廣東培正學(xué)院 李芳

一、研究問題的提出

城市是現(xiàn)代人生活的居所，中國當(dāng)前人口城市化率在2020年達(dá)到63.89%，城市逐漸成為人口集聚工作和生活的主要場(chǎng)所。此前，像西安、天津、武漢等二線城市陸續(xù)出臺(tái)人口落戶的優(yōu)惠政策，主要指向的就是主動(dòng)吸引人口集聚的內(nèi)涵。[1]可以說，中國當(dāng)前邁向城市化發(fā)展的高級(jí)階段，城市發(fā)展的成功與否同人口的集聚有著密切關(guān)系。毫不夸張地說，哪個(gè)城市獲得了人口集聚的優(yōu)勢(shì)地位，哪個(gè)城市就能在城市競(jìng)爭(zhēng)中取得發(fā)展動(dòng)力并逐漸勝出。[2]然而在城鎮(zhèn)化的實(shí)踐發(fā)展過程中，有些城市和城鎮(zhèn)對(duì)人口與產(chǎn)業(yè)的集聚能力不斷增強(qiáng)，而另一些城市卻面臨人口流失和產(chǎn)業(yè)衰敗的困境。如何有效維持城市業(yè)已集聚的人口規(guī)模，成為鞏固城鎮(zhèn)化成果的重要理論問題和實(shí)踐問題。

針對(duì)上述研究問題，學(xué)界對(duì)人口集聚與公共服務(wù)供給關(guān)系問題，進(jìn)行了有益的探索。二者之間的關(guān)系模式，為政府通過公共服務(wù)政策安排鞏固城鎮(zhèn)化成果提供了具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的理論基礎(chǔ)。在人口總體趨勢(shì)向城市集聚的大背景下，已經(jīng)有部分城市出現(xiàn)了人口外流趨勢(shì)。人口外流現(xiàn)象也逐漸為學(xué)術(shù)界所注意。部分學(xué)者以“城市收縮”為主題探討了人口流出帶來的城市發(fā)展困境，并以國外的諸多收縮城市為案例進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析。我國學(xué)者主要從城市發(fā)展機(jī)制視角，討論了城市人口流出與特定城市發(fā)展歷史的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化供給與新型城鎮(zhèn)化二者之間是相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系[3]，同時(shí)也有學(xué)者通過回歸分析發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)公共服務(wù)供給的促進(jìn)作用較為明顯，因?yàn)槌擎?zhèn)化提升可以促進(jìn)地方財(cái)政能力增強(qiáng)，從而推動(dòng)地方公共服務(wù)供給水平顯著提高[4]。趙怡虹、李峰認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化可以提高勞動(dòng)力資源配置效率，對(duì)城鄉(xiāng)差距具有收斂作用，因此能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展與鞏固[5]。還有學(xué)者指出公共服務(wù)對(duì)勞動(dòng)力流向有穩(wěn)健的影響作用，并進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期流動(dòng)的勞動(dòng)力更會(huì)選擇流向公共服務(wù)好的城市[6]。針對(duì)現(xiàn)實(shí)的差異情況，也有學(xué)者探討了公共服務(wù)供給與城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)明顯的錯(cuò)位、不協(xié)調(diào)以及梯度差別[7]。江依妮的研究發(fā)現(xiàn)外來人口的增加對(duì)不受戶籍限制的公共服務(wù)的支出水平?jīng)]有直接影響，而與外來人口相關(guān)的部分公共服務(wù)支出水平，會(huì)隨外來人口的增加而提高[8]。

概而言之，人口集聚與公共服務(wù)供給關(guān)系問題研究的文獻(xiàn)日益豐富，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也逐步在積累，研究視角也逐漸得到有效拓展，但是具有典型意義的針對(duì)個(gè)案的實(shí)證研究較為缺乏。在此背景下，本文主要以D市為例，探討人口流出與城市公共服務(wù)支出的關(guān)系特征，即從人口流出這個(gè)獨(dú)特視角，討論人口的縮減如何影響城市財(cái)政，繼而影響城市政府對(duì)公共服務(wù)的投入。對(duì)這一問題的研究有著重要的理論價(jià)值，同時(shí)也將對(duì)城市發(fā)展的實(shí)踐有著重要的指引作用。

