李輝

【關(guān)鍵詞】一把手 黨內(nèi)監(jiān)督 制度化 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

2021年6月1日，新華社全文公布了《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟肥俏覀凕h制定的首個專門針對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的重要文件，其核心要義是加強對主要領(lǐng)導干部和領(lǐng)導班子的監(jiān)督。這來自于對“新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，提高黨的建設(shè)質(zhì)量，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的必然要求”①，以及“對‘一把手監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、落實監(jiān)督責任的任務依然十分緊迫”②的現(xiàn)實狀況?！兑庖姟返某雠_，既是對“一把手”監(jiān)督很好的階段性總結(jié)和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么，“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的意義究竟何在？

“一把手”監(jiān)督制度是中國特色黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系的重要組成部分

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，第十四條為：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?！逼渲械谝徊糠志褪恰敖∪h和國家監(jiān)督制度”，具體要求如下：“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實各級黨組織監(jiān)督責任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點加強對高級干部、各級主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。強化政治監(jiān)督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。深化紀檢監(jiān)察體制改革，加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導，推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。完善派駐監(jiān)督體制機制。推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。”

根據(jù)黨的十九屆四中全會公報的要求，完善黨和國家監(jiān)督體系，首要的是健全黨和國家監(jiān)督制度，而健全黨和國家監(jiān)督制度，重點就是對“一把手”和領(lǐng)導班子的監(jiān)督，同時還包括政治監(jiān)督、紀檢監(jiān)察體制改革、派駐監(jiān)督、各類監(jiān)督的協(xié)同配合幾個部分。因此，完善黨和國家監(jiān)督體系是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而加強對“一把手”的監(jiān)督又是完善黨和國家監(jiān)督體系的重點，因此從邏輯上來說，破解“一把手”監(jiān)督的難題、完善對“一把手”用權(quán)的監(jiān)督，是中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的有機組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點。因此，我們要從黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系化建構(gòu)的角度來理解“一把手”監(jiān)督的重要意義。

“一把手”雖然對于中國的發(fā)展尤為重要，但也不能搞特殊化，“要加強對一把手的監(jiān)督，認真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”③。不能在黨和國家監(jiān)督體系之外另辟蹊徑，單獨為“一把手”的權(quán)力監(jiān)督搞一套體系。要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要落實對黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度的體系化建構(gòu)，也就是說我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監(jiān)督制度，而是一套完整嚴密的監(jiān)督體系，是各種監(jiān)督制度通過相互關(guān)聯(lián)、相互配合、協(xié)同貫通而形成的一套有機的系統(tǒng)。毫無疑問，“一把手”監(jiān)督是這套體系的重要組成部分，這部分監(jiān)督制度的缺失，將導致黨和國家權(quán)力監(jiān)督無法真正形成嚴密的體系，換言之，“一把手”權(quán)力監(jiān)督的構(gòu)建在一定程度上決定了我們黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的成敗。

“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度化，展現(xiàn)了黨和國家完善權(quán)力監(jiān)督體系的堅強政治決心

要贏得公眾對反腐敗的信任，就要向公眾展現(xiàn)反腐敗的政治決心，政治決心是許多政治主體成功治理腐敗的重要因素。“一把手”監(jiān)督在中國的政治框架下，毫無疑問是權(quán)力監(jiān)督中最難啃的硬骨頭，專門針對其制定制度化的監(jiān)督方案，是黨和國家反腐敗決心的最佳展現(xiàn)。

在黨的十九屆四中和五中全會公報中，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的文本表述，如果我們更加咬文嚼字一點的話，關(guān)于政治監(jiān)督、紀檢監(jiān)察體制改革和各類監(jiān)督的協(xié)同貫通都有比較明確的措施性的要求，但是關(guān)于“一把手”監(jiān)督使用的卻是“破解”。言下之意，目前關(guān)于“一把手”的權(quán)力監(jiān)督還沒有完全破題。我們黨一向重視對“一把手”的監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條明確指出：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部?！钡俏覀儽仨毘姓J，“一把手”監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)，有研究表明：黨的十八大以來，倒在反腐利劍下的中管干部中，黨政“一把手”占到相當比例，不是“一把手”的，違紀違法問題也有很多發(fā)生在擔任“一把手”期間。④筆者曾經(jīng)在一項基于司法裁判文書的數(shù)據(jù)分析中也發(fā)現(xiàn)了類似的規(guī)律，在黨的十八大以來的7000多個樣本中，無論是貪污罪還是受賄罪，擔任“一把手”的占比都是最高的。⑤有一項研究指出，“一把手”監(jiān)督存在六類難題，包括：決策監(jiān)督、用人監(jiān)督、暗箱操作、生活作風、貪污受賄、使用資源。⑥

《意見》的出臺表明，在建構(gòu)黨和國家監(jiān)督體系的過程中，我們沒有避重就輕，沒有回避主要矛盾，而是迎難而上，下決心破解“一把手”監(jiān)督的難題。每當談及針對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，社會公眾的普遍反映都是：“真的能監(jiān)督‘一把手的權(quán)力嗎？”“‘一把手的權(quán)力那么大，該怎么監(jiān)督啊？”面對這些懷疑的態(tài)度和聲音，最需要的就是要展示反腐敗的堅強決心，以提高公眾對反腐敗斗爭的信心，并獲得老百姓的支持。

國際上反腐敗的成功案例告訴我們，反腐敗斗爭要取得勝利，離不開政治決心。從理論上來說，反腐敗的政治決心一般可以體現(xiàn)在幾個方面：一是對反腐敗的投入，包括人力、物力、財力和技術(shù)等，這些可以說是反腐敗的“基礎(chǔ)設(shè)施”；二是對反腐敗的制度設(shè)計，即是否專門針對反腐敗在組織、機構(gòu)和制度方面有計劃地長期建設(shè)，這些可以說是反腐敗的上層建筑；三是針對關(guān)鍵政治行為體的反腐敗措施，即是否對基層和高層的腐敗一起抓，是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打。可以說，《意見》的出臺同時在三個方面展現(xiàn)了黨和國家反腐敗的政治決心?！耙话咽帧弊鳛闄?quán)力監(jiān)督的對象，可以說是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”，黨和國家把他們作為監(jiān)督的重中之重，并且提出強化監(jiān)督檢查、自覺接受監(jiān)督、黨組織自上而下監(jiān)督、落實第一責任人職責、完善“三重一大”決策監(jiān)督機制、加強巡視巡察工作、建立健全述責述廉制度七個層面的措施，專門破解在這個領(lǐng)域中的監(jiān)督難題。