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)部分服務(wù)對象的特別需要，創(chuàng)新開發(fā)出“一米未來空間”“Bookbox”“愛過家家”等眾多公益產(chǎn)品，實現(xiàn)了服務(wù)的精準化。以公益產(chǎn)品為支點，有序?qū)佑行枰睦Ь硟和藙恿烁嗟纳鐣Y源參與對困境兒童的關(guān)愛與服務(wù)，實現(xiàn)了資源鏈接的社會化和精準化。

3.完善制度化合作機制，優(yōu)化兒童福利部門崗位設(shè)置

社會組織在依靠現(xiàn)有福利資源向困境兒童提供服務(wù)的過程中遭遇多重阻礙，條塊分割的碎片化服務(wù)及部門間利益權(quán)重的考量，導(dǎo)致跨部門合作十分有限，極大影響了社會組織服務(wù)供給的成效。因此，迫切需要完善服務(wù)供給中的合作機制并使其制度化。在服務(wù)供給過程中，政府各部門之間、政府與社會組織之間需要不斷溝通與協(xié)調(diào)，從而達成默契，實現(xiàn)互惠和富有成效的合作。首先，政府與社會組織間合作機制的建立需要一個過程。Z市的實踐表明，當(dāng)?shù)胤秸庾R到社會組織發(fā)展對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貢獻時，便會花大力氣支持并與社會組織合作；同時，社會組織由于政府的支持，其困境兒童的專業(yè)服務(wù)和績效表現(xiàn)越來越好，政府與社會組織的協(xié)作遞送也更加順暢。因此，社會組織有更多的機會參與基層福利治理，在福利治理中不再簡單扮演服務(wù)傳遞者的角色，而能夠參與需求評估、服務(wù)項目設(shè)計、決策咨詢的全過程。其次，政府部門理念的轉(zhuǎn)變也需要一個過程。制度化的政策文件只是為部門之間的合作打開了一個窗口，為部門間業(yè)務(wù)往來提供了機會和可能，但部門之間的壁壘依然存在。在零星業(yè)務(wù)往來的基礎(chǔ)上，Z市和N市進行了多部門聯(lián)動機制的業(yè)務(wù)能力建設(shè)和公眾倡導(dǎo)行動，它們也通過一次次的聯(lián)席會議逐漸達成部門間協(xié)作治理的共識，從而形成了部門間合作的良性“生態(tài)圈”。

實踐中，困境兒童保護工作鏈條長、任務(wù)重。橫向上，工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議制度有利于政府不同部門間橫向資源的整合與聯(lián)動?？v向上，各地建立了市(縣)、鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))三級兒童福利行政體系架構(gòu)，鄉(xiāng)(街道)和村(社區(qū))層面建立了兒童督導(dǎo)員和兒童主任制度，由兒童督導(dǎo)員和兒童主任承擔(dān)起困境兒童在教育、生活保障等方面“最后一公里”的重任。但是，鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))甚至縣、市民政局都沒有設(shè)置專崗專人直接對接兒童福利工作，大部分從事兒童福利工作的人員都屬于兼職且服務(wù)意識比較薄弱，影響了民政條口上兒童工作的效率和質(zhì)量。Z市在民政局下設(shè)置了兒童慈善科并配置了專人，承擔(dān)全市兒童福利統(tǒng)籌工作，這一舉措加強了部門間的溝通與協(xié)作，完善了社會組織的參與機制。此外，研究表明，信息技術(shù)平臺的使用，有助于建立以服務(wù)對象為中心的無縫式福利提供方式，有利于解決政府治理碎片化問題并提高服務(wù)的可及性。Z市以“保護中心”為載體，建立了鏈接民政、“保護中心”和承接服務(wù)的社會組織的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對個案管理進行協(xié)調(diào)和專業(yè)支持，同時實現(xiàn)了對服務(wù)過程和服務(wù)成效的實時監(jiān)測和長效跟蹤，提高了服務(wù)的專業(yè)化并保證了服務(wù)的整體性遞送。在從補缺型兒童福利向普惠型兒童福利轉(zhuǎn)型的過程中，兒童福利行政管理的角色也必然隨之改變，相關(guān)政府部門除扮演服務(wù)的購買者和質(zhì)量的監(jiān)督者之外，還應(yīng)扮演有效的溝通者、有力的協(xié)調(diào)者與聯(lián)動者的角色，這就要求基層兒童福利主責(zé)部門進行專崗設(shè)置，推動形成“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”的運作機制。

注釋

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