二、人口流出與公共服務(wù)關(guān)系的理論框架建構(gòu)

本文的研究對(duì)象是D市人口流出狀況與地方政府公共服務(wù)投入的關(guān)系情況。在探究二者之間的內(nèi)在聯(lián)系及其機(jī)制的過程中，先構(gòu)建如下理論框架以進(jìn)行定量分析。人口流出與公共服務(wù)投入之間，實(shí)際上存在著一個(gè)循環(huán)影響的關(guān)系鏈條。

首先是人口狀況，即D市的常住人口。城市的公共服務(wù)面向城市常住人口，二者之間存在著相互影響的機(jī)制鏈條?？梢悦鞔_的是，人口的集聚先會(huì)影響相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)狀況與規(guī)模，繼而通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)總量。城市經(jīng)濟(jì)是一切服務(wù)建立的基礎(chǔ)，因此，藉由人口與產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)，可以構(gòu)筑人口與各種服務(wù)的關(guān)系。在城市發(fā)展中，城市常住人口在影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量的前提下，對(duì)政府影響最大的是相應(yīng)的稅收收入。[9]那么財(cái)政收入當(dāng)然會(huì)通過預(yù)算的方式進(jìn)一步影響財(cái)政支出和投入的方向，這就構(gòu)成了人口影響最終公共服務(wù)投入的關(guān)系鏈條。這一關(guān)系鏈條，實(shí)際上是一個(gè)“閉環(huán)”鏈條。顯然，面向城市常住人口的公共服務(wù)的投入會(huì)對(duì)人口集聚城市的意愿產(chǎn)生影響，最終公共服務(wù)藉由影響人口而反之影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模乃至經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展。[10]

當(dāng)然，這個(gè)理論框架所囊括的影響政府公共服務(wù)投入的因素，在特定的時(shí)期中或有不同。但是，總體而言，不同時(shí)期的影響因素之間的邏輯關(guān)系即為上述影響關(guān)聯(lián)。理論框架的建構(gòu)，主要為分析現(xiàn)實(shí)狀況提供一個(gè)可以把握的視角，通過理論的提煉，能夠更為清晰的理解和厘清影響現(xiàn)實(shí)狀況發(fā)展的實(shí)際狀況。那么，本文后續(xù)實(shí)證分析，即是建立在這個(gè)理論框架之上，后續(xù)的實(shí)證模型，所要驗(yàn)證的即為理論框架中究竟何種因素在最大程度影響了公共服務(wù)投入，既而形成了一種特有的公共服務(wù)投入與城市人口集聚的關(guān)聯(lián)。（見圖1）

圖1 理論框架圖

圖2 1990-2019年D市常住與戶籍人口狀況

圖3 2008-2019年D市預(yù)算收入與支出

三、人口流出視角下的公共服務(wù)投入影響分析

（一）D市的人口流出與公共服務(wù)投入狀況

D市作為一個(gè)以人口流出為特征的收縮城市，其主要表現(xiàn)就體現(xiàn)在其常住人口和戶籍人口之間缺口的持續(xù)性擴(kuò)大。實(shí)際上，自20世紀(jì)90年代開始，D市的戶籍人口就開始呈現(xiàn)大于常住人口的態(tài)勢(shì)，而這一人口流出狀態(tài)一直持續(xù)發(fā)展。至2019年，戶籍人口高于常住人口近180萬人。在D市人口持續(xù)流出的背景下，公共服務(wù)投入的狀況本文以一般公共預(yù)算支出為衡量指標(biāo)。在2008年以后，公共預(yù)算支出呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，可以看作政府對(duì)公共服務(wù)投入的持續(xù)擴(kuò)大。實(shí)際上，D市一般預(yù)算支出的增幅特別顯著。2008年一般預(yù)算支出約83億元，至2019年支出規(guī)模接近460億元。然而，放置在人口收縮的背景下，人口持續(xù)收縮，公共服務(wù)投入持續(xù)增大，二者之間到底呈現(xiàn)何種關(guān)系，這個(gè)問題的張力立刻凸顯出來。地方人口如果影響政府的財(cái)政，按照應(yīng)有的內(nèi)在邏輯，人口的流失應(yīng)該造成政府公共服務(wù)投入的縮減。然而D市的公共支出并未受到人口流失的影響，二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)具有極為重要的理論價(jià)值。

（二）公共服務(wù)投入影響因素回歸分析

本文選取公共服務(wù)投入總額作為因變量y，自變量為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額（x1）、社會(huì)消費(fèi)品零售總額（x2）、地方一般公共預(yù)算收入（x3）、地區(qū)生產(chǎn)總值（x4）、人口流出數(shù)量（x5）。為了便于回歸分析和比較研究，本文根據(jù)收集到的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)，建立了以下多元線性回歸模型：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+εi其中，xi（i=1，2，…，5）為選取的影響因素經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；βi（i=1，2，…，5）為各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的系數(shù)；β0為截距系數(shù)，它表示解釋變量為0時(shí)公共服務(wù)支出總額；β1、β2、β3、β4、β5為斜率項(xiàng)系數(shù)；εi為隨機(jī)干擾項(xiàng)，將影響y的其他因素歸入其中。

當(dāng)數(shù)據(jù)中存在多個(gè)不同的自變量指標(biāo)，各自變量之間容易存在多重共線性問題。此時(shí)采用逐步回歸分析方法，可以有效消除多重共線性的影響，并且在兼顧所選變量重要性和有效性的同時(shí)，最大程度減少由于引入冗余變量所帶來的誤差。在本文的研究中，存在多個(gè)可能影響公共服務(wù)投入的自變量指標(biāo)，因此采用逐步回歸分析法可以有效地篩選出對(duì)因變量即“公共服務(wù)投入”影響最大的自變量指標(biāo)，同時(shí)把影響最小的自變量指標(biāo)自動(dòng)剔除，從而得到最終的回歸模型?，F(xiàn)經(jīng)過軟件進(jìn)行回歸分析所得到的結(jié)果如表1、表2：

表1 方程總體擬合度結(jié)果

表2 回歸方程模型系數(shù)值

從回歸分析結(jié)果各表看，F(xiàn)值為586.576，對(duì)應(yīng)顯著性為0.000，小于0.05，滿足多重共線性檢驗(yàn)，說明其回歸系數(shù)均具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的顯著性。在所得到的回歸方程中，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額變量對(duì)應(yīng)的顯著性水平為0.000，小于0.05，其對(duì)應(yīng)的t值為24.219，說明其與公共服務(wù)投入間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而另一個(gè)影響公共服務(wù)投入的變量為人口流出數(shù)，二者之間構(gòu)成負(fù)相關(guān)關(guān)系。由所得到的回歸方程：Y = 20.405 + 0.13x1-0.15x5，可知固定資產(chǎn)投資額增長(zhǎng)1個(gè)單位，公共服務(wù)投入可以增加0.13個(gè)單位；人口流出數(shù)量增加1個(gè)單位則會(huì)引起公共服務(wù)投入減少0.15個(gè)單位。

四、結(jié)論與對(duì)策

（一）結(jié)論

通過回歸分析的結(jié)果，可以看出前文所構(gòu)建的理論邏輯中表述的影響城市公共服務(wù)投入的內(nèi)在機(jī)制仍然是成立的。只是在特定的城市中，影響因素的作用大小有所差異。在本文的研究對(duì)象中，影響城市公共服務(wù)投入的主要是固定資產(chǎn)投資和人口流出規(guī)模兩個(gè)因素，而其他諸如國民生產(chǎn)總值，財(cái)政收入狀況等因素的影響作用相對(duì)較小。固定資產(chǎn)投資在本案例研究中，與城市公共服務(wù)投入呈現(xiàn)正向關(guān)系。那么可以看出，固定資產(chǎn)投資帶動(dòng)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比較直接地影響了政府能夠左右的財(cái)力，從而給政府的公共服務(wù)投入帶來較為直接的影響。而人口流出數(shù)量與公共服務(wù)的投入是負(fù)向關(guān)系，說明此前建立的人口規(guī)模影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且影響政府支出規(guī)模的基本邏輯還是成立的。然而，需要注意的是，所獲得的回歸方程的截距，是較大數(shù)值的正截距。說明上述兩項(xiàng)因素的影響，在一定范圍內(nèi)并不直接作用于公共服務(wù)投入，而地方政府的內(nèi)在投入動(dòng)能較為充分。換言之，在固定資產(chǎn)投資和人口流出規(guī)模的影響都忽略不計(jì)時(shí)，政府公共服務(wù)投入仍為截距項(xiàng)的取值20.405。這說明了在所取值的自變量之外仍然存在影響地方政府進(jìn)行公共服務(wù)投入的因素。結(jié)合政府財(cái)政收支圖表看，地方政府的赤字財(cái)政不斷呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，說明地方政府在財(cái)政約束之外，有著強(qiáng)烈的擴(kuò)張性投入的動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，相關(guān)研究指出我國地方政府的預(yù)算“軟約束”狀況，使得其不顧財(cái)政現(xiàn)狀而進(jìn)行較大規(guī)模的公共工程投資的情形比較多見。這既是地方政府晉升激勵(lì)機(jī)制帶來的結(jié)果，也是地方政府債務(wù)約束制度不夠健全導(dǎo)致的一種現(xiàn)象。

（二）相關(guān)政策建議

第一、加強(qiáng)人口引導(dǎo)政策，推動(dòng)常住人口的持續(xù)增長(zhǎng)。對(duì)于D市而言，人口的持續(xù)流出已經(jīng)形成了一定的政策慣性，而且規(guī)模呈現(xiàn)不斷增大的態(tài)勢(shì)。人口的持續(xù)流出無論從何種角度而言，都將對(duì)城市發(fā)展的基礎(chǔ)造成不利的影響。在華南地區(qū)，人口持續(xù)向珠三角集聚的大趨勢(shì)難以改變，但是就D市而言，下轄三縣兩區(qū)，三縣流出人口占據(jù)了人口流出規(guī)模的比重最大。因此，如何留住縣域人口實(shí)際是其扭轉(zhuǎn)整個(gè)人口流出局面的根本。那么本市建立鼓勵(lì)縣域人口在D市區(qū)落戶的政策，以及賦予縣級(jí)人口落戶市區(qū)的相應(yīng)公共服務(wù)權(quán)利可能有效引導(dǎo)縣域人口的流入，減少流出，形成市域范圍人口相對(duì)均衡增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。第二、優(yōu)化政府固定資產(chǎn)投資流向，形成公共服務(wù)設(shè)施的大跨步發(fā)展。D市的固定資產(chǎn)投資額對(duì)公共服務(wù)投資的影響較為明顯。那么進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)政府及社會(huì)投資向公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)入，繼續(xù)強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資對(duì)公共服務(wù)的支撐作用，將對(duì)D市整體的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。在固定資產(chǎn)繼續(xù)發(fā)展的格局下，一方面公共服務(wù)得到加強(qiáng)，另一方面良好的發(fā)展格局也將吸引人口的流入，有利于D 市整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性循環(huán)增長(zhǎng)。第三、強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，形成財(cái)政收支的平衡增長(zhǎng)格局。D市作為三線城市，政府的投資導(dǎo)向關(guān)系到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本格局。然而，當(dāng)前D市的財(cái)政赤字趨勢(shì)不斷擴(kuò)大。換言之，當(dāng)前D市公共服務(wù)的增長(zhǎng)以及維系增長(zhǎng)的固定資產(chǎn)投資，較多是政府赤字財(cái)政給與的支持。這種發(fā)展態(tài)勢(shì)的可持續(xù)性仍然存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前需要加大人口流入的引導(dǎo)，在擴(kuò)大常住人口規(guī)模的基礎(chǔ)上，形成切實(shí)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)在需求，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，才能從根本上構(gòu)建D市城市發(fā)展的良好內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。